城市化社區(qū)法律治理結構理論與實踐構想

姚懷生　邱小林

【摘要】城市化社區(qū)有三個權利主體，居民委員會是社會自治權利主體，業(yè)主委員會和物業(yè)服務公司是私法自治權利主體。構建社區(qū)法律治理框架，以居民委員會為主導在三個法人組織主體之間設立協(xié)作配合、監(jiān)督管理和組織指導關系；建立議事協(xié)調機構，協(xié)調解決物業(yè)服務、社區(qū)治安、家事鄰里等法律糾紛。充分發(fā)揮社區(qū)法律治理結構的社區(qū)整合功能和社區(qū)控制功能，構建和諧穩(wěn)定的社區(qū)秩序。

【關鍵詞】城市化社區(qū) 法律治理結構 功能與作用

【中圖分類號】F590 【文獻標識碼】A

城市化社區(qū)有多個法人組織主體，這些主體在社區(qū)行使自治權利，以自治權利理論為基礎，構建法律治理結構，充分發(fā)揮法律治理結構的功能作用，協(xié)調社區(qū)各類主體之間的法律關系，共同治理社區(qū)事務，解決法律糾紛，維護穩(wěn)定、安寧的社區(qū)秩序。

城市化社區(qū)法律治理結構的理論

社會自治理論。社會自治是一個區(qū)域范圍內各個領域、各個方面的社會整體自治，它的特點是這個區(qū)域的全體成員都能自主參與社會管理。①社會自治有兩個層面的含義，一個是個人層面的含義，是公民享有的法律權利與自由；另一個是社群層面的含義，是社會共同體全體成員依法享有的自治權利。②兩種含義上的自治對應兩種法律權利，個人含義上的自治對應公民權利，社群含義上的自治對應自治共同體成員權利。共同體成員權利是公民權利的集中體現(xiàn)，它們匯聚在一起就變成了社會權力，社會權力以社會組織的形式出現(xiàn)就有治理社會的能力。隨著市場經濟的發(fā)展，公民社會發(fā)育成熟，國家與社會相分離，各種社會組織建立起來，在政府權力與能力不能完全滿足管理社會的要求時，社會與國家這兩種權力都成為社會治理的力量。③在此，社會權力與國家權力一樣，都具有強制執(zhí)行力，自治共同體可以依靠這種社會權力處理內部治理事務，決定與外部的關系。

社區(qū)自治是全體社區(qū)成員以意思自治為原則的自我治理，自治權力來源于集中、整合居民的權利，這種權力與國家權力共同成為社區(qū)治理的力量，可以用于決定社區(qū)的內部事務和對外關系。依據(jù)社會自治的理論分析，社區(qū)自治權力是一種社會權力，社區(qū)居民委員會是社會自治組織，其在社區(qū)這一地域內行使社會自治權力。

私法自治理論。私法自治是在法律規(guī)定的范圍內，依照當事人的意思表示形成法律權利義務關系的自由，種類上包括契約自由、遺囑自由、團體設立自由，含義上包括私人意義上的自治和社團意義上的自治。社團自治是私法自治的一種組織表現(xiàn)形式，是社會團體在法律規(guī)定的范圍內，以多數(shù)表決的方法，制定各種規(guī)章制度，自主管理和調整內部事務關系。

業(yè)主委員會是業(yè)主選舉產生而代表業(yè)主行使權利的自治組織，它的權力源于業(yè)主的私法自治權利，即建筑物區(qū)分所有權，權利主體為全體業(yè)主，權利客體是建筑物區(qū)分所有權中的共有部分，因些，業(yè)主委員會的自治權也是私法自治權，相應，業(yè)主委員會這個組織，從性質上來說，是一個私法自治組織。物業(yè)服務公司是一個市場活動主體，其在為業(yè)主提供物業(yè)管理服務過程當中，享有通過自己的意思表示簽訂物業(yè)服務合同的自由，契約自由權利是一種私法權利，物業(yè)管理公司也是私法自治組織。

社會自治與私法自治的關系。社會自治權力與私法自治權利都不受國家公權干預，兩者具有同一關系和基礎與保障的關系。首先，兩者都不受國家公權干預。社會自治權源于公民權利，它的功能是公共事務管理和公益事業(yè)服務。在社會治理過程中，社會自治權對國家權力有制約作用，制約的目的不是削弱國家權力，而是二者優(yōu)勢互補，良性互動；自治共同體內部的公共事務和公益事業(yè)，國家權力應慎重介入。私權自治權源于私人的私權利，私權自治原則要求，人們在市民社會領域行使私人權利過程中，不受國家公權力的干預，人們有行使自己私權利的自由權，因此，私權自治權是保障實現(xiàn)私人權利的一種權利。④

