【中國經(jīng)濟(jì)時(shí)評】PPP“引入機(jī)制”重于“引入資本”

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》特約評論員 葛豐

國家發(fā)改委近期公開發(fā)布一批PPP （政府和社會資本合作） 推介項(xiàng)目，總投資額高達(dá)1.97萬億元。

PPP模式異軍突起背后的推力主要可歸結(jié)為兩重：其中之一是2013年底起，中央政府不斷強(qiáng)化對地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制和化解，這使得原本以政府性投融資平臺貸款為主要資金補(bǔ)充渠道的地方政府，迫切需要創(chuàng)新融資模式；再一個(gè)就是，原本以地方政府為單一投資主體的公益性、開發(fā)性項(xiàng)目，固然體現(xiàn)出中國“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，但在這些項(xiàng)目建設(shè)過程中，伴生著較高的道德風(fēng)險(xiǎn)和對市場融資模式的擠出效應(yīng)，因此，這也需要通過源頭上的投融資模式創(chuàng)新，推動各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

上述兩重推力中顯然更應(yīng)看重后者，但在實(shí)踐中，由于PPP欠缺成熟操作經(jīng)驗(yàn)，無論政府或是企業(yè)都還處在摸索、磨合起步階段。因此僅就目前來看，一些地方還是把PPP簡單理解為單純的融資模式，更有甚者，這種融資模式不僅沒有綜合政府與社會資本之長，反而還因?yàn)槁氊?zé)不清等新的問題，使得投入與產(chǎn)出、風(fēng)險(xiǎn)與收益等不匹配現(xiàn)象更為突出。

譬如目前經(jīng)?？梢姷囊活怭PP模式，個(gè)別地方政府因?yàn)榧庇谕瓿梢Y，往往以高出市場價(jià)格水平的固定回報(bào)事先承諾予以回購或兜底；再或者因?yàn)槌兄Z的回報(bào)缺乏市場吸引力，地方政府強(qiáng)推的PPP項(xiàng)目，實(shí)際變相成為了專門針對國企的又一種政策性負(fù)擔(dān)。

這些以引資為主要目的（甚至唯一目的）的案例，既不符合PPP大規(guī)模推廣的初衷，同時(shí)，因?yàn)槠滹@而易見的不可持續(xù)性，實(shí)則也不可能成為PPP大規(guī)模推廣的主流模式。因此，要使PPP一如制度設(shè)計(jì)所預(yù)想的那樣，成為連接政府與社會資本的重要紐帶與基本范式之一，目前首要的任務(wù)就是要再三明確PPP的引資功能只是手段；而其真正的目的，是且只能是通過引導(dǎo)外部資本投入，推動PPP項(xiàng)目建立良好治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。

但是這種基本指導(dǎo)思想的確立并不如想象中那樣理所當(dāng)然、毋庸多言。這一點(diǎn)，只要看看長期作為中國改革主線之一的國企改革艱難歷程就可明了，一次次繞開體制、機(jī)制單純地注資與引資，在付出昂貴代價(jià)后最終還是不得不重新回到源頭上，徹底重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)與市場秩序。

PPP的“引入機(jī)制”無疑比之國企改革“花錢買機(jī)制”更為復(fù)雜，因?yàn)椴煌诤笳咚鎳Y與國資之間相對簡單的關(guān)系，PPP所立足的政府與社會資本之間的關(guān)系顯然更為復(fù)雜。因?yàn)檎环浇o出的引資意向若不符合社會資本逐利的本性，最終難免流于形式。而這種前提性的約束，反過來又會很容易成為PPP被簡單處理為單純?nèi)谫Y模式的現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn)。

因此PPP的大規(guī)模推行不可能一蹴而就。為了實(shí)現(xiàn)引入機(jī)制這一目的，戰(zhàn)術(shù)性的安排必須是在戰(zhàn)略性目標(biāo)引領(lǐng)下，給予社會資本可確信的權(quán)利保障與收益預(yù)期。而這，才是所謂“鼓勵(lì)與引導(dǎo)”真正的勝負(fù)手所在。