重慶PPP的成功密碼

單石彬

重慶市市長黃奇帆最近披露了一個數(shù)字，2014年重慶地方債同比減少了1300億，直降千億的背后，PPP投融資改革功不可沒。2014年，重慶十余個PPP項目就解決了超過1000億的資金，而2013年重慶地方財政收入也才不過1700億。雖然當下各地都在講PPP，重慶卻是做得最好的，重慶是如何做到的呢？

社會資本為何紛紛進入

對于投融資模式的推進，重慶敢于嘗試，積極探索PPP改革。在國家尚未專項推進、各地方暫無系統(tǒng)性經(jīng)驗可借鑒時，重慶便將探索完善基礎設施建設投融資PPP模式改革，列入2014年25項重點改革專項之首部署推進，在全國率先研究形成《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》。

2014年8月7日，重慶市舉行了十個PPP項目的集中簽約儀式，涉及資產(chǎn)總額超過1000億元，囊括高速、軌道、鐵路、公共設施、港口物流、土地整治等六大領域。十個項目社會投資者的來源廣泛，包括香港地鐵、中法水務、蘇伊士水務等外資，也有重慶民企，也有中電建路橋集團、國家交通投資集團、中鐵建等央企。這標志著重慶市PPP投融資模式改革正式進入具體實施階段。此次重慶推出的項目是資金需求量極大的項目，但也是公共產(chǎn)品屬性較弱，行業(yè)競爭性較強，行業(yè)盈利能力較強的項目，因此吸引了龐大的社會資本。

2014年12月，重慶軌道交通三號線工程被列為財政部首批PPP示范項目之一，根據(jù)財政部相關工作規(guī)劃并結合重慶實際，2015年重慶市還將探索在土地儲備整治一級開發(fā)、公共租賃住房和軌道交通建設等領域進行PPP試點，甚至棚戶區(qū)改造、主城道路橋梁建設方面，未來也將引入PPP模式。

可以說，PPP改革改變了公共資本獨木難支的投資困局，對于重慶一項能產(chǎn)生上千億資本、資金紅利的重大改革。實際上，PPP模式有效改變了過去政府投資時“要么財政拿錢，要么政府舉債”的狀況。

簽約一周前的8月1日，黃奇帆在重慶市PPP投融資模式改革專題培訓班上作了首場專題報告，重慶各區(qū)縣政府區(qū)縣長、分管投融資改革的常務副區(qū)縣長，以及部分市級部門、市屬國有重點企業(yè)負責人按要求參加了培訓。報告中，黃奇帆親自授課，系統(tǒng)闡述了PPP投融資改革的原則和邊界。

值得注意的是，重慶還第一次將土地整治以PPP的方式對外合作。在土地整治項目中，合作雙方為重慶地產(chǎn)集團與基金公司，將對主城區(qū)的釣魚嘴南片區(qū)進行土地整治。地產(chǎn)集團是重慶有土地儲備功能的政府投融資平臺，由融資平臺而非政府直接與社會資本簽約合作，也是黃奇帆此前設想過的重慶PPP模式。

重慶基礎設施多由地方政府組建的投融資平臺進行融資投建，引入PPP后，這些投融資平臺的運營模式也將發(fā)生變化。此前，“八大投”的融資主要以銀行、企業(yè)債券為主，對于國資、民資、外資、保險資金、公私募基金等資金吸引不足。而這些資金巨大，通過政策引導這部分資金在基礎設施領域發(fā)揮作用，將形成雙贏，多贏格局，而現(xiàn)在，PPP模式成功撬動了這些資金。

然而，PPP運作之后，地方投融資平臺依然會存在，黃奇帆在2014年5月所撰寫的《城市管理者要心中有“數(shù)”》一文中提出，在PPP模式中要“發(fā)揮好投融資平臺的作用”：“搞PPP融資談判，與外資、民資合作發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，不能與政府機構直接混合，而應由政府委托的法人介入。地方投融資平臺依然有存在的價值?！?/p>

