黃萌萌

9月10日，德國(guó)柏林，默克爾前往參觀聯(lián)邦移民和難民管理辦公室時(shí)與難民一起自拍

自2011年敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，1000多萬(wàn)平民流離失所，有積蓄的難民選擇支付蛇頭不菲的偷渡費(fèi)用逃往歐洲，歐洲面臨著二戰(zhàn)以來(lái)最大的難民危機(jī)。數(shù)以萬(wàn)計(jì)的難民涌入歐洲后，為歐盟各國(guó)帶來(lái)了巨大的政治、經(jīng)濟(jì)與文化挑戰(zhàn)。歐盟內(nèi)部在難民政策上的分歧愈演愈烈。匈牙利等東歐國(guó)家為防止本國(guó)出現(xiàn)伊斯蘭化傾向，在邊界修筑圍欄，阻止難民入境;而德國(guó)在接納難民的問(wèn)題上則表現(xiàn)出更多的同情心。德國(guó)的“歡迎文化”（Willkommenskultur）幾乎成為一種政治正確，在國(guó)內(nèi)民意整體支持的條件下，德國(guó)總理默克爾于2015年9月6日同意接納滯留在匈牙利的難民入境，此舉在國(guó)際上贏得了贊許。

大量難民將德國(guó)作為最終目的地，預(yù)計(jì)德國(guó)2015年將接納80萬(wàn)難民。德國(guó)邊境開(kāi)放后，慕尼黑等城市的難民承載力迅速到達(dá)上限。巴符、黑森、萊茵蘭-普法爾茨以及巴伐利亞等聯(lián)邦州表示已經(jīng)沒(méi)有空余床位安置更多的難民。邊境開(kāi)放僅一周后，德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)德邁齊埃便宣布暫時(shí)恢復(fù)邊界控制。德國(guó)執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部對(duì)于難民問(wèn)題立場(chǎng)分化，默克爾接納難民的“圣母”光環(huán)逐步暗淡，民眾與媒體對(duì)于難民的擔(dān)憂逐漸凸顯。難民危機(jī)為2013年上臺(tái)以來(lái)的大聯(lián)合政府帶來(lái)了較大的政治挑戰(zhàn)。為什么德國(guó)會(huì)成為難民首選之國(guó)？德國(guó)在歷史上是如何處理難民問(wèn)題的？德國(guó)將如何面對(duì)接納難民后所引發(fā)的一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)？

難民為何北上德國(guó)

難民在德國(guó)不僅可以免受戰(zhàn)亂的威脅，同時(shí)還享有較之其他歐盟國(guó)家相對(duì)優(yōu)厚的待遇，因此作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的德國(guó)成為難民的首選之地。從法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)角度可以分析難民選擇德國(guó)作為居留地的原因。

按照德國(guó)《避難程序法》規(guī)定，來(lái)自戰(zhàn)亂國(guó)家或地區(qū)的難民如果通過(guò)難民身份審核，在德享有居留權(quán)、家庭團(tuán)聚權(quán)以及平等就業(yè)權(quán)。對(duì)于尚未獲得難民身份的庇護(hù)尋求者，雖然其權(quán)利有別于取得合法身份的難民，比如在審核期間禁止工作、不具備完全的自由活動(dòng)權(quán)，但仍可獲得350歐元左右的補(bǔ)貼、免費(fèi)食宿以及醫(yī)護(hù)人員服務(wù)。2015年，聯(lián)邦政府決定加快來(lái)自敘利亞的難民以及伊拉克的基督教、雅茲迪教派與曼達(dá)教教徒難民身份的審核程序。上述國(guó)家的難民申請(qǐng)者可書(shū)面闡述逃亡理由，德國(guó)聯(lián)邦移民與難民局向難民申請(qǐng)者提供翻譯服務(wù)。根據(jù)《避難程序法》第3條，難民申請(qǐng)者通過(guò)快速審核通道獲得難民身份在德國(guó)享有如下基本權(quán)利：獲得3年的居留權(quán);獲得難民身份3個(gè)月后可申請(qǐng)家庭團(tuán)聚，將配偶與未成年子女接至德國(guó);參加社會(huì)融入課程，如語(yǔ)言培訓(xùn)以及職業(yè)教育等;獲得難民身份后享有難民護(hù)照，不必再居住在難民營(yíng)，具有平等就業(yè)權(quán)以及自由活動(dòng)權(quán);為尋求就業(yè)者提供基本的生活保障或者社會(huì)救濟(jì)。

大批難民乘火車抵達(dá)德國(guó)

