馬春元

在任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家和地區(qū)，審計(jì)都被看作是國(guó)家治理的重要組成部分，這種國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督、控制、制約其他權(quán)力的行為，對(duì)規(guī)范國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序起到了積極的作用。但是，也只有當(dāng)審計(jì)執(zhí)法與法治理念的本質(zhì)屬性相契合、審計(jì)工作堅(jiān)持了正確的政治方向之后，才能在全社會(huì)范圍內(nèi)樹立與維護(hù)憲法法律權(quán)威，在促進(jìn)政權(quán)、民生與法治建設(shè)的過程中，使國(guó)家、人民的利益得到保障。大量事實(shí)表明，現(xiàn)代審計(jì)是民主和法治的產(chǎn)物，在推動(dòng)民主法治建設(shè)中具有強(qiáng)大力量。同時(shí)，只有不斷加強(qiáng)依法審計(jì)，提高審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)人員的法治意識(shí)、規(guī)范其審計(jì)行為，才能提高審計(jì)質(zhì)量與審計(jì)執(zhí)法水平，在審計(jì)工作法治化、制度化和規(guī)范化建設(shè)方面取得更多成績(jī)。

一、法治思維與審計(jì)工作的關(guān)聯(lián)性解析

（一）法治建設(shè)是審計(jì)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)

從實(shí)踐角度看，審計(jì)監(jiān)督能夠借助年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的編制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的經(jīng)?；腿粘；?，審計(jì)人員的介入形式更加靈活和主動(dòng)，介入的時(shí)間點(diǎn)也會(huì)相對(duì)靈活，這對(duì)實(shí)現(xiàn)全程跟蹤審計(jì)，具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。從這個(gè)角度講，推進(jìn)審計(jì)法治建設(shè)就成為審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，國(guó)家審計(jì)實(shí)踐只有始終堅(jiān)持這一點(diǎn)，才能不斷促進(jìn)依法審計(jì)事業(yè)的發(fā)展：一是與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革一道，對(duì)審計(jì)工作中遇到的各種權(quán)力及其運(yùn)行效率、效果進(jìn)行監(jiān)督與制衡，對(duì)各級(jí)政府和各部門的投資情況、專項(xiàng)資金的使用情況和財(cái)政預(yù)算等進(jìn)行全過程監(jiān)督，約束政府官員守法、守紀(jì)，除正當(dāng)收入外，不允許其有任何“灰色收入”，切斷權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益之間的通道，保證他們能夠正確行使國(guó)家權(quán)力，使國(guó)家審計(jì)的公信力不斷提升。二是對(duì)重大違法違規(guī)問題采取“零容忍”的態(tài)度，對(duì)審計(jì)工作中存在的陰暗面要堅(jiān)持予以揭露。審計(jì)人員要注重發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀(jì)和犯罪的案件線索，強(qiáng)化和紀(jì)檢監(jiān)察與司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作與配合，以便促進(jìn)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定的嚴(yán)肅執(zhí)行，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)和社會(huì)的公正。三是審計(jì)工作要堅(jiān)持揭露審計(jì)工作體制機(jī)制和制度方面的問題，重點(diǎn)對(duì)體制性障礙和機(jī)制性缺陷以及制度性漏洞進(jìn)行發(fā)掘和處理，審計(jì)人員能夠從宏觀與全局的視角分析問題、反映問題，向被審計(jì)單位提出改進(jìn)與完善體制機(jī)制和制度的審計(jì)意見，以保證國(guó)家審計(jì)在法律法規(guī)制度的輔助下順利地進(jìn)行。

