制度規(guī)則視角下的深圳國際化城市治理創(chuàng)新研究

深圳市人民政府外事辦公室

國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標。城市治理是國家治理在地方的實施，城市治理能力現代化是國家治理能力現代化的重要基礎，也是國際化城市建設的內在要求。

隨著爭創(chuàng)“四個全面”新業(yè)績的號角全面吹響，深圳正加快向現代化國際化先進城市邁進。與之相適應，深圳的城市治理也正朝著現代化邁進，以制度規(guī)則為核心，突出全面依法治市，努力實現國際化城市治理創(chuàng)新發(fā)展。

國際化城市治理比較分析

從全球城市治理實踐上看，各個國家和地區(qū)由于政體、文化、文明程度和經濟發(fā)展階段的差異，對城市治理的內涵理解也不同。但關于城市治理范疇認識仍有共同之處，比如城市治理主體包括了政府、第三部門和社會公眾，城市治理內容包括政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等，城市治理過程強調不同主體間協(xié)調和互動。國際化城市治理主要是指城市發(fā)展到國際化水平后提升和建立與之相適應的治理能力和治理體系，促進提升其國際化水平。

一、深圳的國際化城市提升情況及目標

（一）深圳逐漸成為亞太地區(qū)有重要影響力的區(qū)域性國際化城市?！渡钲谑型七M國際化城市建設行動綱要》提出深圳國際化發(fā)展兩個階段的目標：到2020年成為東南亞地區(qū)的明星城市，亞太地區(qū)有重要影響力的區(qū)域性國際化城市；到2050年在經濟、社會、文化等方面全方位與國際接軌，成為具有重要影響力的國際化城市。

以人均GDP衡量，按照目前國際化研究，初級國際城市標準是人均GDP達到5000美元，中級標準為人均GDP達到1萬美元，高級國際城市為人均GDP達到2萬美元，而深圳2014年人均GDP約2.4萬美元。此外，綜合全球化城市指數、全球城市競爭力指數等國際權威的城市發(fā)展水平的評估結果，可以判斷深圳作為國際城市開始進入全球視野，逐漸成為“東南亞地區(qū)的明星城市、亞太地區(qū)有重要影響力的區(qū)域性國際化城市”，并發(fā)揮國際影響力。

（二）建設具有重要影響力的國際化大都市。雖然深圳的城市國際化水平不斷提升，但與倫敦、香港、新加坡等國際一流城市相比，仍有差距。未來深圳想要縮短與國際一流城市間的差距、提升城市國際化水平既需要遵循國際化城市發(fā)展的一般路徑，也要借鑒國際先進經驗，尤其是國際化城市治理方面的成功做法，推動國際化建設走向更高水平。

二、國際一流城市治理特點和經驗

（一）新加坡。新加坡在短短幾十年時間里，創(chuàng)造了舉世矚目的發(fā)展成就，成為國際化大都市，在國際化城市治理方面有許多值得深圳借鑒之處。

1.政策規(guī)劃立足全球。新加坡國際化發(fā)展的基礎在于政府積極順應全球經濟發(fā)展趨勢制定未來經濟發(fā)展戰(zhàn)略。在政府的規(guī)劃引導下，新加坡差不多每十年就有一次經濟轉型，通過積極調整產業(yè)規(guī)劃和結構，助推產業(yè)處于全球產業(yè)價值鏈的高端。

2.城市治理法制化、科學化。新加坡崇尚法治，首先表現為“立法全”，法律體系系統(tǒng)完備，對外與國際規(guī)則和慣例高度銜接，對內覆蓋面廣；其次是“執(zhí)法嚴”，法律制度操作性強，懲罰嚴厲，執(zhí)法人員素質高。城市治理科學化，突出體現為“強政府、好市場、大社會”治理模式。政府在城市治理中發(fā)揮主導作用，但不包攬一切。自由競爭的理念貫穿于政府經濟政策制定及執(zhí)行過程中，使市場充分發(fā)揮作用。同時，重視發(fā)動社會公眾參與城市治理。

