晉江縣域治理的探索與啟示

劉峰 賀海峰

晉江市是福建省發(fā)展最快、實(shí)力最強(qiáng)、最具活力的縣域，已連續(xù)10多年躋身全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣。2002年，時(shí)任福建省省長(zhǎng)習(xí)近平系統(tǒng)總結(jié)晉江經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為如能涌現(xiàn)10個(gè)或更多晉江這樣的縣市，福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)實(shí)現(xiàn)一個(gè)新跨越。2014年，習(xí)近平總書(shū)記又充分肯定晉江新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作，批示強(qiáng)調(diào)“眼睛不要只盯在大城市，中國(guó)更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的大背景下，縣域?qū)⑹俏覈?guó)未來(lái)持續(xù)健康發(fā)展的潛力所在和希望所在。作為探索縣域治理現(xiàn)代化道路的先行者，晉江在諸多方面必然是矛盾先有、問(wèn)題先發(fā)、經(jīng)驗(yàn)先出、業(yè)績(jī)先成?；谶@種考慮，我們赴晉江進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，試圖感知晉江的轉(zhuǎn)型陣痛、創(chuàng)新沖動(dòng)及改革脈動(dòng)，進(jìn)而揭示其對(duì)我國(guó)縣域治理的標(biāo)桿意義和示范價(jià)值。

“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”靠什么支撐

先從一則案例說(shuō)起。2012年下半年，受消費(fèi)低迷、產(chǎn)品同質(zhì)化影響，市場(chǎng)份額占全國(guó)60%以上的晉江運(yùn)動(dòng)鞋服產(chǎn)業(yè)，相繼遭遇前所未有的“寒流”。為了渡過(guò)難關(guān)，這些企業(yè)積極調(diào)整產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)品、提升品牌價(jià)值、注重消費(fèi)者體驗(yàn)等方式實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)。2014年上半年，部分龍頭企業(yè)止跌回暖、率先突圍。例如安踏集團(tuán)，2014年?duì)I業(yè)收入達(dá)89.2億元，同比增長(zhǎng)22.5%；凈利潤(rùn)達(dá)17億元，同比增長(zhǎng)29.3%。

由此可見(jiàn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論企業(yè)還是縣域，“要么創(chuàng)新，要么死亡”。2012年底，黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“這是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展深層次矛盾和問(wèn)題、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和活力的根本措施”。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，依靠大量要素資源投入支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式已難以為繼。進(jìn)而言之，實(shí)現(xiàn)縣域現(xiàn)代化的關(guān)鍵，在于積極推動(dòng)自主創(chuàng)新，促進(jìn)發(fā)展方式從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，晉江具有得天獨(dú)厚的土壤和基礎(chǔ)。企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，企業(yè)家群體則是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的主角。作為著名的僑鄉(xiāng)和“民辦特區(qū)”，晉江地域文化特質(zhì)就是“個(gè)個(gè)想當(dāng)老板”、“愛(ài)拼會(huì)贏”、“抱團(tuán)發(fā)展”。目前，全市民營(yíng)企業(yè)總數(shù)多達(dá)2萬(wàn)家，其中規(guī)模以上企業(yè)1472家，也就是說(shuō)，平均每百人中至少有一名企業(yè)家，這是晉江最寶貴的財(cái)富。同時(shí)，擁有上市公司44家、“國(guó)字號(hào)”企業(yè)品牌137項(xiàng)，在全國(guó)縣域都可謂遙遙領(lǐng)先。

過(guò)去10多年來(lái)，“上市和品牌”支撐帶動(dòng)了晉江快速發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，二者的效應(yīng)與優(yōu)勢(shì)不斷遞減，“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”更具有決定性意義。所謂創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，本質(zhì)上是科技創(chuàng)新成為區(qū)域發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。對(duì)于企業(yè)而言，科技創(chuàng)新活動(dòng)是一個(gè)完整的鏈條，包括孵化器、公共研發(fā)平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)投資，以及圍繞創(chuàng)新形成的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)權(quán)交易、法律服務(wù)、市場(chǎng)中介、物流平臺(tái)等。這個(gè)鏈條在晉江已初步形成，但仍不健全、不完善，需要?jiǎng)诱娓瘛⑾鹿し颉?/p>

