難民危機：歐洲政治和被遺忘的“前線國家”

雷墨

015年9月5日之后的一周內(nèi)，面對二戰(zhàn)以來歐洲最嚴重的難民危機，德國“敞開”接納難民的做法贏得了不少贊譽。一時間，默克爾彰顯了歐洲的“良心”，德國成為了西方的“楷模”。但9月13日傍晚，德國為控制難民進一步擁入，宣布援引《申根協(xié)定》中的特殊情況保護條款，在德奧邊界重新進行身份檢查。此舉讓德國的角色變得復(fù)雜和具有爭議起來。

實事求是說，難民危機的應(yīng)對以及歐洲內(nèi)部由此產(chǎn)生的分歧，不能簡單地從道義角度去解讀。人們在為浮尸土耳其海灘的3歲敘利亞小難民艾蘭·庫爾迪潸然淚下時，也理應(yīng)認識到：難民危機把敘利亞危機以悲劇的形式呈現(xiàn)在世人面前，現(xiàn)在還不是為道義感動而罔顧政治因素的時候。

2010年底前，敘利亞接收了約13 0萬難民，其中約100萬是2003年伊拉克戰(zhàn)爭后逃往敘利亞的伊拉克難民。

聯(lián)合國難民署數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，全球范圍內(nèi)約有1590萬難民。今年前8個月，有41萬難民在德國尋求庇護。德國2015年全年計劃接收的難民總數(shù)為80萬，這個數(shù)目約占德國總?cè)丝诘?%，按人口比例算，相當于美國在一年內(nèi)接納300萬難民。而自1975年以來，美國接納難民的總數(shù)恰好約300萬。

9月10日，奧巴馬宣布美國將在2016年接收1萬敘利亞難民。美國目前接收的敘利亞難民約為1500人，這個數(shù)額只占美國總?cè)丝诒壤?.0005%。但美國同時還在大量接受來自緬甸、伊拉克和索馬里三國的難民，國務(wù)卿克里提出的2016年美國擬接受難民總數(shù)是7.5萬人。

在歐盟內(nèi)部，德國一時樹立了榜樣，其他國家的步調(diào)卻并不一致。經(jīng)過討價還價，9月17日，歐洲議會緊急投票通過了強制分攤12萬難民的提案。加上之前的4萬名難民安置數(shù)額，總共16萬的數(shù)目也僅占歐盟總?cè)丝诘?.11%。

在歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的政治表態(tài)占據(jù)國際媒體頭條時，難民危機的“前線國家”卻被“遺忘”了。根據(jù)聯(lián)合國難民署數(shù)據(jù)，截至目前，敘利亞危機導(dǎo)致該國2200萬人口中的55%流離失所，其中約420萬逃離家園遠走他鄉(xiāng)。這些難民的主要接收國是敘利亞的鄰國：土耳其（193萬），黎巴嫩（120萬），約旦（63萬）。也就是說，逃往歐洲的敘利亞難民只占一小部分。

如果說土耳其作為地區(qū)大國尚能承受難民潮沖擊，那么中東小國約旦和黎巴嫩的壓力可想而知。從人口比例看，黎巴嫩境內(nèi)的敘利亞難民已占其總?cè)丝诘?5%，而這個中東小國的失業(yè)率已多年高居25%。難民的大量擁入，使約旦2014年的公共財政赤字飆升至GDP的79%。

從人均國民收入來看，這3個國家平均約8600美元，而歐盟是3.6萬美元。敘利亞難民潮，已經(jīng)讓約旦和黎巴嫩的經(jīng)濟不堪重負。自2011年敘利亞危機爆發(fā)以來，土耳其已在安置難民上花費了超過50億美元。埃爾多安政府多次呼吁西方國家加大對在土難民的援助力度，可美國把“救急”的主要經(jīng)費花在對“伊斯蘭國”的空中打擊上了。

關(guān)于接收難民，還有一個國家不能被“遺忘”，那就是敘利亞自身。聯(lián)合國難民署的數(shù)據(jù)顯示，2010年底前，敘利亞接收了約130萬難民，其中約100萬是2003年伊拉克戰(zhàn)爭后逃往敘利亞的伊拉克難民。也就是說，敘利亞曾接收了相當于該國總?cè)丝诩s7%的伊拉克難民。而且，面對伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后的難民潮，敘利亞對伊拉克難民打開國門之后，土耳其、黎巴嫩等周邊國家才緊隨其后。