（二）依法審計(jì)是審計(jì)工作的核心理念

依法審計(jì)是我國(guó)國(guó)家審計(jì)法理精神最核心、最根本的體現(xiàn)和法理指南，需要在審計(jì)實(shí)踐中，不斷將法治思維貫穿其中，使從法律賦予審計(jì)監(jiān)督權(quán)力到審計(jì)監(jiān)督對(duì)法律負(fù)責(zé)的過程，都能得到法律的保障，其核心理念主要體現(xiàn)在以下方面：一是任何審計(jì)監(jiān)督行為都應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩，在其允許的權(quán)限范圍內(nèi)完成。對(duì)任何審計(jì)人員來說，都要從憲法、審計(jì)法以及審計(jì)法實(shí)施相關(guān)條例的規(guī)定出發(fā)，全面、正確地履行審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限與審計(jì)程序。二是對(duì)任何超越職權(quán)的亂作為、不作為行為都要予以否認(rèn)和懲處，對(duì)那些不能履職和履職不到位的審計(jì)人員要對(duì)其進(jìn)行負(fù)激勵(lì)甚至清除出審計(jì)隊(duì)伍，以保證審計(jì)執(zhí)法具有程序化和透明化的特點(diǎn)，審計(jì)結(jié)果也會(huì)因此更具客觀性和科學(xué)性。三是為了體現(xiàn)更好的審計(jì)效果，審計(jì)責(zé)任必須明確，要落實(shí)到位，對(duì)查處的任何違法違紀(jì)審計(jì)行為，都要進(jìn)行準(zhǔn)確的定性，并根據(jù)國(guó)家法律和行政法規(guī)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理，以保證審計(jì)工作的嚴(yán)肅性和公正性。四是審計(jì)監(jiān)督作為憲法確定的國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理的基本制度，其地位是在國(guó)家法律法規(guī)的前提下確定的。無論是審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立、職責(zé)的確定還是領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)建與獨(dú)立性的區(qū)分，都要通過憲法形式予以確定，所有正常的審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)都因此具有了明顯的法律依據(jù)。比如，包括審計(jì)法和審計(jì)法實(shí)施條例等制度的制定，使我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督工作具備了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（三）審計(jì)監(jiān)督是依法治國(guó)的重要工具

長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐表明，審計(jì)監(jiān)督是依法治國(guó)的重要工具，審計(jì)活動(dòng)的進(jìn)行能夠提升財(cái)政資金的管理和使用效率、效果，能夠?qū)ο嚓P(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起到全面監(jiān)督的作用。更為重要的是，審計(jì)工作涉及到社會(huì)發(fā)展的方方面面。審計(jì)工作不但可以通過專業(yè)視角對(duì)社會(huì)發(fā)展的特殊領(lǐng)域進(jìn)行透視，對(duì)其管理的規(guī)范性、運(yùn)營(yíng)的合理性、決策的科學(xué)性、制度建設(shè)的前瞻性進(jìn)行審計(jì)，還可以不斷擴(kuò)展審計(jì)范圍，使社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域都能夠關(guān)聯(lián)在一起，促使企業(yè)和其他社會(huì)組織的決策者、管理者能夠站在宏觀與全局的視角，對(duì)現(xiàn)行的組織運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)的評(píng)估，依照現(xiàn)行法律法規(guī)或者借助法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，為依法治國(guó)提供更高層次和更具建設(shè)性的決策支持與信息支撐；當(dāng)然，在這一過程中，審計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐性要表現(xiàn)得更加顯著，只有審計(jì)工作最終貼近了實(shí)際、融入了大眾生活，才能以法治建設(shè)為契機(jī)，向社會(huì)提供自下而上和自下而上的反饋機(jī)制。這樣一來，能夠更好地促進(jìn)我國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家法律體系的完善。此外，在審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)中，審計(jì)人員能夠在深入基層、深入實(shí)際之后更為準(zhǔn)確地了解相關(guān)法律、法規(guī)的貫徹和執(zhí)行情況和存在的問題，在將這些信息反饋給有關(guān)部門之后，能夠?yàn)閲?guó)家法律、法規(guī)的修改和補(bǔ)充提供必要的依據(jù)。

二、審計(jì)法治化建設(shè)瓶頸與原因分析

（一）審計(jì)人員法治意識(shí)不強(qiáng)，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