2014年，作為全國(guó)制造業(yè)重鎮(zhèn)、著名品牌之都，泉州獲選“中國(guó)制造2025”唯一的地方試點(diǎn)和實(shí)踐范例。晉江抓住這個(gè)契機(jī)，借鑒德國(guó)工業(yè)4.0經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“數(shù)控一代”示范工程，作為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的標(biāo)志性工程。按照市委書(shū)記陳榮法的說(shuō)法，晉江正在“以科技創(chuàng)新為核心，引領(lǐng)產(chǎn)品、品牌、管理、營(yíng)銷(xiāo)模式等全方位創(chuàng)新”。

首先是生產(chǎn)技術(shù)智能化。通過(guò)技術(shù)升級(jí)，打造智能車(chē)間，減少用工依賴，提高生產(chǎn)效率。目前，“晉江-哈工大機(jī)器人研發(fā)中心”為本土企業(yè)改造了80多條生產(chǎn)線，22家企業(yè)被列為“數(shù)控一代”示范工程，另有一批企業(yè)引進(jìn)3D打印、激光裁剪、產(chǎn)業(yè)機(jī)器人等。例如恒安集團(tuán)某智能化生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)了從信息碼、流水線、堆垛、打包、入庫(kù)等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的高度全智能自動(dòng)，人工依賴數(shù)減少75%，生產(chǎn)效率反而提升4倍。

其次是產(chǎn)品功能智能化?，F(xiàn)在模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流。產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)更加注重用戶的感受和需求，立足于為客戶創(chuàng)造價(jià)值。例如，361°公司的兒童智能防丟鞋，雖仍處于起步階段，但已成為市場(chǎng)“新寵”。這家企業(yè)還攜手互聯(lián)網(wǎng)巨頭百度公司，成立“大數(shù)據(jù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”，研究和管理用戶真實(shí)的數(shù)據(jù)，研發(fā)和生產(chǎn)基于用戶需求的數(shù)字化鞋產(chǎn)品。

再次是營(yíng)銷(xiāo)模式智能化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是一場(chǎng)深刻革命。把晉江傳統(tǒng)制造業(yè)融合到“互聯(lián)網(wǎng)+”的風(fēng)口上，就能夠開(kāi)辟新天地。例如，冠達(dá)星云商就是將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)批發(fā)相結(jié)合，線上線下互動(dòng)的新興電子商務(wù)平臺(tái)。小商店注冊(cè)加入后，商戶可以在手機(jī)上下單、支付，再通過(guò)線下的智能倉(cāng)儲(chǔ)物流，將商品直接配送到小商店。這樣就省去層層批發(fā)環(huán)節(jié)，充分讓利于商家和消費(fèi)者。目前，平臺(tái)的小商店已增加到2萬(wàn)家。

當(dāng)然，這些探索仍是初步的、局部的。美國(guó)硅谷一位成功企業(yè)家說(shuō)：“創(chuàng)新不能在真空中產(chǎn)生，而是來(lái)自交互作用的研究、開(kāi)發(fā)和應(yīng)用所驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)?！边@里的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，絕非簡(jiǎn)單的技術(shù)建構(gòu)（譬如創(chuàng)新鏈），而是創(chuàng)新企業(yè)及周?chē)M織之間的一種互動(dòng)的、合作性的安排，由企業(yè)、政府、科研主體以及中介機(jī)構(gòu)、科技產(chǎn)業(yè)孵化器等上下游支撐性、配套型的要素組成。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，晉江“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”依然任重道遠(yuǎn)。

新型城鎮(zhèn)化的表與里

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是晉江新型城鎮(zhèn)化重頭戲。在調(diào)研中，一組數(shù)據(jù)引起我們注意：到2015年，實(shí)現(xiàn)15萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；到2017年，實(shí)現(xiàn)30萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；到2020年，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)50萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)率達(dá)到77%。作為僅有109萬(wàn)戶籍人口的縣級(jí)市，晉江的底氣從何而來(lái)呢？

