童玉芬

【摘要】總體而言，北京市人口還將有一個比較長期的增長過程，但是因為種種原因，人口增長放緩應(yīng)該成為一個必然的趨勢，成為北京人口增長的常態(tài)。但另一方面，北京市人口的增長幅度在幾個超大城市中依然是非常大的。因此，北京市人口增長調(diào)控是一種必然選擇，絕對不能放松對人口的調(diào)控。

【關(guān)鍵詞】 北京 人口 增長 調(diào)控 【中圖分類號】C924.2 【文獻標(biāo)識碼】A

北京市人口增長變動的新特點

進入2010年以來，北京市的人口增長出現(xiàn)了一些新的特點，主要表現(xiàn)為：

第一，人口增長速度近年持續(xù)減緩，但增長幅度依然很大。2010年以來，北京市人口規(guī)模繼續(xù)快速增長，據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2014年末，北京市常住人口規(guī)模已經(jīng)達到2151萬人，比2013年凈增了36.2萬人。雖然人口逐年遞增，但人口的年增長幅度和速度出現(xiàn)逐年的下降。例如2011、2012、2013、2014幾個年份，每年新增的人口規(guī)模分別為56.7萬、50.7萬、45.5萬和36.2萬，年增長速度依次下降為2.7%、1.43%、1.25%和0.85%。然而，與全國其他超大城市的人口增長相比，北京市人口增長速度依然是很高的。從2010年到2014年，北京市人口年平均增長速度為1.89%，遠遠高于上海（1.2%）、廣州（0.42%）、深圳（0.61%）的速度。

第二，外來人口增長幅度持續(xù)下降，戶籍人口增長幅度去年首次超過外來人口。從近十年以來常住人口規(guī)模增量的直接原因來看，外來人口的規(guī)模增長起了主要作用。2010年前后，外來新增人口對全市人口增長的貢獻率一直都在89%左右；2011年—2013年基本維持在62%-66%，戶籍人口占三成；但是2014年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，外來人口的貢獻率降到44.2%，戶籍人口超過了外來人口，達到55.8%。從規(guī)模上看，外來流動人口年增長速度從2010年以來連續(xù)下降，從66.14萬人陸續(xù)減少到62.33萬、63.52萬和44.20萬人，戶籍人口新增量則從33.86萬人、37.67萬人、36.48萬人增加到2014年的55.80萬人。

第三，城市功能拓展區(qū)人口增幅基本未變，其他幾個區(qū)人口均呈現(xiàn)了減幅增長，以城市發(fā)展新區(qū)最顯著。目前，城市功能拓展區(qū)新增人口規(guī)模基本變化不大，城市功能拓展區(qū)新增人口基本維持在22萬上下，但增長速度從43%逐漸上升到52.75%和61.96%，在全市總的新增人口中，城市功能拓展區(qū)的貢獻最大且逐年繼續(xù)增大。城市發(fā)展新區(qū)每年新增人口規(guī)模逐年減少，從2010年的26.7萬減少到2014年的13.4萬，降幅明顯，增長速度從45.56%減少到2014年的36.41%。城市功能核心區(qū)的新增人口從2012年開始連續(xù)三年明顯減少，這說明疏解中心城區(qū)人口見到了明顯效果。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)新增人口本身規(guī)模很小，增幅略有下降但變化不明顯。

第四，各年齡組人口中，勞動力人口規(guī)模呈現(xiàn)遞增性增長，少兒年齡組和老年人口的新增規(guī)模均逐年減少。雖然總?cè)丝谠鲩L幅度呈現(xiàn)下降，但是分年齡組來看，15-64歲勞動年齡組人口增長幅度不僅沒有下降，反而繼續(xù)上漲，例如從2011年到2013年，每年新增的勞動年齡人口規(guī)模分別為31.6萬、31.2萬和35.7萬；而少兒組人口增幅逐年下降，分別為15萬、10.8萬和5.7萬。值得注意的是，65歲以上老年人口的增幅也在下降，這幾年分別為18.82萬、17.16萬和9.01萬，這與全國老年人口規(guī)模遞增性增長形成對照。