美國領(lǐng)導(dǎo)的伊拉克戰(zhàn)爭當初“制造”了400多萬難民（當時伊拉克人口約2600萬），自2003年以來美國接收了約15萬伊拉克難民，其中相當一部分是曾為駐伊美軍工作過的伊拉克人。

2015年9月19日，土耳其埃迪爾內(nèi)高速公路上，一名敘利亞嬰兒爬在一列防暴警察跟前。人們在此等待許可，通過土耳其和希臘的邊境，迂回進入德國。

“扒開圍繞歐洲難民危機的諷刺與虛偽，就像徒手剝洋蔥?！泵绹骷摇⑵绽擢劔@得者安妮·阿普勒鮑姆，在最近一篇題為《歐洲致命的拒絕》的文章開頭這樣寫道。阿普勒鮑姆說她看到的不是感動，而是“鱷魚的眼淚”。

法國總統(tǒng)奧朗德公開表示，艾蘭·庫爾迪浮尸土耳其海灘的照片，對法國決定接納更多敘難民產(chǎn)生了影響。歐洲政治領(lǐng)導(dǎo)人的決策有多少“虛偽”的成分不得而知，但從這波難民潮的產(chǎn)生原因以及應(yīng)對來看，包括歐洲在內(nèi)的相關(guān)國家，都有不同程度的政治考慮。而這也是導(dǎo)致難民危機應(yīng)對不力，甚至愈演愈烈的一個重要原因。

歐盟內(nèi)部就難民安置的不同態(tài)度，除了經(jīng)濟負擔方面的考慮外，還有深刻的政治和社會原因。與多元化的西歐相比，東歐在人口與文化上具有相當?shù)摹巴|(zhì)性”，這不可避免會影響這些國家對難民的認知。歐洲外交關(guān)系委員會學者古斯塔夫·格里塞爾認為，雖然德國在應(yīng)對難民危機中的角色值得贊揚，但不應(yīng)該忽視德國社會結(jié)構(gòu)與新近加入的歐盟國家之間的巨大差異。比如法國和德國穆斯林人口占總?cè)丝诘谋壤謩e為7.5%和5.8%，而波蘭、捷克和匈牙利這一比例都不足0.1%。這種差異既會體現(xiàn)在民眾對難民的態(tài)度上，同時也會影響政治領(lǐng)導(dǎo)人的決策。

匈牙利在本國與塞爾維亞的邊境上建175公里的“隔離墻”，塞總理武契奇卻表態(tài)說：“不能像歐洲其他國家那樣閉上眼睛，難民在塞爾維亞是安全的、受歡迎的?！辈贿^，聯(lián)合國難民署數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月7日，共有11.2630萬名難民進入塞爾維亞，可在該國申請政治避難的只有500人，其他人都通過塞爾維亞進入了匈牙利。作為“前線國家”，匈牙利是最先受到難民潮沖擊的歐盟國家之一。因為根據(jù)歐盟相關(guān)法律，匈有責任和義務(wù)接待和安置這些難民。而塞爾維亞作為正在向加入歐盟“敲門”的東歐國家，在難民問題上向“高標準”的西歐看齊，原因不難理解。況且，作為難民過境通道，壓力小多了。

敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之初，土耳其曾向歐盟提議在敘境內(nèi)建“安全區(qū)”，以應(yīng)對可能到來的難民潮?；蛟S是覺得動蕩區(qū)在遙遠的外圍，歐盟當時對土耳其的提議未予理睬，錯失了建立“防波堤”的機會。如今難民潮涌來，歐盟正在為政治失算付出代價。

同樣失算的還有土耳其。埃爾多安政府應(yīng)對敘利亞難民潮的政策行為，起初就是其對敘整體政策的重要組成部分，即瓦解巴沙爾政權(quán)。當初，土耳其不僅在土敘邊境建立20多個“標準化”難民營，對敘利亞難民以“客人”相待，而且提供免費醫(yī)療。這套做法，與冷戰(zhàn)期間西歐針對東歐的和平演變政策如出一轍。

2015年9月14日，比利時布魯塞爾，抗議者裝扮成匈牙利總理奧班、德國總理默克爾、法國總統(tǒng)奧朗德、西班牙首相倫奇和英國首相卡梅倫，抗議歐洲移民危機。

但土耳其既低估了巴沙爾政權(quán)的韌性，也高估了自身應(yīng)對難民危機的能力。目前土耳其被迫成了最“慷慨”的敘利亞難民接收國。當初建立的難民營只夠容納一小部分敘利亞難民，目前85%的在土難民分布在土耳其全境，對當?shù)亟?jīng)濟造成日益沉重的壓力，也給社會穩(wěn)定埋下隱患。