3.以人為本的宜居城市。新加坡成為國際宜居城市，與其以人為本的城市治理理念緊密相關。新加坡的養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等組成社會保障體系，整個體系的頂層設計與執(zhí)行無不體現以人為本的理念。在此基礎上，新加坡通過嚴密的制度安排保證社會保障政策的公平實施。

（二）倫敦。倫敦是歐洲最大的經濟中心和世界主要金融中心，在城市治理方面有其獨到之處。

1.平等共享城市發(fā)展成果。倫敦在國際化城市治理上采取了高度包容的政策，努力讓來自世界各地的人共享發(fā)展成果。不同收入水平、種族、性別、地區(qū)的人群能夠平等享有住房、醫(yī)療與教育設施等。增強倫敦的社會包容性，這是推動公、私部門和社會團體共同投入倫敦發(fā)展的重要因素，也是倫敦國際化城市治理的特色。

2.以人為本導向的政策體系。金融業(yè)是倫敦最重要的經濟支柱。專業(yè)人才和勞動力市場的靈活性被視為決定金融中心競爭力的重要因素。倫敦著力營造讓金融人才及其家人備感滿意的工作和生活環(huán)境，致力于將倫敦建成一個更適宜人們生活的城市，更具吸引力、設計更精致的綠色城市。

（三）迪拜。迪拜是世界公認的發(fā)展最為迅速的城市之一，短短幾十年時間，已經成為世界著名的經濟、金融中心。迪拜在國際化城市建設上的巨大成功，首先得益于其優(yōu)越的地理位置。它所處的地理位置決定了迪拜在時區(qū)及交通上都能成為連接東西方世界的紐帶。當然，更具戰(zhàn)略意義的是迪拜自貿區(qū)建設。

1.明確自貿區(qū)發(fā)展目標。迪拜設立自貿區(qū)之初，就明確了以吸引外國投資為目標，并就此進行政策體系設計，制定了一系列優(yōu)惠政策吸引外資。

2.突出軟實力建設。隨著基礎設施不斷完善，迪拜更加注重法律、制度、文化等軟實力建設，營造一流法治化國際化營商環(huán)境。目前，治安良好、法律法規(guī)體系完善和行政能力高效，已成為迪拜國際吸引力的重要名片。

三、國際一流城市治理對深圳的啟示

（一）堅持中國特色城市治理道路。綜觀新加坡、倫敦、迪拜，都是在立足本地實際的基礎上，推動國際化城市治理。深圳推進國際化城市治理，必須堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，按照中央要求處理好政府、市場、社會的關系，努力構建現代化城市治理體系。通過把治理體系的體制和機制轉化為能力，發(fā)揮其功能，提高國際化城市治理能力。

（二）突出包容發(fā)展。包容是國際化城市治理的重要理念。深圳國際化城市治理的包容性要突出三個方面：首先，制度規(guī)則要有國際視野，體現全球包容性，表現為善于學習和運用國際規(guī)則和慣例。運用特區(qū)立法權，在國際通行規(guī)則先行先試方面繼續(xù)當好排頭兵，是實現制度規(guī)則包容性的重要途徑。其次，生態(tài)環(huán)境包容性。宜居宜業(yè)是國際化城市治理的共同目標，要正確處理好經濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的關系，把一流生態(tài)建設作為國際化城市治理的目標。再次，社會發(fā)展包容性。國際化城市往往都是移民城市。努力打造一個公平正義的社會、高效透明的政府，是吸引更多國際人才的重要軟實力。

（三）推動改革創(chuàng)新。改革創(chuàng)新是國際一流城市的特質，也是推動城市保持國際領先地位的內在驅動力。創(chuàng)新是深圳的基因，也是新的歷史條件下這座城市發(fā)展的生命線和靈魂。深圳的國際化城市治理，要將改革與創(chuàng)新緊密結合起來，圍繞更好地統(tǒng)籌和利用國際國內兩個市場、國際國內兩種資源、國際國內兩類規(guī)則的要求，在認真貫徹中央對外戰(zhàn)略部署中積極改革創(chuàng)新。