從法律層面上講，德國(guó)對(duì)于來(lái)自敘利亞與伊拉克的難民采取了更為寬松的政策。制定快速審核通道的同時(shí)，對(duì)于獲得難民身份的移民直接給予3年的居留權(quán)。此外，在德國(guó)有親屬的敘利亞難民可被優(yōu)先接納，獲得難民身份后享有優(yōu)先的家庭團(tuán)聚權(quán)。聯(lián)邦政府與各聯(lián)邦州達(dá)成一致，將阿爾巴尼亞、科索沃和黑山共和國(guó)列入“安全國(guó)家”名單，來(lái)自上述國(guó)家的庇護(hù)申請(qǐng)人獲得難民身份的機(jī)會(huì)將進(jìn)一步縮小，以此加快來(lái)自戰(zhàn)亂國(guó)家與地區(qū)的難民身份審核程序。

從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，聯(lián)邦政府頒布了新的難民解決方案：提供60億歐元援助資金。其中聯(lián)邦層面撥款30億歐元，各聯(lián)邦州和地方政府獲得30億歐元的資金;承諾幫助各聯(lián)邦州與地方政府建設(shè)15萬(wàn)個(gè)難民安置地。在9月底的難民峰會(huì)中又宣布追加10億歐元的聯(lián)邦財(cái)政撥款，幫助各聯(lián)邦州安置難民。其中聯(lián)邦財(cái)政向各州政府撥出的難民款項(xiàng)達(dá)到每人每月670歐元;聯(lián)邦州從2016～2019年還會(huì)得到5億歐元的建設(shè)社會(huì)福利住房財(cái)政補(bǔ)貼。

從社會(huì)角度來(lái)看，德國(guó)倡導(dǎo)“歡迎文化”，很多德國(guó)民眾自發(fā)前往火車站歡迎難民。入境難民經(jīng)常會(huì)得到德國(guó)志愿者的義務(wù)幫助以及非政府組織的物資捐贈(zèng)。德國(guó)民眾對(duì)人道主義價(jià)值觀的看重使得大部分人還是樂(lè)于向難民伸出援助之手。此外，在獲得難民身份后，有小孩的家庭可以領(lǐng)取看護(hù)津貼，求職者可以參加聯(lián)邦政府與各州提供的語(yǔ)言課程以及職業(yè)培訓(xùn)。各聯(lián)邦州還將進(jìn)一步完善國(guó)外學(xué)歷認(rèn)證程序，促進(jìn)難民順利進(jìn)入勞動(dòng)市場(chǎng)。

德國(guó)接納難民的歷史回顧

縱觀歷史，德國(guó)曾經(jīng)歷過(guò)數(shù)次難民潮。第一次難民潮在20世紀(jì)70年代末到20世紀(jì)80年代初，難民申請(qǐng)者首次突破10萬(wàn)，主要來(lái)自亞洲和非洲，其中包括受到越南政府排斥的華僑。出于人道主義因素，德國(guó)接納了超過(guò)4萬(wàn)的越南華僑并且給予其難民身份，難民獲得在德永久居留權(quán)。20世紀(jì)80年代，有很多德國(guó)家庭收養(yǎng)了當(dāng)時(shí)亞裔難民孤兒。

20世紀(jì)90年代，蘇聯(lián)解體、東歐及巴爾干等國(guó)內(nèi)部沖突，導(dǎo)致大量難民涌入德國(guó)，難民申請(qǐng)者在1992年達(dá)到了峰值，超過(guò)43萬(wàn)。當(dāng)時(shí)德國(guó)正處于統(tǒng)一初期，對(duì)于新聯(lián)邦州的大量財(cái)政補(bǔ)貼導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)下滑，社會(huì)福利體系面臨巨大壓力，德國(guó)正承受著統(tǒng)一后遺癥?？茽柨偫韺?duì)于接收難民展現(xiàn)出了明顯的“不情愿”，甚至警告難民是對(duì)德國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅。德國(guó)重新統(tǒng)一之初，德國(guó)難民政策總體呈收緊狀態(tài)，由于政府對(duì)于難民的消極態(tài)度以及媒體的渲染，民眾對(duì)于接收難民整體持懷疑態(tài)度。

德國(guó)東部薩爾費(fèi)爾德市火車站，部分市民拿著“歡迎”標(biāo)語(yǔ)迎接難民

2011年敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來(lái)，德國(guó)收到的難民申請(qǐng)超過(guò)60萬(wàn)，敘利亞成了難民的主要來(lái)源國(guó)之一。僅2015年上半年，德國(guó)便收到了超過(guò)18萬(wàn)份的難民申請(qǐng)。得益于勞動(dòng)力市場(chǎng)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，2015年上半年德國(guó)的財(cái)政盈余達(dá)到211億歐元。出于人道主義因素以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力保證，德國(guó)在難民危機(jī)中表現(xiàn)出了承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的意愿與自信。德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)加布里爾表示德國(guó)有能力應(yīng)對(duì)每年50萬(wàn)的難民，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及穩(wěn)固的財(cái)政政策是德國(guó)在難民危機(jī)中提供幾十億歐元資助的重要前提。2015年9月22日的歐盟內(nèi)政部長(zhǎng)會(huì)議所達(dá)成的難民分配方案中，德國(guó)由于其龐大的人口數(shù)量以及強(qiáng)勁的國(guó)民生產(chǎn)總值又承擔(dān)了最多的難民配額，達(dá)到3.1萬(wàn)之多。

