歐盟在中東變局中的政策調整

余國慶

歐洲是中東的近鄰，自“阿拉伯之春”爆發(fā)后，歐洲國家對中東局勢普遍比較關注。作為歐洲國家政治與外交利益的代言人，歐盟對中東局勢的干預和影響比較明顯，成為影響中東局勢發(fā)展的重要外部勢力。面對中東局勢的脫軌發(fā)展，從自身的穩(wěn)定與安全因素考慮，歐盟又希望中東地區(qū)保持穩(wěn)定與和平。尤其是中東恐怖主義和極端勢力的泛濫，對歐盟的政治與安全形勢帶來重大威脅。歐盟希望通過在中東事務中發(fā)揮作用，展示其自身政治與外交影響力。近期愈演愈烈的中東外逃難民潮事件，給歐盟國家?guī)砹司薮髩毫?，成為歐盟應對中東亂局的當務之急，未來歐盟的中東政策面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

歐盟對外關系中的中東

歐洲對中東沖突與危機的關注，源于雙方歷史、文化、地緣政治等因素。1991年馬德里中東和會召開后，瑞典、挪威、英國、法國等歐洲國家開始積極調解阿以沖突。2000—2002年，以色列和巴勒斯坦爆發(fā)了嚴重沖突，歐盟與聯合國、美國、俄羅斯一起建立了中東問題“四方會談”機制，這一機制在調解巴以雙方立場、協調國際社會調解巴以沖突方面發(fā)揮著重要的作用。在持續(xù)多年的伊朗核問題國際談判過程中，以法國、英國、德國為代表的歐盟國家在伊朗核問題國際談判中成為一支重要的力量。

近年來，歐盟“共同外交及安全政策”的協調與執(zhí)行能力不斷提升，在許多國際問題上發(fā)揮著重要作用，尤其在中東問題上，歐盟的地位與作用顯得更為突出。2003年12月12日，在比利時布魯塞爾舉行的歐盟首腦會議上，通過了歐盟負責外交和安全政策的高級代表索拉納提交的“歐盟安全戰(zhàn)略”文件。按照這份文件，歐盟確定了地中海南部和東部“十個地中海國家為歐盟南部的邊界近鄰國家”，它們是：摩洛哥、阿爾及利亞、突尼斯、以色列、巴勒斯坦、敘利亞、約旦、利比亞、埃及、黎巴嫩?！盵1]在這十個國家中，突尼斯、利比亞、埃及、敘利亞正好是2010年底以來中東地區(qū)發(fā)生巨大政治變動的國家。不難理解，歐盟對這些政局動蕩國家的種種干預、調解、斡旋、施壓等政治、外交甚至軍事行動，正是其實踐“共同外交與安全政策”的體現。

歐盟應對中東變局與危機的作為與措施

2010年底，突尼斯政局突變。隨著利比亞、敘利亞、埃及局勢的發(fā)展，歐盟以各種形式干預、干涉這些國家局勢的發(fā)展，成為影響中東局勢發(fā)展的重要外來力量。

一、歐盟和北約主導對利比亞動武，推翻卡扎菲政權

在2011年的利比亞危機和隨后的利比亞戰(zhàn)爭中，歐盟和北約起了主導作用，而法國成為主張對利比亞動武最積極的歐盟國家。由北約主導的軍事行動開始后不久，法國從美國手中接過了利比亞戰(zhàn)爭的指揮權。法國除了在軍事上不遺余力地打擊利比亞政府軍外，還在政治上迫不及待地與利比亞反對派接觸，成為最先與利比亞反對卡扎菲政府的政治勢力進行接觸的國家。不久，法國率先承認了利比亞“全國過渡委員會”?？ㄔ普嗫迮_后，法國總統薩科奇也是首先訪問利比亞的西方國家領導人之一。

法國在利比亞問題上的立場和態(tài)度，與法國自身在北非與地中海地區(qū)的戰(zhàn)略密切相關。法國與利比亞及北非的歷史聯系和情結，決定了法國對利比亞和非洲事務的“強烈關注”，同時，時任法國總統薩科奇的政治抱負和大國意識，也極大地影響了法國帶頭用軍事手段推翻卡扎菲的政治冒險。當然，由于卡扎菲過去長期推行反西方利益的政策，歐盟利用利比亞政治危機乘勢推翻卡扎菲政權，這對歐盟的政治與安全利益，以及提高歐盟的影響力是有益的。