深圳國際化城市

治理創(chuàng)新的思路和對策

基于以上分析，深圳要想在經濟高度全球化的今天，加快建成“現代化國際化先進城市”，制度規(guī)則安排無疑是當前國際化城市治理創(chuàng)新的重中之重。

第一，以服務經濟開放為核心，堅持制度規(guī)則大膽創(chuàng)新。一是深圳不僅要以國際通行規(guī)則嚴格規(guī)范自己，也要充分發(fā)揮自身先進產業(yè)技術的全球優(yōu)勢，參與甚至引領國際標準的制定，增強國際話語權和影響力。二是重點培育一批國際水準的組織機構，使之成為相關國際經濟組織成員，代表深圳參與國際貿易及國際事務。三是建立“走出去”戰(zhàn)略基金，重點支持具有國際競爭力的企業(yè)布局全球市場，加快形成有利于企業(yè)開展跨國經營的支撐服務體系。

第二，構建與全球投資貿易規(guī)則相適應的營商環(huán)境。一是深圳必須認清當前以美國為主導的TPP、TTIP等全球新的貿易規(guī)則將中國排除在外的嚴峻外部形勢，牢牢把握國際通行規(guī)則演變趨勢，以前海自貿區(qū)為平臺，加快形成與國際規(guī)則相銜接的自貿制度規(guī)則及監(jiān)管平臺。二是以打造國際化營商環(huán)境為契機，倒逼服務貿易開放和經濟結構升級，提升參與國際競爭的水平與能力。三是充分發(fā)揮“兩只手”的作用，一方面牢牢把握市場在資源配置中的決定性作用，另一方面推行政府“權力清單”制度，推進財稅、金融、價格、科技管理體制等方面改革，營造公平競爭的市場營商環(huán)境。

第三，以制度規(guī)則為保障大力發(fā)展國際化金融產業(yè)。一是建立與世界接軌的離岸市場，從政策層面上給前海以支持，將其打造成為一個離岸金融中心，為中國金融改革和創(chuàng)新提供新視角和新路徑。二是建立與世界接軌的金融流通大平臺，爭取前海在債券市場建設上先行突破，著手一些衍生金融產品的試點，推行資產證券化特別是銀行資產、住房抵押貸款證券化等，并進一步規(guī)范市場。三是以積極穩(wěn)健的政策制度推動前海金融中心建設。金融的脆弱性決定其對外開放的謹慎性，特別是前海金融業(yè)的開放還處于初步階段，更需要政府積極穩(wěn)健的政策予以保障。

第四，以國際視野破除創(chuàng)新驅動發(fā)展的制度藩籬。一是在全球產業(yè)分工中調整創(chuàng)新政策重心，進一步研究和摸清創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展規(guī)律，為深圳在未來全球產業(yè)分工中占領高地奠定基礎。二是為知識產權保護營造國際化法治化制度環(huán)境，充分利用特區(qū)立法權，借鑒國際成熟經驗，進一步建立健全知識產權（IP）保護法規(guī)制度和研發(fā)（R&D）生態(tài)系統(tǒng)，讓企業(yè)在深圳就能享受到覆蓋全球的知識產權保護。三是為國際優(yōu)質人力資本積累提供制度支持，建立健全與國際接軌的人才引進與管理制度，充分利用香港在金融、法律、會計等專業(yè)領域的國際化人才優(yōu)勢，打造世界一流的人才高地。

第五，通過嚴密的制度安排保障社會征信體系建設。一是以“深圳質量”為標尺，用“拿來主義”的精神充分借鑒征信體系建設的國際先進經驗，減少不必要的程序和環(huán)節(jié)，加快形成科學規(guī)范的征信制度環(huán)境。二是率先嘗試推行美國的“社會安全號（SSN，Social Security Number）”模式，不但針對廣大市民，也可以適用于常住深圳的港澳籍人士，通過征信一體化加深深港澳經濟關聯度，增創(chuàng)協(xié)同發(fā)展新優(yōu)勢。三是以制度規(guī)則創(chuàng)新推動誠信觀念深入人心，通過構建獎懲分明的社會征信體系，形成“守信者一路暢行、失信者寸步難行”的社會氛圍，使誠信內化為特區(qū)建設的文化自覺。

