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      新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制

      2015-09-10 07:22:44尚海龍伊士國
      人民論壇 2015年20期
      關(guān)鍵詞:法律規(guī)制城鎮(zhèn)化

      尚海龍 伊士國

      【摘要】由行政規(guī)劃的動態(tài)性特征所決定,行政規(guī)劃的變更在所難免。行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制,就關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。但目前我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更比較隨意,存在缺乏法定依據(jù)、公眾參與、有效救濟(jì)等問題。對此,我們必須從實(shí)體、程序、救濟(jì)等方面對其進(jìn)行法律規(guī)制,為實(shí)現(xiàn)我國的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)提供法律保障。

      【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 行政規(guī)劃變更 法律規(guī)制

      【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

      問題的提出

      隨著改革開放不斷深入和我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,我國城鎮(zhèn)化的速度不斷加快,農(nóng)村人口及農(nóng)村大量減少,城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)不斷增加,“1978~2013年,城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人,城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%;城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè),建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)?!雹龠@表明我國的社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生了劇烈的變化。在可以預(yù)期的將來,我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程會進(jìn)一步加快。

      基于此,中央提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念并制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》,對我國新時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署,這就指明了我國新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)和方向。

      但是,我國新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn),在很大程度上取決于我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制。這是因?yàn)?,與歐美國家以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自發(fā)演進(jìn)型的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式相比,我國的城鎮(zhèn)化并不完全是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展自發(fā)演進(jìn)的結(jié)果,而在很大程度上是一種以政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)的自上而下的強(qiáng)力推進(jìn)模式。

      因而,我國城鎮(zhèn)化的方案實(shí)際上就是我國各級行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)劃方案,我國城鎮(zhèn)化的過程實(shí)際上就是我國各級行政機(jī)關(guān)行政規(guī)劃方案實(shí)施的過程。所以,行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制,就關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。且“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力,而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方,權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙,這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?!雹谖覈擎?zhèn)化過程中出現(xiàn)的種種問題,大都與我國各級行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)劃及其變更缺少法律規(guī)制有關(guān)。

      我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更出現(xiàn)的問題

      “行政規(guī)劃是基于對現(xiàn)實(shí)情況的全面、準(zhǔn)確的把握而對未來的一種謀劃、安排、部署或者展望?!雹圻@就要求,我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃必須盡量保持穩(wěn)定,以保護(hù)公共利益及公民合理的信賴?yán)?。然而,行政?guī)劃畢竟是對未來的一種謀劃,而未來又是多變的,因而,適應(yīng)未來情況的變化,行政規(guī)劃也必須隨之變更,這就需要對行政規(guī)劃變更進(jìn)行法律規(guī)制。但是,由于我國行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制嚴(yán)重不足,導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更出現(xiàn)了許多問題,具體說來:

      第一,行政規(guī)劃變更缺乏法定依據(jù)?;谝婪ㄐ姓瓌t,任何行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須來自憲法和法律的授權(quán),其行使必須具有法定的依據(jù),否則,其合法性和正當(dāng)性將受到質(zhì)疑。但是,由于我國行政規(guī)劃方面立法的嚴(yán)重不足,致使行政機(jī)關(guān)在行使行政規(guī)劃變更職權(quán)時(shí),往往缺乏法定依據(jù)。一是缺乏實(shí)體法依據(jù)。由于我國行政機(jī)關(guān)行政規(guī)劃的職權(quán)“一般是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)其行政職權(quán)或職能推斷出來的”④,致使行政機(jī)關(guān)在行使行政規(guī)劃變更權(quán)時(shí),要么缺乏組織法依據(jù),要么缺乏作用法依據(jù),要么兼而有之。

      二是缺乏程序法依據(jù)。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對我國行政規(guī)劃的變更問題作了明確規(guī)定,但是其對行政規(guī)劃變更的程序規(guī)定的比較原則,缺乏可操作性,致使我國行政規(guī)劃變更往往缺乏明確的程序性依據(jù)。正如郭慶珠指出:“在行政規(guī)劃的立法上,以分散立法為主,缺少統(tǒng)一的行政規(guī)劃基本法的指引,行政規(guī)劃的程序、基準(zhǔn)等繁多而且不一致,使利害關(guān)系人及實(shí)務(wù)部門難以把握?!雹葸@就導(dǎo)致,在我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更比較隨意,往往是“一屆領(lǐng)導(dǎo),一個(gè)規(guī)劃”,甚至因領(lǐng)導(dǎo)人一句話或個(gè)人好惡、私利而導(dǎo)致行政規(guī)劃變更的例子也比比皆是。