二戰(zhàn)后德國(guó)經(jīng)歷社會(huì)反思以及公民政治教育，反納粹以及無(wú)聯(lián)合國(guó)授權(quán)的戰(zhàn)爭(zhēng)，提供人道主義援助成為其政治以及外交文化的重要組成部分，德國(guó)也因此成為“文明力量”國(guó)家。此次難民危機(jī)中，大量民眾為難民提供志愿服務(wù)，其中很多是退休民眾及青年學(xué)生?！皻g迎文化”成為一種政治共識(shí)。但是隨著難民人數(shù)激增，民眾普遍感受到德國(guó)負(fù)擔(dān)過(guò)重，無(wú)法憑借一己之力救助難民，對(duì)于難民危機(jī)將引發(fā)的潛在威脅也愈發(fā)擔(dān)憂。

難民危機(jī)為德國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

德國(guó)在2015年9月6日開(kāi)放邊界后，難民數(shù)量激增，這讓各聯(lián)邦州承受了巨大壓力。同時(shí)歐盟仍未出臺(tái)統(tǒng)一的難民政策，東歐等國(guó)以各種理由對(duì)于難民“配額制”進(jìn)行抵制，德國(guó)在歐盟內(nèi)倍感無(wú)力。慕尼黑火車站僅在9月初一個(gè)周六就迎來(lái)了超過(guò)1.2萬(wàn)難民，德國(guó)民眾的通勤列車為此受阻，市政府無(wú)力為難民在短期內(nèi)安排足夠住處，私房被迫出租成為難民居所，難民營(yíng)內(nèi)的騷亂時(shí)有發(fā)生，德國(guó)民眾怨聲漸起。

開(kāi)放邊界僅一周之后，德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)德邁齊埃便宣布重新引入邊界控制。他在講話中指出關(guān)閉邊界是出于安全考慮，這是保證難民審批程序有序進(jìn)行的必要手段。借此也向歐盟其他成員國(guó)發(fā)出信號(hào)，呼吁各國(guó)共同承擔(dān)責(zé)任，盡快達(dá)成強(qiáng)制性與永久性的難民分配方案。德國(guó)總理默克爾強(qiáng)調(diào)“接收難民并不是德國(guó)一個(gè)國(guó)家的責(zé)任，而是歐盟所有成員國(guó)的共同責(zé)任”。 臨時(shí)關(guān)閉國(guó)門(mén)的決定成為本次難民危機(jī)中德國(guó)政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，雖然突如其來(lái)，卻并非偶然。開(kāi)放邊界后涌入德國(guó)的難民潮為德國(guó)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，深感僅憑一國(guó)之力所面臨的無(wú)法承受之重。歐洲難民危機(jī)中，德國(guó)在道義與現(xiàn)實(shí)的考慮中如履薄冰。

民意支持漸弱

德國(guó)電視二臺(tái)“政治晴雨表”于2015年9月11日公布的調(diào)查結(jié)果顯示，有66%的德國(guó)人認(rèn)為德國(guó)應(yīng)該允許滯留在匈牙利的難民入境;62%的德國(guó)人認(rèn)為德國(guó)有能力應(yīng)對(duì)此次難民潮。而2015年9月25日的調(diào)查結(jié)果卻呈現(xiàn)了不同的景象，78%的德國(guó)人認(rèn)為邊界控制是一項(xiàng)正確舉措;認(rèn)為德國(guó)有能力處理難民問(wèn)題的人數(shù)為57%，這比9月初的調(diào)查數(shù)據(jù)下降了5個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)默克爾難民政策持積極評(píng)價(jià)的民眾達(dá)到50%，而持負(fù)面評(píng)價(jià)的民眾也有43%。在對(duì)政治家的評(píng)分體系中，默克爾在最近一輪調(diào)查中排名第四，這是默克爾此次任期中的最差成績(jī)，比9月初的排名下降兩位。

2015年9月的兩次民意調(diào)查表明此次難民危機(jī)為聯(lián)邦政府帶來(lái)了政治挑戰(zhàn)，德國(guó)對(duì)于其難民政策所帶來(lái)的潛在負(fù)面后果估計(jì)不足，默克爾接納難民的“義舉”所產(chǎn)生的消極影響已經(jīng)顯現(xiàn)，接納難民為德國(guó)社會(huì)帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)以及社會(huì)問(wèn)題引發(fā)了民眾的質(zhì)疑，同時(shí)來(lái)自執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部的批評(píng)使得聯(lián)邦政府不得不在一周之內(nèi)做出迅速調(diào)整，重新引入邊境控制。