黃奇帆劃定了什么框架

整體來講，重慶市有一套完整的方案，在一定框架內逐步推進。這一系列框架就是黃奇帆一直強調的“遵循五個原則、厘清五個邊界條件、做好五個防范”。

簡單說五個原則就是：堅持利益共享，既要充分調動社會資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，政府與投資人按合約分享項目的合理收益。堅持風險共擔，政府與投資人共同承擔相應項目建設和運營的風險，政府不得承擔項目建設運營的兜底責任。堅持公共利益最大化，重視項目公共服務屬性，設定基本服務量時充分體現(xiàn)和照顧公共利益。堅持社會效益和經(jīng)濟效益兼顧，優(yōu)先保障公共服務供給，同時創(chuàng)造條件吸引社會投資。堅持收益約束，確保投資人享有合理收益，杜絕出現(xiàn)暴利。

重慶還根據(jù)各類不同項目的實際情況，厘清和創(chuàng)造PPP的5個邊界條件。一是市場定價，充分發(fā)揮價格對投資人的引導作用。二是政府指導，對經(jīng)營性公共產(chǎn)品或服務，收費達不到完全市場化要求的，但具備價格調整空間的，按照“成本+合理回報”的原則確定政府定價或政府指導價，逐步調整價格實現(xiàn)項目收費平衡。三是購買服務，在當前尚未達到市場化條件、政府核定的價格不足以彌補項目運營成本時，財政通過購買服務方式對“影子”價格和協(xié)議產(chǎn)品或服務量不足部分給予補貼。四是資源配置，對收益較低或者不收費的公共項目，以土地開發(fā)收益作為投資來源或收益來源，按照合同約定配置相應數(shù)量的土地進行對價。五是防止暴利，對資源配置、開發(fā)增值類項目，合理約定投資人收益的上下限。

在千變萬化的PPP項目實施過程中，重慶還做到了“5個防范”。一是防范形似神不似，名為PPP，實際讓政府背上高息債務。二是防范社會投資者利用公共服務的自然壟斷亂收費、高收費。三是防范在不同區(qū)縣、不同地區(qū)的同一項目，因標準不統(tǒng)一導致價格、收費混亂。四是防范由于操作不陽光、不透明導致灰色交易發(fā)生。五是社會投資者出現(xiàn)經(jīng)營危機，影響公共服務不能正常運轉時，防范政府部門撒手不管、缺乏應急措施。

PPP項目無標準合約文本，一直以來都是社會資金進入的一大顧忌。因此，重慶特別重視依法推進PPP。重慶市發(fā)展改革委制定并印發(fā)了PPP合作通行協(xié)議指導文本，規(guī)范合同文本通行條款內容，建立特殊條款或專門條款補充通道。

區(qū)縣政府的兩難困境

重慶市作為全國推廣運用PPP試點省份之一，PPP項目在快速發(fā)展帶來利益的同時，也暴露出越來越多的監(jiān)管盲區(qū)。

重慶PPP還遭遇到一個現(xiàn)實問題，即缺乏跨部門的PPP機構或者協(xié)調機制。PPP操作中極為復雜的一個問題是，由于涉及項目的審批管理流程，將影響相關部門的職責劃分和權力再分配。

PPP雖然在重慶蔚然成風，但是對于一些發(fā)展滯后的區(qū)縣來說，推進PPP可謂兩難抉擇。因為PPP需要有收益的項目，而區(qū)縣政府的信用低，有收益的市政項目非常少，社會資本不愿意進來，而有收益的項目如污水處理權在市級政府，相關PPP結構設計還需研究。

而土地一級開發(fā)是有收益的項目，也有成本投入。于是，重慶巴南出現(xiàn)了一種PPP模式，即以土地一級開發(fā)及配套城市基礎設施項目建設為標的的基金項目，其運作模式是：基金與其帶來的各路資本和當?shù)仄脚_公司共同設立有限合伙公司，然后成立項目公司，負責當?shù)匾患壨恋亻_發(fā)及相關配套基礎設施建設。待項目完工后，項目公司從土地出讓收入中獲取本息收入，基金由此退出。

這種方式避開了土地儲備中心和融資平臺兩大敏感主體，既可以從相關金融機構獲得資金支持，也可以避免新增政府債務。于是，通過基金的模式引入社會資本進行土地一級開發(fā)就成為大多數(shù)區(qū)縣的選擇，這些模式在地方上也被稱為PPP模式。但也有持不同意見者認為，通過基金的模式實質上是一種股權融資、一種融資渠道而已，還不是嚴格意義上的PPP。

（作者單位：重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟研究中心）