二、歐盟大力支持敘利亞反對派，試圖推翻巴沙爾·阿薩德政權

2011年春，敘利亞國內爆發(fā)反對巴沙爾政府的游行示威，國內局勢很快走向動蕩不安。在隨后的幾年，以歐盟為代表的西方國家，不斷敦促敘當局進行符合民意的改革，但敘利亞局勢的發(fā)展并沒有按照歐盟及外界希望的方向發(fā)展，反而陷入內戰(zhàn)，導致極端勢力肆虐。

為了迫使巴沙爾早日下臺，歐盟試圖采用“利比亞模式”，扶植敘利亞反政府勢力。2012年2月24日，在歐盟和阿盟等國際組織以及一些阿拉伯國家的支持下，首屆“敘利亞人民之友”國際會議在突尼斯召開，包括美國、英國、法國等在內的70個國家的代表出席了此次會議。會議召開當天，英國外交大臣黑格就表示，英國將正式承認敘利亞最大反對派——“敘利亞全國委員會”為該國合法代表。2012年11月，法國總統奧朗德宣布承認“全國聯盟”是“敘利亞人民的唯一合法代表”，是敘利亞“未來的政府”。這意味著法國成為第一個正式完全承認敘利亞“全國聯盟”的西方國家。[2]但此后敘利亞反對派并沒有形成一個權威的得到各種勢力支持的政治組織。2014年6月，巴沙爾·阿薩德在敘利亞總統選舉中，再次成功連任，對此，歐盟發(fā)表聲明稱，敘利亞的這次總統選舉不能算是“真正的民主投票過程”。這一姿態(tài)表明，盡管歐盟不愿接受巴沙爾再次執(zhí)掌敘利亞，但的確也沒有盡快推翻敘利亞政權的有效之策。

三、歐盟支持埃及變革，關注埃及國內政治發(fā)展前景

2011年2月，埃及國內爆發(fā)民眾示威，執(zhí)政多年的穆巴拉克總統于2月11日不得不宣布下臺。歐盟當即發(fā)表聲明，表示支持埃及政權平穩(wěn)過渡。歐洲理事會主席范龍佩、歐盟委員會主席巴羅佐、歐盟外交與安全政策高級代表阿什頓當天也發(fā)表聯合聲明，對穆巴拉克辭職表示歡迎。

穆巴拉克下臺后，埃及局勢發(fā)展并不順利，2012年6月，代表埃及宗教保守勢力的穆斯林兄弟會領導人穆爾西當選為埃及總統，歐盟在穆兄會獲勝后予以承認。穆爾西上臺后，一度致力于改善與西方的關系。2012年9月，穆爾西總統分別訪問歐盟總部和意大利。2013年1月，歐洲理事會主席范龍佩訪埃，表示歐盟將向埃及提供50億歐元的貸款援助。同月，穆爾西總統訪問德國。4月，歐盟外交與安全事務高級代表阿什頓訪問埃及。

2013年7月3日，埃及軍方把執(zhí)政僅一年的穆兄會領導人穆爾西趕下臺，歐盟對此反應謹慎。7月4日，歐盟外交政策代表阿什頓在聲明中表示，歐盟非常關心埃及的發(fā)展，并認為埃及社會存在深刻分歧。為了更多地了解埃及國內局勢的發(fā)展，2013年7月30日，阿什頓前往埃及，與被囚禁的埃及前總統穆爾西會面，這是穆爾西下臺后同外界的首次接觸。8月，歐盟宣布對埃禁運部分軍用品。2014年6月，埃及舉行大選，前軍方領導人塞西獲勝。歐盟派出了觀察團監(jiān)督埃及選舉，大選結束后，歐盟發(fā)表聲明，接受了埃及的選舉結果。塞西上臺執(zhí)政后，歐盟在恢復向埃及提供援助、加快埃及國內改革進程等問題上，與埃及當局進行了多次接觸。

四、歐盟動用政治和經濟制裁等手段，向敘利亞、埃及等國施壓

在敘利亞問題上，歐盟是最早開始對敘利亞政府進行制裁的西方力量。2011年5月，歐盟開始對巴沙爾政府進行制裁。歐盟外長會議于2012年5月14日通過決議，決定對敘利亞擴大制裁范圍。自2011年5月以來，歐盟已對敘利亞實施了多輪制裁，共計43家敘利亞企業(yè)和128名個人被列入制裁名單。