長(zhǎng)期以來(lái)，晉江城市化滯后于工業(yè)化，城市總體水平不高，呈現(xiàn)出“城市不像城市、農(nóng)村不像農(nóng)村”的特殊景象，城市集聚力、輻射力、帶動(dòng)力相對(duì)不足。為此，2009年，晉江實(shí)施“九大組團(tuán)、五大片區(qū)”改造，拉開(kāi)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展框架；2010年以來(lái)，按照“全市一城”思路，對(duì)城市總規(guī)劃進(jìn)行修編，確立了“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、濱海園林城市”的發(fā)展定位。凡此種種，有效改善了城市面貌，做到了“強(qiáng)功能、興業(yè)態(tài)、提品質(zhì)、聚人氣”。

“產(chǎn)城一體、融合發(fā)展”，是晉江又一著力點(diǎn)。2002年，習(xí)近平就要求晉江和各地正視城鎮(zhèn)化滯后于或超前于工業(yè)化的問(wèn)題，努力推動(dòng)工業(yè)化與城市化互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。如今，晉江通過(guò)產(chǎn)業(yè)提升，吸納了大量就業(yè)人口，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，推動(dòng)了城市發(fā)展繁榮。2014年，三產(chǎn)增加值增幅持續(xù)高于二產(chǎn)，納稅增長(zhǎng)27%，占財(cái)政收入增量87%。通過(guò)城市更新，又帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)提升、人才聚集、企業(yè)回遷、稅源回流。3年來(lái)，232家企業(yè)總部、銷(xiāo)售中心回歸，回歸稅源達(dá)20多億元。

但這只是表象。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)羈絆下，“鐘擺式”“候鳥(niǎo)式”的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)了高昂的成本和代價(jià)。因此，當(dāng)務(wù)之急是切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駝?chuàng)造條件。

晉江特殊之處在于，外來(lái)人口常年保持在130萬(wàn)人左右，早已超過(guò)本地人口。在推動(dòng)本地人口就地就近市民化的同時(shí)，更要著力促進(jìn)外來(lái)人口在晉江安居樂(lè)業(yè)，穩(wěn)步推進(jìn)外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2011年，晉江在福建率先推行“居住證”制度，讓外來(lái)人口享受教育、社保、選舉權(quán)等30多項(xiàng)市民化待遇，吸引越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇融入晉江、扎根晉江。僅2013年起，就已有12563名外來(lái)人員落戶成為“新市民”。此外，還有341名外來(lái)人員擔(dān)任市鎮(zhèn)兩級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員。

根據(jù)測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，大約需要10萬(wàn)元配套投入。如此高額的市民化成本，是各地新型城鎮(zhèn)化首要考驗(yàn)。2014年，晉江財(cái)政總收入為198億元，市本級(jí)留成僅有114億元，其中65%以上財(cái)政支出用于改善民生。但是，2010年至今，全市政府性投入超過(guò)500億元，且總體已進(jìn)入良性循環(huán)狀態(tài)。那么，錢(qián)從哪里來(lái)？又如何運(yùn)作？

晉江的理念是經(jīng)營(yíng)城市，亦即“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自求平衡、滾動(dòng)發(fā)展”。利用有限的財(cái)政資金撬動(dòng)巨大的社會(huì)資金，爭(zhēng)取政策性傾斜支持、開(kāi)辟資本市場(chǎng)直接融資、鼓勵(lì)民營(yíng)資本積極參與。例如，自來(lái)水公司引入48%的民營(yíng)股份，五店市傳統(tǒng)街區(qū)運(yùn)營(yíng)公司引入55%的民營(yíng)股份。如此一來(lái)，城市承載力得以全面提升，不僅賺來(lái)了發(fā)展空間和后勁，更增強(qiáng)了市民的認(rèn)同感和歸屬感。

服務(wù)型政府與協(xié)同治理

在晉江，我們隨處可感受到服務(wù)型政府的力量和作用。具體來(lái)說(shuō)，就是既為市場(chǎng)主體創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和提供服務(wù)，又為市民的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境和提供服務(wù)。