近年來，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域不斷拓展，審計(jì)項(xiàng)目不斷增多，來自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的審計(jì)任務(wù)和審計(jì)壓力越來越多，審計(jì)人員只有具備較強(qiáng)的法律和法治意識(shí)，才能在審計(jì)實(shí)踐中更好地完成審計(jì)任務(wù)，規(guī)避不必要的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)目前的審計(jì)人員缺口很大，在審計(jì)任務(wù)重、審計(jì)能力要求高的情況下，一些審計(jì)人員和審計(jì)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部采取了敷衍的態(tài)度，為了完成任務(wù)而進(jìn)行的審計(jì)活動(dòng)不斷增多，審計(jì)的“形式主義”越來越明顯。當(dāng)前，我國(guó)審計(jì)工作不斷向社會(huì)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)和滲透，審計(jì)工作所產(chǎn)生的作用也逐漸明顯，在經(jīng)濟(jì)生活中的作用不斷增強(qiáng)，審計(jì)工作所關(guān)注的內(nèi)容也從單純的財(cái)政財(cái)務(wù)收支向和財(cái)政財(cái)務(wù)收支相關(guān)的多個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)擴(kuò)展，無論是公共財(cái)政體制的建立與完善，還是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，亦或是重大基礎(chǔ)設(shè)施的投資評(píng)價(jià)，以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、住房、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)、國(guó)家安全等領(lǐng)域，都出現(xiàn)了越來越頻繁和深入的審計(jì)活動(dòng)，審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)人員的依法審計(jì)會(huì)面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（二）依法審計(jì)與民主法治進(jìn)程偏離

進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)逐漸融入了世界經(jīng)濟(jì)體系，較之于改革開放后我們引入的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更進(jìn)了一步。并且，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展與民主法治進(jìn)程的持續(xù)加快，無論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還是社會(huì)公眾參與國(guó)家治理的積極性都不斷提高，人們的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)利益的訴求越來越具體、越來越趨向于公正，我國(guó)民主法治的進(jìn)程也由此加快，人民監(jiān)督和輿論監(jiān)督會(huì)逐漸成為依法行政和依法治國(guó)的強(qiáng)大動(dòng)力。目前，我國(guó)社會(huì)的審計(jì)工作雖然已經(jīng)成為國(guó)家治理的關(guān)鍵組成部分，其“經(jīng)濟(jì)警察”的角色越來越重要，但依法審計(jì)與民主法治進(jìn)程之間的融合度并未達(dá)到理想的水平，國(guó)家審計(jì)在全面保障社會(huì)公眾知情權(quán)和參與權(quán)的過程中，并未從根本上引導(dǎo)與調(diào)動(dòng)公眾對(duì)政府部門和有關(guān)市場(chǎng)主體進(jìn)行有效、客觀和公正的監(jiān)督，審計(jì)工作的效果和效率與社會(huì)公眾的利益訴求之間還存在一定差距。

（三）審計(jì)法治執(zhí)行力度欠缺

近年來，以我國(guó)審計(jì)署為代表的審計(jì)監(jiān)督部門陸續(xù)發(fā)布了一些國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則與指南，試圖借此規(guī)范審計(jì)行為，提升審計(jì)質(zhì)量?？墒?，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，這些準(zhǔn)則與指南并未真正落地，在審計(jì)實(shí)踐中并未得到充分執(zhí)行，審計(jì)質(zhì)量也就可想而知。更為重要的是，由于審計(jì)實(shí)踐的法律性未能得到全面保證，在審計(jì)工作的多個(gè)環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險(xiǎn)與隱患，對(duì)審計(jì)工作的開展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)都造成了一定的潛在破壞。比如，在目前情況下，我國(guó)審計(jì)法律規(guī)范體系存在漏洞，規(guī)范的立、改、廢工作進(jìn)展緩慢，一些亟待修正、彌補(bǔ)和出臺(tái)的法律法規(guī)都未能及時(shí)發(fā)揮作用，相關(guān)審計(jì)障礙也未能盡快得到解決。比如，由于缺乏和新的審計(jì)工作業(yè)務(wù)相適應(yīng)的審計(jì)規(guī)范，審計(jì)工作的開展遇到很多困難；再如，現(xiàn)有的法律規(guī)范無法適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，尤其隨著社會(huì)改革的不斷深入，審計(jì)工作的開展明顯缺乏操作規(guī)范。