在埃及政局動蕩期間，歐盟除了在政治上施加影響外，也考慮過用制裁等經濟手段影響埃及國內局勢的發(fā)展。歐盟是埃及最重要的經濟伙伴，早在2001年，歐盟就與埃及簽署《埃及—歐盟伙伴關系協議》。根據該協議，埃及輸歐所有工業(yè)品和部分農產品享受免稅待遇。在埃及政局危機發(fā)展階段，歐盟就想到利用取消與埃及的貿易優(yōu)惠條件向埃及當局施加壓力。2013年7月，當埃及軍政府推翻民選的穆爾西政府后，歐盟決定暫停對埃及出口武器，但對埃及的經濟援助繼續(xù)進行。塞西當選為埃及總統后，歐盟又決定維持對埃及的經濟援助。

五、歐盟加強安全與反恐措施，應對“伊斯蘭國”的威脅

在歐盟外交與安全政策中，打擊恐怖主義和恐怖威脅是一項重要的內容。中東是全球恐怖主義的高發(fā)地，出于對自身穩(wěn)定與安全的考慮，歐盟大力支持中東國家反對恐怖主義的斗爭，但由于對恐怖主義概念的界定以及對一些從事反政府活動組織有不同的看法，歐盟與一些中東國家在反恐領域也有一些分歧。

2014年9月，美國總統奧巴馬宣布建立國際“反恐聯盟”。對美國的這一舉措，聯盟國家在政治上大都表示支持，但對派遣軍隊參戰(zhàn)極為謹慎。德國外長施泰因邁爾表示，德國不會參與美國對敘利亞的空襲行動。但施泰因邁爾認為，國際聯盟對“伊斯蘭國”的軍事打擊計劃應建立在“政治戰(zhàn)略”的基礎上。他并稱，德國已準備為伊拉克庫爾德武裝力量提供武器。

盡管歐盟嚴密防范源自中東的恐怖組織與恐怖分子深入歐盟國家制造恐怖事件，但近年來歐盟國家不斷發(fā)生的零星恐怖事件，仍然說明歐盟對安全的擔憂不無道理。尤其是2014年“伊斯蘭國”勢力在中東崛起后，對不少歐洲國家具有極端宗教思想的年輕人有著很大的吸引力，一些具有極端思想的歐洲公民通過各種渠道投奔“伊斯蘭國”。根據英國的一項研究表明，前往敘利亞參戰(zhàn)的“外援”至少來自14個歐洲國家。其中英國、法國和德國參與的人數最多，每個國家都有數百人參戰(zhàn)，此外還有不少挪威、丹麥、比利時、奧地利等國公民。這些人一旦回國，將對歐洲一些國家的安全構成嚴重的威脅。2015年1月7日，法國巴黎發(fā)生了針對《查理周刊》雜志的恐怖襲擊事件，死傷十多人。據法國警方的初步調查，犯罪嫌疑人就曾經前往也門等中東動蕩國家作戰(zhàn)。這一事件足以說明，源自中東動蕩地區(qū)的恐怖組織和恐怖思想對歐盟安全的影響是不容忽視的。

歐盟應對中東變局的受制因素和前景分析

無論是從歷史聯系，還是從地緣政治的角度考慮，歐盟對中東地區(qū)和國家重大的政治變故沒有理由置之不顧，但從應對愈演愈烈的難民潮，到如何打擊伊斯蘭國（IS）勢力，歐盟面臨的挑戰(zhàn)越來越多。歐盟干預中東局勢，包括對一些中東國家內部政治進程施加影響，不僅受制于歐盟的能力與愿望，而且也受到越來越激烈的大國在中東地區(qū)競爭格局的影響。