      第二,行政規(guī)劃變更缺乏公眾參與。基于服務(wù)行政的目的和要求,行政機(jī)關(guān)制定、變更行政規(guī)劃的目的只能是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。因而,行政機(jī)關(guān)在制定、變更行政規(guī)劃的過程中,必須要廣開渠道、廣開言路,充分吸收公眾參與,認(rèn)真聽取、反映和采納他們的意見、建議,使行政規(guī)劃最終方案能夠最大限度的體現(xiàn)和反映他們的意志和利益。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定和體現(xiàn)了公眾參與原則,如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前,組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于30日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見,并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由?!?/p>

      但是,由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只是籠統(tǒng)規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前,組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”,而沒有建立一個(gè)完善的公眾參與機(jī)制,致使我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃變更往往缺乏公眾參與,公眾參與往往被作為城鄉(xiāng)規(guī)劃決策“民主”的裝飾,在城鄉(xiāng)規(guī)劃決策中發(fā)揮的影響力十分有限,甚至有時(shí)被完全忽視,行政規(guī)劃變更基本上完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。

      這就導(dǎo)致,一方面,公眾難以真正參與到行政規(guī)劃的變更過程中去,公眾的利益和訴求自然難以被行政機(jī)關(guān)充分考量和吸收,這就使得行政規(guī)劃變更的民主性和科學(xué)性大打折扣。另一方面,公眾參與的缺乏,也使得公眾難以對行政機(jī)關(guān)行使行政規(guī)劃變更權(quán)的過程進(jìn)行監(jiān)督,為行政機(jī)關(guān)濫用行政規(guī)劃變更權(quán)提供了空間和可能。結(jié)果導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)規(guī)劃決策往往是政府意志和利益的產(chǎn)物,而忽視了公眾特別是行政規(guī)劃利害關(guān)系人的意志和利益,使得公眾往往感到“被城鎮(zhèn)化”,從而對城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)舉措產(chǎn)生抵觸心理。這也正是我國城鎮(zhèn)化過程中“強(qiáng)拆”、“強(qiáng)征”現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。

      第三,行政規(guī)劃變更缺乏有效救濟(jì)?;诠駲?quán)利保障原則,對于任何行政機(jī)關(guān)侵犯公民權(quán)利的行為都必須予以問責(zé),對公民受損的權(quán)利都必須予以救濟(jì)。否則,“無救濟(jì)則無權(quán)利”。而行政規(guī)劃的變更必然會影響不特定多數(shù)人的利益,特別是會對行政規(guī)劃利害關(guān)系人造成更大的影響。因而,必須要對公民因行政規(guī)劃變更而受損的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì),以彌補(bǔ)其損失。然而,在我國城鎮(zhèn)化過程中,行政規(guī)劃變更經(jīng)常發(fā)生,但卻缺乏相配套的救濟(jì)途徑,難以對公民受損的權(quán)益進(jìn)行有效救濟(jì)。主要表現(xiàn)在:

      一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)乏力。雖然我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)途徑,但由于缺乏有效的問責(zé)機(jī)制作為保障,再加上行政機(jī)關(guān)往往就是行政規(guī)劃變更的主導(dǎo)者,因而,由其內(nèi)部進(jìn)行救濟(jì)的效果自然大打折扣。二是缺乏司法救濟(jì)途徑。由于行政規(guī)劃一般被視為抽象行政行為,而根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定,我國行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為,尚不包括抽象行政行為,因而,目前我國法院既無法對變更行政規(guī)劃的行為進(jìn)行合法性審查,也無法對公民因行政規(guī)劃變更而受損的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)。

      我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制

      為了實(shí)現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》提出的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo),保證我國新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性,避免行政規(guī)劃的隨意變更,更好地保護(hù)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的信賴?yán)妫覀儽仨殞π姓?guī)劃變更進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。具體說來:

