歐洲地方政府的電子治理

易麗麗

筆者在意大利、英國考察時發(fā)現(xiàn)，地方政府電子治理創(chuàng)新2.0模式，促進政府架構從條塊分割、封閉邁向開放、協(xié)同、合作，“政府—社會—技術”整體無縫式的治理成為可能。

當我坐在200多年歷史的意大利普拉托市市政廳與當?shù)卣块T官員座談交流時，深深感嘆，歷史的厚重與現(xiàn)代技術應用結合得如此之好。當我來到英國工業(yè)革命的發(fā)源地曼徹斯特市，聆聽主政官員介紹未來城市戰(zhàn)略，體驗著數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略給這座工業(yè)城市所帶來的活力，預見“數(shù)字革命”將成為這座城市的新標簽。以前那種以技術發(fā)展為導向、科研人員為主體、實驗室為載體的“創(chuàng)新1.0”模式正成為歷史；以用戶為中心，以社會為依托，面向知識社會，以人為本的“創(chuàng)新2.0”模式正在興起。創(chuàng)新2.0模式促進政府從條塊分割、封閉的架構邁向一個開放、協(xié)同、合作的架構，“政府—社會—技術”整體無縫式的治理成為可能。

電子治理時代來臨

在意大利普拉托市，市民杰克看到道路出現(xiàn)塌陷，于是拿出手機拍下照片并定位通過市政應用軟件上傳。開車巡邏的市政工作人員通過平板電腦實時收到信息，15分鐘內到達現(xiàn)場，拿出工具迅速將道路修復好并上傳圖片，同時反饋給申報的市民杰克。和杰克一樣，普拉托市每一個市民都可以通過市政應用軟件參與到城市治理中，通過技術，政府與社會協(xié)同共治。

倫敦奧運會時期，美化倫敦市容（Love clean London）項目讓走在街頭的英國倫敦市民蘇珊看到街角有一堆垃圾沒人清理，于是她拍下照片上傳到政府指定的網(wǎng)站。20分鐘后，就有人把垃圾清走了。這個項目讓倫敦的垃圾清理速度更快、更有效，市容得到改善，并且有的放矢地處理各種類型的垃圾，讓回收公司也開始嘗到了甜頭。

無論是在意大利普拉托，還是在英國倫敦，都展現(xiàn)了“我的城市，我的家”現(xiàn)代城市理念下新技術推動電子治理的一個側面。信息技術環(huán)境和政府治理理念的快速變化推進了電子政務形態(tài)的變革，使得傳統(tǒng)電子政務模式發(fā)展成為電子治理模式，傳統(tǒng)單一主體政府的管理過程轉變?yōu)橐陨鐣姙橹黧w，政府、市場、社會三方協(xié)同互動的公共價值塑造過程，在這一進程中，技術和社會工具充當重要的催化劑。

增加公共價值

成為政府治理新目標

歐洲地方政府正將開放數(shù)據(jù)作為一項公共服務。在英國和意大利，地方政府官員將開放數(shù)據(jù)比作開創(chuàng)性的舞臺，例如佛羅倫薩市將綠地、文化遺產(chǎn)和旅游、投票結果、學校、公共設施、建筑、公用事業(yè)等十多類原始數(shù)據(jù)向社會開放，在公眾查詢使用中不斷提高公開有效性和增加對公眾的價值。對任何國家來說，數(shù)據(jù)是一種戰(zhàn)略性資產(chǎn)。隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的擴大，數(shù)據(jù)收集、加工和分析技術的進步，數(shù)據(jù)變得越來越重要。美國通過數(shù)據(jù)公開和應用接口促進社會應用，釋放上面種種應用接口供私人領域開發(fā)商使用，以創(chuàng)造新的應用和服務，推進全社會創(chuàng)新。西班牙有150個公司進行有關開放政府數(shù)據(jù)的服務。而我國商業(yè)領域的“滴滴打車”應用軟件，源于社會的創(chuàng)新讓資源利用最大化，多方參與并受益。正如普拉托市的市政官員形象地說：“政府開放數(shù)據(jù)相當于鋪路修橋，方便所有人的通行。”通過開放數(shù)據(jù)增加公共價值正成為歐洲地方政府治理的共同目標取向。信息通信技術驅動下，一方面公眾不再是服務的被動接受者，而是正轉變成為公共價值的共同創(chuàng)造者，另一方面應對可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)全面的經(jīng)濟發(fā)展和資源最優(yōu)配置，政府、社會、公眾、企業(yè)共同努力。