第二，兩者是同一主體關系。人有公民和私人這兩種身份，與之相應，也有公民與私人這兩種權利，一個是公民權利，另一個是私人權利。⑤以公民權利為基礎，形成社會自治；以私人權利為基礎，形成私權自治。社會自治與私權自治是同一社會主體享有的兩種權利，它們相輔相成，既相互區(qū)別又相互促進，前者的作用是社會治理，后者的作用是實現(xiàn)私人的私權利，它們在主體同一的情況下有同一的實現(xiàn)目標，都是為了保障實現(xiàn)人的自由權利。

第三，兩者是基礎與保障的關系。私人權利從人的不可侵犯性出發(fā)確保個人意志的自由活動，即未經許可，不得干預他人的自由、生命和財產，要求為個人劃出一個獨立自由支配的領域，在這個領域內個人有簽訂契約的權利和繼承、出讓財產的權利，這些權利都是個人的基本權利或原初權利，在這些私人權利的基礎上，經過公共商談集中、整合形成社會權利，私人權利是社會權利存在的前提和基礎。私人的基本權利必須通過國家和社會權利加以補充，對此，哈貝馬斯認為，要制定法律制度來調節(jié)個人與他人之間的互動關聯(lián)關系，保衛(wèi)那些個人在其中擁有的成員地位，因為“初級的”權利太弱了，無法在個人“被置入更大的、超越個人的秩序”的地方為個人確切地提供法律保護。⑥哈貝馬斯在這段話中說，私人權利必須受到國家法律的保護。隨著公民社會的發(fā)展，社會自治組織日益成熟，其與國家權力都成為社會治理的力量，因此，社會權力也有保護私人權利的能力。

城市化社區(qū)法律治理結構的具體構想

構建在居民委員會主導下的法律治理結構框架。居民委員會是居民行使自治權利的組織，具有公共事務管理和公益服務職能；業(yè)主委員會是業(yè)主自治組織，具有物業(yè)管理權利；物業(yè)服務公司是商事組織，提供物業(yè)管理服務。用民事法律構筑社區(qū)治理框架，框架呈正三角形狀，三者之間是平等的民事法律關系主體。用履行的職能構建社區(qū)治理框架，框架呈等腰梯形形狀，居民委員會處于等腰梯形的上底上，居于主導地位；業(yè)主委員會和物業(yè)服務公司處于等腰梯形的下底部，居于基礎地位。居民委員會、業(yè)主委員、物業(yè)服務公司是三個居于平等地位，履行不同職能的民事法律關系主體，他們相互協(xié)作，職能互補，構建穩(wěn)定的社區(qū)社會治理結構。在對社區(qū)進行治理過程中，三個社區(qū)組織主體之間可以設立以下法律關系：相互協(xié)作配合法律關系，監(jiān)督管理法律關系，協(xié)調、解決糾紛法律關系，指導法律關系。

依法界定法人組織主體法律關系的具體內容。居民委員會與業(yè)主委員會之間可以設立三種法律關系，具體包括協(xié)作配合法律關系、監(jiān)督管理法律關系和指導法律關系。協(xié)作配合法律關系。這種關系是兩者在共同管理的事項上相互協(xié)作，在各自管理的事項上相互配合的關系，協(xié)作的是環(huán)境衛(wèi)生管理、社區(qū)治安管理和公益事業(yè)管理等社區(qū)公共事務管理事項以及對物業(yè)服務公司的監(jiān)督管理事項；配合是業(yè)主委員會配合居民委員會進行計劃生育管理、流動人口管理以及政府機關委托的其他行政事務管理，居民委員會配合業(yè)主委員對業(yè)主自治事項進行管理，包括對業(yè)主的管理、對物業(yè)的管理以及與物業(yè)有關的其他自治事項的管理。協(xié)作配合的方法是定期召開居民委員會和業(yè)主委員會協(xié)調會議，明確協(xié)作配合事項，提出和解決協(xié)作配合中存在的問題；協(xié)作配合的目的是共同維護安全、安寧的社區(qū)秩序。