如何看待當(dāng)前首都人口增長減緩這一現(xiàn)象

從前面分析可知，北京市人口從2010年已經(jīng)出現(xiàn)了減速增長，那么，人口增長從此進入下行軌道了嗎？

第一，從全國城市化發(fā)展的階段和特大城市人口發(fā)展的規(guī)律來看，北京市目前雖然進入城市化發(fā)展的高級階段，但是北京的人口增長離不開全國城市化發(fā)展的總背景，或者說北京的人口增長實際上是在全國城市化發(fā)展的階段和背景下發(fā)生的。目前我國城市化水平只有53%，按照城市化發(fā)展規(guī)律和發(fā)達國家城市化發(fā)展的普遍經(jīng)歷，城市化發(fā)展需要經(jīng)歷一個S型增長過程，城市化水平達到75%-80%左右時，農(nóng)村向城市的人口轉(zhuǎn)移過程才能平穩(wěn)并停滯下來。中國目前的53%正處在S型的中間拐點上，今后我國城市化將進入到一個更快速的增長過程中，預(yù)計今后還將會有大量的人口在城市化進程中流入北京。

第二，經(jīng)濟增長速度和發(fā)展方式已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。北京目前已經(jīng)進入了一個經(jīng)濟發(fā)展的新階段，經(jīng)濟增速放緩，連續(xù)三年GDP增速維持在7.5%上下。與此同時，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2013年的0.8：21.7：77.5調(diào)整為2014年的0.7：21.4：77.9。在三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部尤其是第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部行業(yè)結(jié)構(gòu)的升級改造中，一些高端的技術(shù)含量高、高附加值的行業(yè)，如信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，其從業(yè)人員增長速度已超過傳統(tǒng)的大量吸納勞動力的行業(yè)，如批發(fā)零售業(yè)等，經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量進一步提升。這意味著首都經(jīng)濟也逐步進入平穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)進一步高端優(yōu)化的新常態(tài)。

眾所周知，經(jīng)濟增長速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對人口集聚和膨脹起著十分關(guān)鍵的作用，甚至可以說是北京人口增長的根源所在。經(jīng)濟高速發(fā)展，提供了大量的就業(yè)崗位，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)的高端不高，更加劇了對大量流動人口的吸引力，因此，經(jīng)濟發(fā)展方式和新常態(tài)的出現(xiàn)，必然導(dǎo)致人口增長尤其是流動人口進入北京的增長速度的減緩。

第三，從政府調(diào)控的效果上來看，雖然我們過去習(xí)慣以屢戰(zhàn)屢敗、屢敗屢戰(zhàn)來形容北京市的人口調(diào)控效果，很多學(xué)者認為北京人口調(diào)控是失敗甚至無效的，但是據(jù)我們的一項研究證明，北京市的人口調(diào)控是有效果的。人口調(diào)控效果不是非要表現(xiàn)為人口增長成為負值，人口出現(xiàn)減少，而是能在一定程度上遏制住人口的過快增長，即為有效。尤其是近些年來，北京人口調(diào)控已經(jīng)從過去主要依靠行政手段強制控制，轉(zhuǎn)為以市場手段進行“以業(yè)控人”等，順應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展調(diào)節(jié)人口的科學(xué)規(guī)律，效果已經(jīng)顯現(xiàn)。

此外，近些年來北京市環(huán)境污染和交通擁堵隨著人口增長日益加劇，這對很多高端的跨國公司、外企和城市中的一些高端自由職業(yè)者有一定的驅(qū)離作用。按照新經(jīng)濟地理學(xué)的人口增長理論，城市人口膨脹主要是由城市集聚效益和成本之間的關(guān)系決定的。目前北京市人口持續(xù)增長，并不符合聚集效益大于積聚成本的階段，但是積聚成本逐漸增加已經(jīng)對城市中一些敏感人群①產(chǎn)生影響，這個也可以解釋北京市人口增長速度的下降。