英國始終秉承開放數(shù)據(jù)是有利的服務的理念，政府在開放數(shù)據(jù)資源和實現(xiàn)信息共享的基礎上，通過大數(shù)據(jù)和云計算技術的應用實現(xiàn)城市的“全數(shù)字化”管理，將市民檔案、企業(yè)檔案、地理信息、圖書檔案等進行信息共享，實現(xiàn)了在線公共圖書館、在線行政申請、審批工作辦理，特別是運用大數(shù)據(jù)技術將市民的收入記錄、消費記錄、納稅記錄進行比對，稽查偷稅、漏稅情況，并通過社交媒體網(wǎng)站和移動技術實現(xiàn)和社會公眾的全面互動。

英國第二大城市曼徹斯特市政府計劃在未來5年內，利用大數(shù)據(jù)和云計算技術為每個公民開設個人專屬網(wǎng)頁，在未來4年內建成無紙化社會，屆時公民可以足不出戶，通過自己的專屬網(wǎng)頁，辦理子女入學、申請護照、注冊車牌、預約醫(yī)生和找工作等業(yè)務。西方學者威廉姆·愛格斯早在2007年提出了政府2.0，倡導“我的政府”的理念，即以市民為中心的政府，政府可以根據(jù)公眾不同的需求提供個性化的服務，并將需求者和服務提供者匹配起來。其把政府比作一種自動售貨機：“我們輸入自己的稅收，得到服務。”曼徹斯特市政府將“我的政府”從概念走向實踐。

以“顧客”為中心，

公私合作

在新公共管理運動中，政府向企業(yè)學習“顧客是上帝”的理念。公共服務供給體制改革以“顧客需求”為導向。正如在普拉托市，以“顧客”為中心體現(xiàn)在政務服務提供中，市政府通過公私合作，比如政府與超市合作，把政府的收費放到超市、零售店等地方；政府不再直接管理收費，公民可以在任何授權的超市交費，只要在授權的第三方辦完手續(xù)后，政府就可以將類似出生證之類的證件寄送到市民家中，以此向市民提供便民高效的公共服務。如果是移民，通過網(wǎng)絡申請居留證，從市議會獲得申請狀態(tài)短信提醒，在最近的煙草店獲得需要的證明。如果車輛限行，可以去便利的點辦理許可，便利店受委托發(fā)放通行證。

意大利地方政府在推進的很多具體項目中都體現(xiàn)以公眾需求為中心的理念。比如通過推廣EU-PAY（多通道和多用途綜合歐洲在線支付）項目，使市民方便、快捷、隨時、隨地就可以通過政府門戶網(wǎng)站、就近授權的超市、信息亭、郵局、自助服務查詢機、手機等向政府支付賬單、查詢社會保障情況、稅收、罰款及有關服務等方面信息。

意大利普拉托市的市民，人手一張“一卡通”，“一卡通”具有身份識別和個人信息記錄功能，市民獲取一系列政府在線服務，不必再牢記大量認證碼和用戶名，提供不同服務的政府機構可以獲取關于用戶的一致信息。市民常用的實際應用如稅單查詢、車位申請、垃圾桶擺放、電子公共行政訴訟、合同合法有效的簽名、公共合同投標、網(wǎng)上銀行、電子開票等更加便捷，更加安全。

電子參與成為

公眾參與的新形式

通信網(wǎng)絡技術讓公眾參與形式更加多元。歐洲地方政府運用信息通信技術協(xié)助處理政務，信息通信技術正在改變政府與公眾的關系。一方面可以更靠近公眾，了解公眾對公共政策與服務的需求與偏好；另一方面，也使得公眾靠近政府機構，以表達他們的心聲。電子參與正成為公眾參與度高、包容性強、合作協(xié)同的社會共治重要手段。電子參與有電子信息、電子咨詢、電子決策三個層次，依次從被動型向主動型轉變。電子信息通過向公眾提供公共信息，并根據(jù)公眾要求使其獲取相應信息實現(xiàn)公眾參與；電子咨詢是公眾對公共政策進言獻策，參與審議，實現(xiàn)深層次的公眾參與。電子決策是通過與公眾共同制定政策、共同提供公共服務來增強公眾的權能。普拉托市議會實現(xiàn)了審議無紙化，電子參與調動了市民參政議政的積極性，在參與中形成共識。