一、中東難民潮：歐盟應對中東亂局的當務之急

由于歐盟毗鄰中東，中東動亂中各國外逃的大量難民，都把歐洲國家作為逃亡目的地。根據聯合國難民事務高級專員安東尼奧古特萊斯的估計，截至2015年6月，中東危機爆發(fā)以來共造成了1100萬難民，其中敘利亞就產生了750萬難民。敘利亞難民中已有450萬逃至周圍的黎巴嫩、約旦、土耳其等國。來自利比亞、敘利亞等國的難民不惜冒險乘船逃往意大利等歐洲國家，迄今已有2000余人在海中遇難。2015年5月，歐盟委員會提出了一項成員國按配額接收難民的建議，但遭到了一些國家的反對。2015年8月，法國和德國領導人在會晤中提出了加快建立歐盟統一的難民政策的建議。9月，敘利亞一名3歲小男孩在海上遇難事件引發(fā)了歐盟各國對其難民政策的大討論，法國、德國等政府紛紛表示將加大接納難民的力度。9月9日，歐盟委員會主席容克公布一項難民配額方案：歐盟中的22個成員國將分攤在匈牙利、希臘和意大利境內的12萬難民，其中德國將接收3.1萬名難民，法國接收2.4萬，西班牙接收1.5萬。這份方案在由歐盟各國內政部長討論后強制執(zhí)行。但歐盟各國對接收難民額態(tài)度也不盡相同。德國相對積極，是近年來接收難民最多的歐盟國家。丹麥等北歐國家卻相對消極。但若敘利亞、利比亞等國的局勢繼續(xù)惡化，目前在黎巴嫩、約旦、土耳其滯留的數百萬難民，有相當一部分仍會把歐盟國家當作逃難目的地，這對歐盟的壓力是可想而知的。

二、在應對中東變局與危機過程中，歐盟需要與其他大國加強合作

由于中東的動蕩對歐洲的政治和安全利益有重大影響，使得歐盟對中東局勢的發(fā)展保持密切關注，但作為一個超國家的國際行為體，其對外政策的效果有很大的局限性。歐盟在外交與安全政策上作為一個國際行為主體的角色繼續(xù)是一種“侏儒”形象，歐盟內部民族國家的外交與安全政策仍是其主導性特點。[3]歐盟在干預和處理中東熱點問題上的最大劣勢在于，歐盟的外交執(zhí)行能力是“虛擬”的，它在政治上通過的各種外交決議和倡議對其成員國沒有約束力。歐盟的外交方針最終需要通過其內部各個國家的認同與實施才能取得效果。此外，歐盟還需要同美國、俄羅斯等大國更好的協作才能發(fā)揮作用。因此，在很多中東的重大問題上，歐盟更多扮演著“跟隨者”或“協調人”的角色。當然，一旦有機會，歐盟也會不遺余力地發(fā)揮自己的作用。如在伊朗核問題達成全面協議的實施過程中，在有關解除對伊朗經濟與軍事制裁等問題上，歐盟的立場與態(tài)度至關重要。

三、歐盟對中東事務的干預能力和效果受制于諸多因素

無論是利比亞問題還是敘利亞局勢，歐盟對這些國家內部局勢長期發(fā)展的影響力是有限的。在卡扎菲倒臺后，利比亞局勢持續(xù)動蕩不安，甚至出現了軍閥割據與混戰(zhàn)的局面，歐盟等外部力量對此束手無策。在敘利亞局勢方面，歐盟主要國家雖然早就中斷了與巴沙爾政權的官方聯系，但巴沙爾在2014年6月再度贏得國內選舉連任總統，歐盟除了不予承認外，似乎也沒有其他更好的辦法。特別是在對付“伊斯蘭國”極端武裝威脅方面，歐盟是參加美國為首的“反恐聯盟”的54個國家和組織之一，但在是否派遣地面部隊參戰(zhàn)方面，歐盟顯得尤為謹慎，沒有一個歐盟國家明確表態(tài)將來考慮派出地面部隊參戰(zhàn)，顯示出歐盟國家在應對安全與恐怖主義威脅方面，目前主要在于防范恐怖分子滲透到歐洲，并不愿意派兵到敘利亞及伊拉克作戰(zhàn)。

總之，出于對自身政治、經濟與安全等利益的考慮，同時，也為了更好地展示自己的政治影響力，歐盟對中東局勢的發(fā)展保持密切關注，但歐盟干預與介入的能力與效果也有一定局限。在影響中東局勢發(fā)展的外部力量中，歐盟既不可或缺，同時仍需要與其他國家和國際組織進行合作。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] Sinem Akgul Aecurity in EU’s Neighborhood： Union’s Revisited. Perceptions -Journal of International Affairs， Autumn 2005， page 13.

[2] http：//roll.sohu.com/20121115/n357661409.shtml.（上網時間：2015年9月1日）

[3] 房樂憲：《歐盟政治一體化：理論與實踐》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第90頁。