北京市人口調(diào)控的思路與對策

第一，在思想上高度重視北京人口調(diào)控的艱巨性和重要性，絕對不能因為人口增長出現(xiàn)了增速減緩而出現(xiàn)絲毫的松懈。

第二，必須重視從宏觀和整體上進行人口的超前規(guī)劃并加以立法保證。政府在這方面一定要有高度的前瞻性和可持續(xù)性發(fā)展視野，科學(xué)做好相應(yīng)的城市規(guī)劃和整體設(shè)計，并且立法以保證規(guī)劃的順利實施。通過多層次、全領(lǐng)域的規(guī)劃和法律，疏解城市功能；通過城市規(guī)劃引導(dǎo)經(jīng)濟，促進城市功能的合理分工和人口合理分布。

要立足整個中國東中西部和城鄉(xiāng)發(fā)展差異的大背景進行，而不是僅僅盯著京津冀。要從全國東中西和城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域協(xié)同發(fā)展角度，著力于大手筆、大區(qū)域、大范圍地解決人口問題，減少城鄉(xiāng)差距和北京市與中西部的差距，才能從根本上減少人口向北京的持續(xù)流入。

在進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市功能疏解的規(guī)劃時，一定要做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境約束和人口之間的匹配。尤其是在規(guī)劃中，一定要充分重視人口和產(chǎn)業(yè)資源環(huán)境的匹配，留出足夠的生態(tài)發(fā)展空間，從一開始就要進行高端科學(xué)規(guī)劃設(shè)計。

第三，明確政府在人口調(diào)控中的地位和作用空間，轉(zhuǎn)變調(diào)控思路和調(diào)控主體。堅決擯棄過去那些簡單依靠行政手段直接干預(yù)的思路，順應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)律，通過產(chǎn)業(yè)和市場經(jīng)濟的手段來調(diào)整人口。

通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間引導(dǎo)進行人口調(diào)控。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端不高是造成北京市外來人口不斷涌入的主要經(jīng)濟原因。北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例已經(jīng)達到很高水平，主要應(yīng)從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進行進一步調(diào)整，從源頭上減少低端行業(yè)對流動人口的就業(yè)需求。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)，減少第三產(chǎn)業(yè)中低端產(chǎn)業(yè)的無序擴展和資金投入，提高第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的層次和品質(zhì)。

積極發(fā)揮市場價格機制的作用，引導(dǎo)現(xiàn)有城市人口向近郊區(qū)、遠郊區(qū)等衛(wèi)星城遷移。通過有意識地改變城市總體及市內(nèi)不同地方的生活與發(fā)展成本，逐步減少政府在水、電、氣、交通、教育、文化、環(huán)保等方面的補貼，影響不同層次的人群目的地的選擇。

第四，要對首都人口進行分人群、分區(qū)域的區(qū)別化調(diào)控，不搞一刀切。

從區(qū)域角度來說，在繼續(xù)對功能核心區(qū)人口進行疏解，進一步減輕中心城區(qū)人口壓力的同時，要重點對城市發(fā)展新區(qū)的人口進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級改造。充分利用城市發(fā)展新區(qū)人口增速減緩的有利時機進行科學(xué)而高端的規(guī)劃和設(shè)計，在充分考慮規(guī)劃綠地等生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，加快新城的規(guī)劃和建設(shè)，尤其在新城基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源配備方面加強規(guī)劃和投資，控制郊區(qū)無序蔓延。

從流動人口和戶籍人口的增長來看，目前戶籍人口增長已超過流動人口增長。適當(dāng)改變過去長期以來將人口調(diào)控重心放在流動人口而忽視戶籍人口增長的觀念，注意對戶籍人口的無序增長進行適當(dāng)?shù)目刂?。主要通過法律和政策，限制戶籍人口規(guī)模；同時對戶籍轉(zhuǎn)入實行一定的門檻，優(yōu)先吸引具有較高素質(zhì)人群的戶籍遷入。

從不同年齡段人群增長來說，還是要重點對勞動年齡人口的過快增長進行調(diào)控。勞動年齡人口不僅是人口的最主要組成部分，而且其增長主要與經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)對勞動力的需求有關(guān)。因此需要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面減少對勞動力人口規(guī)模的吸引，尤其是對低端外來勞動力的吸納。

（作者為首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授）

注：本文為北京社科基金項目“北京市的人口增長和調(diào)控對策研究”（項目號：12SHB001）的階段性成果。

【注釋】

①主要指有一定生活質(zhì)量追求且有一定追求能力的較高端人士。

責(zé)編/劉瑞一 美編/于珊