      第一,行政規(guī)劃變更的實(shí)體規(guī)制。行政規(guī)劃變更的實(shí)體規(guī)制,主要包括:一要健全行政規(guī)劃方面的立法,使行政規(guī)劃變更具有組織法和作用法上的依據(jù),使行政規(guī)劃變更能夠有法可循、依法進(jìn)行,從而將行政規(guī)劃變更納入法定的軌道。但是,考慮到“行政規(guī)劃中,有一部分在法律上具有一定的根據(jù),而不具有作用法上根據(jù)的行政規(guī)劃也大量存在,這幾乎不存在由法律明確規(guī)定規(guī)劃具體內(nèi)容的情形?!雹尬覀冊诮∪姓?guī)劃方面立法時(shí),就不能像對其他行政行為的法定性要求一樣,使行政規(guī)劃變更同時(shí)具有組織法和作用法上的依據(jù),而應(yīng)該使其必須具有組織法上的依據(jù),因?yàn)椤皬慕M織法的角度來看,無論是行政規(guī)劃還是行政主體的其他什么職能,都必須有相應(yīng)的根據(jù)。”⑦并盡量使其具有作用法上的依據(jù)。

      二要實(shí)現(xiàn)“公共利益”界定的法定化。一般說來,除了一些不可抗力的因素外,行政規(guī)劃的變更只能是基于公共利益的需要。因而,如何準(zhǔn)確界定公共利益,就成為了行政規(guī)劃變更的前提條件。但是,目前我國公共利益的界定比較隨意、混亂,缺乏法定化,一般由行政機(jī)關(guān)通過行政內(nèi)部程序界定,但行政機(jī)關(guān)并不等于公共利益的代表,且往往是行政規(guī)劃變更的利益攸關(guān)者,這就使得行政機(jī)關(guān)往往存在“既是運(yùn)動員,又是裁判員”的嫌疑。對此,要解決上述問題,我們就應(yīng)修改相關(guān)法律,明確規(guī)定由人大及其常委會來對公共利益進(jìn)行界定,并規(guī)定具體的操作程序,以實(shí)現(xiàn)公共利益界定的法定化。這是因?yàn)椋捎诠怖嫔婕暗讲惶囟ǘ鄶?shù)人利益,如何對其準(zhǔn)確界定,應(yīng)屬于本行政區(qū)域的重大事項(xiàng),理應(yīng)由作為“民意機(jī)關(guān)”的本級人大及其常委會通過法定程序來界定。

      三要實(shí)現(xiàn)信賴?yán)姹Wo(hù)的法定化。根據(jù)信賴保護(hù)原則,行政規(guī)劃應(yīng)具有確定力和公定力,不得隨意變更,如果基于公共利益的需要,必須要對行政規(guī)劃進(jìn)行變更的,則要對行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的信賴?yán)孢M(jìn)行補(bǔ)償。但是,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等并沒有賦予行政規(guī)劃利害關(guān)系人信賴?yán)姹Wo(hù)方面的權(quán)利,只是籠統(tǒng)規(guī)定“因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?!倍鴮τ谌绾窝a(bǔ)償卻缺乏明確的規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中要么難以補(bǔ)償,要么補(bǔ)償不到位。對此,我們應(yīng)修改相關(guān)法律,賦予行政規(guī)劃利害關(guān)系人規(guī)劃存續(xù)請求權(quán)、規(guī)劃執(zhí)行請求權(quán)、補(bǔ)償請求權(quán)等,使其能夠?qū)剐姓C(jī)關(guān)的行政規(guī)劃變更權(quán),并建立具有可操作性的補(bǔ)償制度,使行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的信賴?yán)娴玫角袑?shí)彌補(bǔ)。

      第二,行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制。行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制,主要包括:一要對行政規(guī)劃變更的程序進(jìn)行完善。目前,我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對行政規(guī)劃的制定、變更程序作了不同的規(guī)定,行政規(guī)劃變更程序相較而言比較簡單、不夠嚴(yán)密,且缺乏可操作性。而實(shí)際上,行政規(guī)劃的變更無異于行政規(guī)劃的重新制定,必須從程序法上對其嚴(yán)格規(guī)制,以防行政機(jī)關(guān)以“行政規(guī)劃變更之名”行“行政規(guī)劃重新制定之實(shí)”。對此,我們應(yīng)借鑒德國的做法,明確規(guī)定行政規(guī)劃變更必須履行新的行政規(guī)劃制定程序,并規(guī)定例外情形即“如果規(guī)劃的變更無關(guān)緊要,且未損及他人利益,或當(dāng)事人已對變更表示贊同?!雹?/p>