三、依法治國(guó)視角下審計(jì)法治化的建設(shè)路徑

（一）提升審計(jì)在政策制定和執(zhí)行中的地位

大量的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家審計(jì)工作能夠借助跟蹤審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，對(duì)地方政府的政策予以動(dòng)態(tài)監(jiān)督和評(píng)判，如果政策的執(zhí)行不具有效益性、合法性和合理性，就要通過強(qiáng)化審計(jì)和對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督，最大限度的對(duì)違背法治的腐敗分子進(jìn)行懲處，以維護(hù)社會(huì)的公平與正義。此外，還應(yīng)將構(gòu)建法治政府與服務(wù)型政府看作是依法審計(jì)的基本前提，保證政府的公共權(quán)力運(yùn)用能夠符合法治的精神需要，審計(jì)人員也只有遵守了國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，才能使審計(jì)工作更具成效。

（二）建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪`法追究制度

審計(jì)機(jī)關(guān)作為責(zé)任追究機(jī)制的第一責(zé)任人，在加強(qiáng)依法審計(jì)的過程中需要充當(dāng)引導(dǎo)者和組織者的角色。而在構(gòu)建執(zhí)法責(zé)任追究制度時(shí)，需要對(duì)審計(jì)人員的違法行為進(jìn)行預(yù)防和制止，對(duì)尚未出現(xiàn)但可能出現(xiàn)的違法行為要及時(shí)預(yù)警，必要時(shí)要依法對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)懲罰，對(duì)那些行為后果十分嚴(yán)重的行為，要堅(jiān)決嚴(yán)肅處理，不能姑息與縱容。只有這樣，才能保證審計(jì)監(jiān)督職權(quán)的行使與人情、政治和經(jīng)濟(jì)等法外因素“絕緣”，才能真正體現(xiàn)依法審計(jì)的精要，體現(xiàn)法治的公平與正義。

（三）強(qiáng)化審計(jì)在國(guó)家治理中的作用

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，能夠有效推動(dòng)腐敗治理績(jī)效。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，以憲法和法律為前提與保障，全面維護(hù)國(guó)家審計(jì)的合法性、合規(guī)性和權(quán)威性，真正體現(xiàn)社會(huì)公眾的訴求。此外，還應(yīng)進(jìn)一步提升審計(jì)工作的獨(dú)立性，除了在工作中依靠自身的威懾力外，還應(yīng)能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督，更好地體現(xiàn)其在反腐敗中的作用。當(dāng)然，最為重要的是要借助立法工作，保證審計(jì)部門在監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行時(shí)有法可依、有法必依，使之與社會(huì)主義法治工作相契合。

四、結(jié)束語

自古以來，法治都被看作是人類智慧的結(jié)晶，在人類駕馭社會(huì)與完善自我的過程中，依法行事都作為國(guó)家治理的最高目標(biāo)存在著。依法治國(guó)作為建立在法治理念基礎(chǔ)上的治國(guó)思想體系、治國(guó)原則體系與治國(guó)制度體系的“集大成者”，對(duì)我國(guó)正確的治國(guó)實(shí)踐發(fā)揮著重要作用。在這一大的時(shí)代背景下，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，以依法治國(guó)為前提，從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本要求出發(fā)，構(gòu)建審計(jì)法治化的發(fā)展路徑，不斷提高審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量與效能，更好地保護(hù)人民與國(guó)家的利益。