監(jiān)督管理法律關系。居民委員會是社區(qū)居民自治組織，具有社會管理職能，行使社會管理權力；業(yè)主委員會是業(yè)主自治組織，具有物業(yè)管理職能，行使物業(yè)管理權利。從兩個自治組織的職能作用來看，前者對后者有監(jiān)督管理權力。監(jiān)督管理的對象是業(yè)主委員會的自治行為；監(jiān)督管理的依據(jù)是國家法律和業(yè)主公約的規(guī)定；監(jiān)督管理的目的是促使業(yè)主委員會依法行使自治權利，糾正違法行為，維護全體業(yè)主的合法權益；監(jiān)督管理的方法是審閱業(yè)主委員會的決策、查看業(yè)主委員會的行為、聽取業(yè)主的意見和建議。居民委員會對業(yè)主委員會的監(jiān)督管理應建立在業(yè)主的意見和建議的基礎之上，要依照法律規(guī)定進行，不能妨礙業(yè)主委員會行使自治權利。

指導與替代法律關系。居民委員會與業(yè)主委員會都是自治組織，兩者都具有自治職能，行使自治權利，居民委員會可以指導業(yè)主委員會提高自治能力。指導的方法是協(xié)助業(yè)主委員會處理自治事務，為業(yè)主委員會處理自治事務的決策提供建議和咨詢。居民委員會和業(yè)主委員會這兩個社區(qū)自治組織，在一方缺位時可以相互代替行使自治權利，即業(yè)主委員會沒有成立之前，居民委員會可以代替行使業(yè)主自治權利，居民委員會沒有成立之前，業(yè)主委員會可以代替行使居民自治權利，避免出現(xiàn)治理真空而產生社區(qū)失控的情況。同時，法律也可以給予居民委員會這項職能，即在成立業(yè)主委員會遇到困難的情況下，受街道辦事處委托，召開業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。兩個委員會在行使自治權力過程當中有時也會發(fā)生糾紛，有必要為他們設立一個關系協(xié)調人，這個協(xié)調人就是街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府），協(xié)調解決他們之間的這種糾紛，必要時，根據(jù)一方的提議召集另一方居民會議或業(yè)主大會，依法解散、重選居民委員會或業(yè)主委員會，維持兩個自治主體之間正常的法律關系。居民委員與物業(yè)服務公司之間可以設立兩種法律關系，一種是協(xié)作配合關系，另一種是監(jiān)督管理關系。物業(yè)服務公司是業(yè)主委員會聘請來提供物業(yè)服務的一個商事組織，其通過業(yè)主委員會這個中介而與居民委員會產生法律關系。業(yè)主委員會代表業(yè)主與物業(yè)服務公司簽訂物業(yè)服務合同，并監(jiān)督物業(yè)服務公司的日常服務行為。

在社區(qū)居民委員會主導下，建立三方議事協(xié)調機構。社區(qū)三個組織主體都在治理社區(qū)，他們行使權力的范圍沒有劃分清楚，存在著重疊或沖突，應建立一個協(xié)調機構，協(xié)調他們之間的行為。從社區(qū)治理的職能來看，在這個協(xié)調機構中，居民委員會居于主導地位。召開協(xié)調會以前，對于要協(xié)調的議題，居民委員會應廣泛調查研究，征求全體居民的意見，在此基礎上，三方對共同管理的事項進行充分協(xié)商，以構建安全有序的和諧社區(qū)為目標，界定清楚權力范圍，明確事務分工，形成社區(qū)治理共識，向社區(qū)居民公布并組織實施。協(xié)調的時機由居民委員會確定，但在居民委員會和業(yè)主委員會選舉產生后以及物業(yè)服務合同簽訂后都應該召集協(xié)調會，業(yè)主委員和物業(yè)服務公司就各自管理的事項也可以提議召集協(xié)調會。隨著城市化的推進，城市社區(qū)會產生許多權力重疊事項，也會產生權力觸及不到的真空地帶，要重點協(xié)調這些重疊事項，避免產生矛盾和沖突；要重點填補權力真空，防止出現(xiàn)社區(qū)失靈現(xiàn)象。協(xié)調的作用表現(xiàn)在兩個方面：一個是協(xié)調社區(qū)主體之間的關系；另一個是協(xié)調解決物業(yè)服務、社區(qū)治安、家事鄰里等法律糾紛。

城市化社區(qū)法律治理結構的功能

法律治理結構的社會整合功能。社會整合是社會組織運用價值觀念和制度規(guī)范，將他們內部各個構成因素組合成統(tǒng)一整體的社會活動。社會整合能維護社會系統(tǒng)的完整性，防止社會組織體內部的各個部分因缺乏親和力而導致發(fā)展失控、混亂和無序，保持社會組織體系的秩序化和規(guī)范化。⑦