      二要健全行政規(guī)劃變更公開制度。基于行政公開原則,行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政規(guī)劃變更方面的有關(guān)情況予以公開,以保障公眾的知情權(quán),并接受公眾的監(jiān)督。但根據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條、四十八條等的規(guī)定,目前我國行政規(guī)劃變更公開的范圍較小,且沒有明確的時(shí)間界限,不利于保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對此,我們應(yīng)修改相關(guān)法律,明確規(guī)定行政規(guī)劃變更的草案及其他有關(guān)情況必須在預(yù)計(jì)受其影響的范圍內(nèi)予以公告,且公告的時(shí)間不得少于30日,以供人查閱。

      三要建立健全行政規(guī)劃變更聽證制度。由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等并未明確規(guī)定行政規(guī)劃變更是否適用聽證制度,導(dǎo)致實(shí)踐中行政規(guī)劃變更是否適用聽證制度,完全由行政機(jī)關(guān)說了算。這既不利于吸收公眾參與,聽取他們的意見和建議,也不利于保護(hù)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的信賴?yán)?。考慮到行政規(guī)劃變更無異于行政規(guī)劃重新制定,且涉及到不特定多數(shù)人利益,必須要通過聽證制度等形式保障公眾的充分參與,使公眾的意見和建議得以充分反映和采納。對此,我們應(yīng)修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等的相關(guān)規(guī)定,明確規(guī)定行政規(guī)劃變更必須要適用聽證制度,除非“如果規(guī)劃的變更無關(guān)緊要,且未損及他人利益,或當(dāng)事人已對變更表示贊同。”⑨且可以借鑒德國“確定與聽證機(jī)關(guān)相分離模式”,將行政規(guī)劃變更的確定機(jī)關(guān)與聽證機(jī)關(guān)分開,使其相互制約、相互監(jiān)督,以保證行政規(guī)劃變更聽證的民主性、科學(xué)性。

      第三,行政規(guī)劃變更的救濟(jì)。行政規(guī)劃變更的救濟(jì),主要包括:一要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)。如前所述,我國行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部救濟(jì)比較乏力,其原因主要就在于缺乏有效問責(zé)機(jī)制的保障。因?yàn)闆]有問責(zé),沒有對行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任的切實(shí)追究,行政規(guī)劃的違法變更便會經(jīng)常發(fā)生,行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損權(quán)益的救濟(jì)就缺乏保障,就不可能真正得到救濟(jì)。但從實(shí)踐來看,很少有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因違法變更行政規(guī)劃而被追究法律責(zé)任,而這正是我國行政規(guī)劃違法變更屢禁不止的主要原因之一。對此,我們應(yīng)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定的基礎(chǔ)上,健全問責(zé)機(jī)制,加大問責(zé)力度,切實(shí)追究行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任,并在此基礎(chǔ)上對行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的權(quán)益進(jìn)行有效救濟(jì)。

      二要通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)?!耙?yàn)樾姓葷?jì)需要通過審查行政行為合法性,改變或者撤銷行政決定才能實(shí)現(xiàn)”⑩,因而,只有通過司法的途徑,對行政規(guī)劃變更行為進(jìn)行合法性審查,并做出相應(yīng)決定,才能使行政規(guī)劃利害關(guān)系人受損的權(quán)益得到有效救濟(jì)。所以,我們可以考慮借鑒德國的一般處分概念,以突破我國傳統(tǒng)行政訴訟理論的局限,并據(jù)此修改我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,將行政規(guī)劃制定、變更等行為納入我國行政訴訟范圍,以對行政規(guī)劃變更利害關(guān)系人受損的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。

      (作者均為河北大學(xué)政法學(xué)院副教授;本文系河北省軟科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的法律規(guī)制研究”和河北省保定市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的法律規(guī)制研究”的階段性成果,項(xiàng)目編號分別為:13456129、20140718)

      【注釋】

      ①數(shù)據(jù)來源《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》。

      ②[美]博登海默:《法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,北京:中國政法大學(xué)出版社,1999年,第358頁。

      ③⑥⑦姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2007年,第297頁。

      ④云鳳飛:“試論行政規(guī)劃的法律規(guī)制”,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會科學(xué)版),2012年第4期。

      ⑤郭慶珠:“論行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障和法律救濟(jì)”,《法學(xué)論壇》,2006年第3期。

      ⑧⑨應(yīng)松年主編:《外國行政程序法匯編》,北京:中國法制出版社,2004年,第114頁。

      ⑩姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2007年,第404頁。

      責(zé)編 /張曉

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