無獨有偶，英國曼徹斯特政府網(wǎng)站建設之前，搜集了3萬份公眾意見作為政府為民服務建設的參考依據(jù)，網(wǎng)站建設從一開始就讓公眾參與進來，網(wǎng)站整體設計、服務的信息內容和分類均根據(jù)市民的需求進行設定，網(wǎng)站共提供了20大類約800項服務事項，其首頁一級欄目優(yōu)先提供的服務均為調研后公眾最需要的日常生活息息相關的便民服務，如“議會稅收”、“垃圾處理”、“工作招聘及培訓”、“圖書館”四大項最常用的服務被放在最突出的位置，用通俗易懂的圖標示意，符合電子治理時代的閱讀習慣，可視化一目了然。同時網(wǎng)站弱化了地方政府各部門新聞和事件信息，且放在公共服務板塊之后，這與國內政府網(wǎng)站優(yōu)先展示政府工作信息和政府辦事事項的方式完全不同，真正將市民最常用、最關注、最亟需的服務擺在第一位。英國曼徹斯特政府網(wǎng)站改建后，公眾都愿意用、積極用，真正體現(xiàn)了“我的城市、我的家”。

不讓一個人掉隊，

電子公平受重視

電子治理時代，有一批新的弱勢群體產(chǎn)生，他們就是電子盲，主要分散在窮人、老人、受教育程度低的人群中。為了讓這些新的弱勢群體，在電子治理時代擁有電子公平，意大利普拉托市開展了“不讓一個人掉隊”項目（PAAS項目），在社區(qū)圖書館，有專人協(xié)助完成電子政務的相關服務處理，讓不會上網(wǎng)的人獲得一些職員的幫助，同時針對這個人群，開展培訓普及計算機知識，不讓任何一個人掉隊。

在英國曼徹斯特市，為照顧不方便上網(wǎng)的特殊人群，曼徹斯特政府依然做好面對面服務，于2013年7月成立了政府顧客服務中心，面對面辦理企業(yè)和個人的業(yè)務。曼徹斯特市政府顧客服務中心共辦理租賃稅房屋補助、出租車執(zhí)照、建筑執(zhí)照等六個項目，每個窗口都是綜合窗口，六個項目在一個窗口全能辦理。服務中心劈開一塊給中央派駐的就業(yè)公共服務，現(xiàn)場幫助無家可歸者和失業(yè)者，現(xiàn)場幫投簡歷，在市民中心會議室安排面試。曼徹斯特市政府顧客服務中心25個全職人員，提供不同職能部門的服務。

在曼徹斯特市政大廳進一步了解到，曼徹斯特的政府公共服務包括網(wǎng)上服務、電話服務和面對面服務三種類型，電話服務和面對面服務渠道并沒有隨著電子治理時代的來臨而被取消。曼徹斯特市政府在權衡三類服務時，對三種服務方式進行測算和對比，根據(jù)不同階段的情況進行側重點的調整。例如隨著信息技術的快速發(fā)展，過去面對面服務的成本約18鎊、電話服務約13鎊，現(xiàn)在網(wǎng)上服務只需1-2元人民幣，因此網(wǎng)上服務逐漸成為未來的重中之重。為了鼓勵公眾使用網(wǎng)上服務，通過收費優(yōu)惠等政策引導，同時通過網(wǎng)上政務服務應用的便民高效吸引公眾。到2014年3月，已有更多市民使用網(wǎng)上政府服務，每周有1000人通過網(wǎng)上反映問題，電話服務使用人數(shù)由4萬人降到2萬人，減少了21個全職員工，2015年預計能縮減約50萬鎊的開支。為了方便不能到場辦理者，提供電話渠道和預約上門至社區(qū)圖書館辦理。為了方便不能上網(wǎng)者，考慮電子公平，社區(qū)公共圖書館提供電腦網(wǎng)絡并專人輔助。

新技術推動政府轉型升級，從公共管理走向協(xié)同治理，提供協(xié)同服務正在被廣泛普及，政府、公眾、社會組織與私營部門合作使用新技術來創(chuàng)新服務正成為常態(tài)。新興技術，特別是信息通信技術能夠進行高效的知識管理，促進地區(qū)、國家、國際間合作與經(jīng)驗分享。另一方面挑戰(zhàn)是，技術人才不再由政府直接培養(yǎng)，而依賴于服務商。電子治理時代，政府需要合同管理人才、項目管理與評估人才、創(chuàng)意人才、協(xié)調統(tǒng)籌復合型人才。新技術背景下政府的人力資源變革面臨挑戰(zhàn)，前瞻性、戰(zhàn)略性培養(yǎng)和儲備適應時代發(fā)展的政府人才，是可持續(xù)的長遠之計。

（作者單位：國家行政學院公共管理教研部）