價值觀念、組織體系和制度規(guī)范是社會整合的方法和途徑。價值觀念以共同的信仰將組織體成員凝聚起來形成統(tǒng)一的整體，是緊密聯(lián)系社會成員的精神紐帶。構建社會共同的價值體系，是實現(xiàn)社會整合目標的基礎性工作。組織體系將組織體的各構成部分從時間和空間上組合起來，整合各構成部分的功能形成完整的結構治理功能。完整統(tǒng)一、高效的組織化網絡，是社會整合的有力工具。制度規(guī)范用統(tǒng)一的標準將組織體成員的行為規(guī)范向同一的方向，形成整體合力，應對來自組織體內外的各種壓力。制度規(guī)范是社會整合的主要手段，在制度化與規(guī)范化的框架下能實現(xiàn)社會的有效整合。

法律治理結構將社區(qū)各類主體整合形成統(tǒng)一的整體，對社區(qū)各項事務進行治理，構建和諧穩(wěn)定的社區(qū)秩序。在法律治理結構框架內，社區(qū)各構成部分整合為完整的統(tǒng)一體，這些部分的功能相互補充和疊加，綜合形成社區(qū)整合功能：價值觀念整合功能、組織體系整合功能和制度規(guī)范整合功能。法律治理結構的三項社區(qū)整合功能都有其實現(xiàn)途徑。價值觀念整合功能的實現(xiàn)途徑是充分發(fā)揮居民委員會的宣傳教育功能，弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，宣傳社會主義核心價值觀，構建社區(qū)共同的價值體系，從思想觀念上將社區(qū)成員凝聚成統(tǒng)一的整體。組織體系整合功能的實現(xiàn)途徑是建立以居民委員會為主導的社區(qū)組織協(xié)調機制，協(xié)調社區(qū)組織和個人之間的關系，解決他們之間的法律糾紛，整合社區(qū)各類主體形成綜合治理網絡體系。制度規(guī)范整合功能的實現(xiàn)途徑是運用《城市居民委員會組織法》、《物業(yè)管理條例》、《居民公約》、《業(yè)主公約》及其它社區(qū)制度規(guī)范，調整社區(qū)各類法律關系，規(guī)范社區(qū)人們的行為，整合社區(qū)各類資源，形成治理社區(qū)的綜合合力。

法律治理結構的社會控制功能。社會控制是指社會組織體運用規(guī)范、手段和方式，指導、約束社會成員的社會行為和價值觀念，調節(jié)、制約各類社會關系的過程。⑧控制主體是社會組織體，控制的手段是社會規(guī)范，控制對象是社會行為、價值觀念和社會關系。

在社區(qū)組織體系中，居民委員會依據(jù)法律和自治規(guī)范的規(guī)定約束居民的行為，協(xié)調社區(qū)各類主體之間的社會關系，開展社會主義精神文明建設活動，指導居民形成社會主義價值觀念；業(yè)主委員會和物業(yè)服務公司依據(jù)《物業(yè)管理條例》和《業(yè)主公約》約束業(yè)主的行為，調整物業(yè)服務法律關系。在法律治理結構框架內，社區(qū)組織體系依據(jù)法律與社會規(guī)范約束其成員的行為，調整各類社會關系，達到社區(qū)治理的目的。

（作者分別為南昌理工學院城市化與法律治理研究所副教授，南昌理工學院院長、教授；本文系2014年度國家社會科學基金項目“城市化進程中的社區(qū)法律糾紛研究”的研究成果，項目編號：14BFX070）

【注釋】

①李元書：“論社會自治”，《學習與探索》，1994年第5期。

②周安平：“社會自治與國家公權”，《理論法學》，2002年第10期。

③郭道暉：“權力的多元化與社會化”，《法學研究》，2001年第1期。

④王國良，胡雪梅：“論民法的價值與基本原則—對現(xiàn)行民法基本原則理論的質疑”，《江西社會科學》，2004年第5期。

⑤郭道暉：“法治國家與法治社會、公民社會”，《政法論叢》，2007年第5期。

⑥[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011年，第110頁。

⑦葉昌友，王天聞：“社會整合與黨的執(zhí)政能力的提升”，《社會科學家》，2011年第11期。

⑧鄭杭生：《社會學概論新修》，北京：中國人民大學出版社，1998年，第436頁。

責編 /張蕾