政治伙伴的立場(chǎng)分化

德國(guó)執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部以及各黨派之間對(duì)于難民政策立場(chǎng)并不一致?；缑藢?duì)默克爾的難民政策進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)，就連基民盟黨內(nèi)的意見(jiàn)也并不統(tǒng)一。德國(guó)各黨派政治家在德國(guó)之聲的對(duì)話節(jié)目中就德國(guó)是否應(yīng)該控制邊界產(chǎn)生激烈爭(zhēng)吵，接納難民人數(shù)較多的聯(lián)邦州以及直接負(fù)責(zé)難民事務(wù)的政治家更加傾向于進(jìn)行邊界控制。

巴伐利亞州州長(zhǎng)兼基社盟主席澤霍費(fèi)爾批評(píng)默克爾接收難民是一個(gè)錯(cuò)誤的決定，并稱這個(gè)錯(cuò)誤將糾纏德國(guó)很久，警告德國(guó)很快將處于無(wú)法控制的困境。來(lái)自社民黨的慕尼黑市長(zhǎng)迪特·萊特說(shuō)道：“目前局勢(shì)讓我們大為震驚，我們必須承認(rèn)已經(jīng)沒(méi)有接納更多難民的地方了?！钡聡?guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)施帕恩出自基民盟，同樣對(duì)默克爾為難民開(kāi)放國(guó)門(mén)的政策表示質(zhì)疑，擔(dān)憂源源不斷涌入德國(guó)的難民將帶來(lái)嚴(yán)重后果。德國(guó)之前對(duì)于自身接納難民的能力過(guò)于自信且并未充分預(yù)計(jì)到可能的后果，導(dǎo)致各聯(lián)邦州面對(duì)激增的難民人數(shù)紛紛抱怨其能力已至極限，聯(lián)邦給予的財(cái)政補(bǔ)貼不足以幫助各州應(yīng)對(duì)此次難民危機(jī)。

德國(guó)慕尼黑，成千上萬(wàn)的移民途經(jīng)匈牙利和奧地利抵達(dá)德國(guó)，來(lái)自敘利亞的難民手舉德國(guó)總理默克爾的照片

反恐壓力以及社會(huì)融入問(wèn)題

德國(guó)面臨的挑戰(zhàn)還在于對(duì)于難民身份的核實(shí)與鑒定，由于無(wú)法對(duì)蜂擁而至的難民進(jìn)行及時(shí)登記，聯(lián)邦刑警局警告在數(shù)以萬(wàn)計(jì)的難民中有可能混入恐怖主義分子。德國(guó)更加擔(dān)心年青的穆斯林到達(dá)歐洲后被極端主義分子同化，參與恐怖主義活動(dòng)。

社會(huì)文化沖突已有萌芽，這不僅存在于難民與德國(guó)社會(huì)之間，同樣存在于難民的不同群體之間。部分德國(guó)民眾擔(dān)心日后德國(guó)社會(huì)出現(xiàn)“伊斯蘭化”傾向。2014年底，“歐洲愛(ài)國(guó)者反對(duì)西方伊斯蘭化組織”就曾在德累斯頓進(jìn)行大規(guī)模的抗議游行，反對(duì)德國(guó)接收更多的難民;極右翼分子甚至對(duì)難民營(yíng)發(fā)起過(guò)多次攻擊。此外，涌入德國(guó)的難民來(lái)自不同的宗教派別與種族，來(lái)自阿富汗與敘利亞的難民就曾因?yàn)樽诮碳姞?zhēng)在萊比錫的臨時(shí)駐地產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致多人受傷。

較多難民信奉伊斯蘭教，具有與西方社會(huì)不同的文化認(rèn)同與價(jià)值觀。接受政教分離、法制社會(huì)、男女平等、宗教自由的思想甚至是尊重同性戀成為具有伊斯蘭教背景的難民更好地融入德國(guó)社會(huì)的前提。因此，如果缺乏完善的移民融入機(jī)制，開(kāi)放邊界吸收更多難民將為德國(guó)社會(huì)帶來(lái)潛在的不穩(wěn)定因素。

聯(lián)邦政府與各州計(jì)劃在2015年10月更改現(xiàn)有難民政策，以期進(jìn)一步甄別難民身份并且促進(jìn)難民融入德國(guó)社會(huì)，但是語(yǔ)言與融入課程必然對(duì)各州造成一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)，如何進(jìn)行聯(lián)邦與各州之間的任務(wù)分配、如何促進(jìn)難民更好地融入德國(guó)社會(huì)以及進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)是德國(guó)將來(lái)面臨的重大課題。

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