2002年，習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)服務(wù)型政府絕不是要政府遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)”，“領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)是各級(jí)黨委、政府的基本職責(zé)”。晉江市場(chǎng)化進(jìn)程起步較早，政府扮演的角色也在不斷調(diào)整。在確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之初，政府從“舵手”變成“推手”，不再具體干預(yù)，而是“背后使力”。亦即通過(guò)制定政策，引導(dǎo)各類要素向受到鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)流動(dòng)。最近10年，政府從“推手”變成“助手”，從明確針對(duì)某一領(lǐng)域的“背后使力”，變?yōu)槊嫦蛉鐣?huì)的“共同合力”。亦即重點(diǎn)探索公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，讓各類要素更公平、更便利地為全社會(huì)所享用。

一個(gè)典型的案例是，2012年，晉江引進(jìn)哈爾濱工業(yè)大學(xué)機(jī)器人研究所，設(shè)立“晉江-哈工大機(jī)器人研發(fā)中心”，以項(xiàng)目為牽引，負(fù)責(zé)機(jī)器人及自動(dòng)化產(chǎn)品的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、指導(dǎo)生產(chǎn)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化，搭建了一批服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升的平臺(tái)。但一個(gè)集群的自動(dòng)化、智能化，單靠政府或單家企業(yè)的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，力量畢竟有限。該中心副主任蔡宇祥建議，“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、科研融入”，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研資源共享、協(xié)同創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供更有力支撐。

為了更有效激發(fā)市場(chǎng)活力，晉江在諸多領(lǐng)域進(jìn)行改革。例如推動(dòng)市鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，審批中心即辦率提高到80.36%；推行“先照后證”登記制度，全市新增市場(chǎng)主體2.3萬(wàn)家；實(shí)行民間融資登記備案，撬動(dòng)27億民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。值得一提的是，有些企業(yè)家認(rèn)為，“比起融資難，高端人才匱乏更讓人煩惱”。對(duì)此，晉江也進(jìn)行了不少探索，例如出臺(tái)《關(guān)于加快引進(jìn)優(yōu)秀人才的若干建議》，成立全國(guó)首家縣域經(jīng)濟(jì)企業(yè)博士后科研工作站，大規(guī)模推行“二帶十”區(qū)域化黨建工作模式等，初步實(shí)現(xiàn)了讓人才“引得進(jìn)、用得好、留得住”。下一步，還應(yīng)繼續(xù)以開(kāi)創(chuàng)“民營(yíng)特區(qū)”的膽魄和經(jīng)驗(yàn)，打造更開(kāi)放、更包容、更誘人的“人才特區(qū)”。

而在社會(huì)治理方面，晉江同樣可圈可點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，海內(nèi)外晉江人大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，才形成震動(dòng)全國(guó)的“晉江模式”。2002年，晉江市慈善總會(huì)成立。借助這個(gè)公益平臺(tái)，海外華僑資源、本土民營(yíng)企業(yè)家資源，被更有效地動(dòng)員起來(lái)了。之后短短10年，就募集善款15.5億元，累計(jì)投入6.82億元開(kāi)展解困、助學(xué)、復(fù)明、養(yǎng)老等慈善活動(dòng)和公益項(xiàng)目建設(shè)。由此可見(jiàn)，縣域治理可以把有為的政府、有效的市場(chǎng)與有機(jī)的社會(huì)結(jié)合起來(lái)，形成相互合作、相互監(jiān)督的公共服務(wù)供給系統(tǒng)，催生理性、寬容、協(xié)商的協(xié)同治理機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。

2012年，作為全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)城市，晉江率先建立“綜合接處警、應(yīng)急處突、應(yīng)急救助和社會(huì)管理服務(wù)”為一體的綜合治理應(yīng)急指揮中心。目前，全市又率先實(shí)行市鎮(zhèn)村三級(jí)網(wǎng)格化管理，構(gòu)建街道、社區(qū)、業(yè)主、物業(yè)“四位一體”社區(qū)治理體系，全力打造“智慧城市”，從而打通了公共服務(wù)“最后一公里”。今年5月，全市社會(huì)治理便民服務(wù)中心將正式投入運(yùn)行。基于這些探索，晉江的經(jīng)驗(yàn)可概括為“四個(gè)變”：變末端管理為源頭治理，變簡(jiǎn)單粗放為精細(xì)規(guī)范，變管理為重為服務(wù)為先，變分散管理為協(xié)同治理。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）