第六，以包容發(fā)展理念引領城市供給制度規(guī)則的改革創(chuàng)新。一是探索引入國際資本和市場機制，實現城市供給主體多元化。如積極探索學校由公立轉向民營的市場化路徑，形成多元辦學的格局，從源頭上擴大高品質公共服務供給。二是創(chuàng)新服務機制，推動城市供給國際化、專業(yè)化，如義務教育階段提供國際化接軌課程；吸引民（外）資發(fā)展信息及通信技術（ICT）在遠程教育、遠程醫(yī)療、電子病歷和整合支付手段等領域的應用等。三是搭建城市供給網絡交易平臺，實現公共資源獲取便捷化，特別應注意外籍人士的需求和習慣，如設立英語客服專線等，營造無差別、國際化城市供給網絡交易平臺。

第七，以城市生態(tài)環(huán)境建設機制為核心打造深圳“綠色競爭力”。一是塑造城市綠色發(fā)展價值觀。城市國際化的生態(tài)意義就是多元化的綠色生態(tài)集合，深圳要推進國際化城市治理，就必然要求在全體市民中塑造城市綠色文明的集體自然觀念。二是完善城市生態(tài)法規(guī)制度。深圳可圍繞“城市綠道、城市公園、城市低碳”等方面開展立法嘗試，建立健全綠色專家委員會，打造綠色網絡監(jiān)督平臺，設立媒體綠色信息平臺。三是建構政企聯動的綠色發(fā)展機制，吸引華為、平安、招商、正威等國際一流企業(yè)參與深圳濱海與多山的生態(tài)資源開發(fā)，實現城市生態(tài)與城市產業(yè)間的深度融合，打造城市綠色競爭力。

第八，為多元和諧文化發(fā)展提供制度活力。一是堅持“政府主導、市場主體”的文化發(fā)展體制，在把握社會主義先進文化發(fā)展方向的同時，充分發(fā)揮市場在文化資源配置中的基礎性作用，調動各種市場主體參與文化建設。二是完善社會精英與普羅大眾共同參與的文化發(fā)展機制，特別是要積極推動社區(qū)文化活動的開展，推動文化深入基層、走向大眾，形成文化發(fā)展的強大合力。三是創(chuàng)新社會多元化文化投入機制，積極鼓勵社會企業(yè)、公益組織機構乃至對文化有興趣的個人投入文化事業(yè)產業(yè)，形成全民辦文化的全新格局。

第九，以現代化國際化的制度規(guī)則推動社區(qū)治理創(chuàng)新。一是學習新加坡社區(qū)治理先進經驗，進一步下放社區(qū)管理權限，科學減少管理環(huán)節(jié)，最大限度激發(fā)社區(qū)自治活力，推動社區(qū)治理創(chuàng)新。二是創(chuàng)新社會組織培育和發(fā)展機制，大力發(fā)展服務性社會組織，構建起政府、社會組織、居民共同參與的社區(qū)自治模式。三是創(chuàng)新國際化社會工作人才引進模式，以推進深港人才特區(qū)建設為契機，加快引進一批高素質的社會工作師和“科班”出身的專業(yè)社會工作人才，為提升社區(qū)治理國際化水平提供智力支持。

（執(zhí)筆：曹志文方藝擎王中政董劍）

（責任編輯：魏銀萍）

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[1] 湯麗霞，海聞主編：《深圳國際化城市建設比較研究報告》.北京：中國發(fā)展出版社，2014年版，第39頁。

[2] 許勤.2014年8月23日接受《瞭望》新聞周刊專訪文章，題為“深圳：戰(zhàn)略引領打造創(chuàng)新之都”。

[3] 曹志文：《學先進管理經驗提城市治理水平》，載《深圳特區(qū)報》，2011年12月13日。