類似的還有約旦。有分析指出，反巴沙爾政權(quán)的海灣國家，通過向約旦提供慷慨援助，換取其吸納敘難民并允許敘反政府武裝活動。

與大馬士革長期保持特殊關(guān)系的黎巴嫩，接收難民或許算得上是出于“道義”，但黎國內(nèi)政治傳統(tǒng)是不允許建難民營的，其境內(nèi)敘難民的處境也不如在土耳其和約旦境內(nèi)。

法國和德國穆斯林人口占總?cè)丝诘谋壤謩e為7.5 % 和5.8%，而波蘭、捷克和匈牙利這一比例都不足0.1%。這種差異既會體現(xiàn)在民眾對難民的態(tài)度上，同時也會影響政

治領(lǐng)導(dǎo)人的決策。

“敘利亞作為一個文明，正在解體”，聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員安東尼奧·古特雷斯發(fā)出了這樣的警告。他把敘利亞難民危機稱為“冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴重的人道主義災(zāi)難”。

專門從事中東新聞報道的獨立新聞機構(gòu)“中東眼”報道稱，逃離敘利亞的420萬難民中，年齡在18歲以下的占51%，11歲以下的占39%。有研究顯示，在長期戰(zhàn)亂的地區(qū)，難民“回家之路”平均要走17年。這就意味著，除了少數(shù)申請到歐洲發(fā)達國家政治避難者，100多萬敘利亞小難民，將在顛沛流離中度過自己的童年、少年和青年時期。如果敘利亞危機持續(xù)，他們很可能會成為“失去的一代”。

難民危機不僅僅是人道主義危機，受到?jīng)_擊的國家也不只限于“風暴眼”敘利亞。敘利亞的內(nèi)戰(zhàn)，已使西亞北非成為全球生產(chǎn)和收容難民最多的地區(qū)。難民危機，使整個中東地區(qū)面臨“碎片化”的危險。西班牙國際關(guān)系基金會中東問題學者巴拉哈·米凱勒指出，與人們普遍的看法不一樣，難民危機的主要挑戰(zhàn)并不是大量來自中東的難民擁入歐洲，而是這個地區(qū)內(nèi)部難民的大規(guī)模流動?！皡^(qū)域內(nèi)的人口流動，有可能激化教派矛盾，打破中東國家間脆弱的政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?！倍?，敘利亞難民潮中大部分人屬于遜尼派，這是否會在全球范圍內(nèi)形成遜尼派“受挫感”的認知？

土耳其總理達武特奧盧稱“土耳其成了歐洲與混亂地區(qū)的緩沖帶”，抱怨歐盟國家在接納難民問題上太小氣。難民潮造成的沖擊不限于人道主義危機，這一點土耳其的感受肯定比歐洲深切得多。2014年，土耳其南部的敘難民已建立了上千家企業(yè)，并建有學校、醫(yī)院等公共設(shè)施向敘難民提供服務(wù)。目前來看，在土的敘利亞難民不太可能獲得“公民”身份，這是否會催生事實上的“二等公民”，造成政治、經(jīng)濟上的“被剝奪感”？要知道，在大中東地區(qū)，對一國政局影響更大的往往不是投票箱，而是街頭運動。難民大規(guī)?？鐕鲃樱赡苁勾笾袞|民族、宗教、教派的界限與國家邊界不一致的矛盾更加突出。

難民危機已給歐洲敲響了警鐘：地中海對面的政治動蕩，正在歐洲周邊形成“不穩(wěn)定之弧”。德國馬歇爾基金會學者伊恩·勒瑟爾認為，在歐洲與中東之間形成的巨大不穩(wěn)定態(tài)勢，在可預(yù)見的未來，可能是歐洲所處戰(zhàn)略環(huán)境的一大特點。他還指出，如果難民危機處理不當，在歐洲動蕩邊緣的難民和經(jīng)濟移民持續(xù)大量擁入，也將給美國利益帶來多重挑戰(zhàn)，可能成為跨大西洋關(guān)系出現(xiàn)裂痕的誘因。由于難民潮來臨之際，正是歐盟內(nèi)部民粹主義政治崛起之時，誰也不能保證，難民危機不會加劇歐盟的“內(nèi)向化”。這不是美國希望看到的。此外，難民危機凸顯的歐洲盟友“脆弱感”，也是美國未來推行全球戰(zhàn)略時需要顧及的一個因素。