美國為什么要將游說合法化？

唐昊

無論在美國或是其他國家，游說（lobby）經(jīng)常與丑聞聯(lián)系在一起。2006年2月，華盛頓最著名的說客杰克·阿布拉莫夫向法庭認(rèn)罪。在其參與的得克薩斯州印第安人賭場案中，阿布拉莫夫先是游說州政府關(guān)閉了一個印第安人部落經(jīng)營的賭場，然后又讓這個部落聘他為說客，游說政府修改法律，允許他們重開賭場。

在這種翻手為云覆手為雨的欺詐過程中，為了讓議員們聽話，每年有數(shù)千萬的資金通過說客流入華盛頓，牽扯議員數(shù)十人。阿布拉莫夫自己名下的“首都體育基金”的捐款有上千萬美元，但是真正用于體育的不到一個零頭，大部分都用來為議員提供昂貴的海外旅費，或運作到議員名下的機構(gòu)。阿布拉莫夫的案子一出，國會里人心惶惶，許多議員怕被起訴，最終辭職了事。案件的影響至今未消。

游說涉及的金錢交易，始終是困擾美國政治的一個重要因素。作為法律允許的這種非正式參政手段，由于存在臺面下交易的可能，再往前走一步就是腐敗，所以總是受到抨擊。但即使出了如此大的丑聞，美國依然沒有取消游說的跡象，只是強調(diào)要加強監(jiān)管。那么美國為什么一定要把游說合法化？原因是游說在現(xiàn)代民主政治范疇下具有難以替代的功能。其政治內(nèi)涵包括：一、游說是一種非正式參政手段；二、游說是精英的游戲；三、游說是雙贏的選擇；四、游說既是政治的后門，又是政治的保險閥?；谶@4個方面，游說事實上已經(jīng)成了美國式民主不可或缺的一部分，不但不能禁絕，更應(yīng)在合法的基礎(chǔ)上陽光運行。

所謂非正式參政手段，指的是在制度化參政渠道無法滿足精英需求的情況下，游說成為非正式的參政手段。民主政治本來就是民眾參與的制度，但問題是，制度化渠道再完善，也無法滿足利益集團特別是精英集團的個性化要求。所以，一定程度的非正式政治的存在，也是政治體系具有彈性空間的必要前提。這樣看來，游說等非正式參與方式是不能避免，也沒有必要禁絕的。更何況，在近現(xiàn)代社會，政府功能的擴展和國民參政需求的增加，為人們通過游說活動對政府政治施加直接影響創(chuàng)造了強大的動力。游說政治在美國的興起應(yīng)被視為公民政治參與所帶來的必然結(jié)果。

不過，雖然游說活動是人們出于自身利益而對政治體系施加的制度外影響，無所謂正義或非正義，但非正式的活動多了，對于正式政治必然造成負面影響，甚至有機會腐蝕制度。

所謂游說是精英的游戲，恰如沙特·施奈德在《半主權(quán)的人民》中提到的：“多元天堂的缺陷在于天國的合唱帶有濃厚的上等階層的音調(diào)。很可能有90%的人民進不了這個集團系統(tǒng)?！蓖旭R斯·戴伊更將這種看法拓展至所有社會：“無論是原始的還是發(fā)達的、集權(quán)制的抑或民主制的、資本主義的還是社會主義的，都只有一小部分人在行使大權(quán)，不論這些權(quán)力是否假借人民的名義行使?！笔聦嵣?，即使在結(jié)社自由的國家，也并非所有的公民組織都具有相同的集體行動能力。奧爾森就認(rèn)為，吸引最多注意力的利益集團并非是人民利益的集中體現(xiàn)，而是那些組織能力最強、最有錢（兩者往往是同義詞）的團體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會邊緣群體則成為受害者。

至于游說是雙贏的游戲，指的是利益集團和議員之間存在著利益交換的關(guān)系，雙方各取所需。利益集團從議員那里獲得對其自身有利的政策，而議員從利益集團那里獲得政治獻金，以利下一次競選連任。政治學(xué)家Austen指出，利益集團和議員之間組成了一個以公共政策為標(biāo)的的市場，利益集團是買方，議員是賣方，買方用金錢換取賣方制定的對其有利的公共政策。即游說只能建立在雙贏的基礎(chǔ)之上，否則就會被放棄，這也成為一個“潛規(guī)則”。

游說還被認(rèn)為是政治的后門和保險閥，是因為游說實質(zhì)上是對政治體系的認(rèn)同和期待，而非反體制。游說雖然并不能體現(xiàn)民主正義，但卻能夠保全民主政治的生存和穩(wěn)定發(fā)展。其保護的方法很奇特，就是在某種程度上給這個國家中最強大的精英勢力影響政治權(quán)力的一個捷徑，或者叫“特權(quán)”，以換取他們對民主政治的支持。因為很明顯，如果完全依據(jù)民主原則，作為人口少數(shù)的上層階級的利益將無法得到充分保障。如果不做這種政治上的妥協(xié)，可能這些強大的力量會轉(zhuǎn)而與民主政治作對，甚至起而推翻民主政治。

這樣的歷史在古雅典、羅馬民主政治中真實地發(fā)生過。于是，民主政治就容忍自己被腐蝕，甚至在民主制度的墻角挖了一個洞以便讓上層階級通行。當(dāng)然，為了不使他們做得過分，危及到民主政治本身，需要用法律加以限制。