依法治國(guó)與領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變

吳明華　付倩倩

“領(lǐng)導(dǎo)干部必須要有一種本領(lǐng)恐慌的緊迫感，盡快彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力的缺失，以適應(yīng)依法治國(guó)的要求。”

“領(lǐng)導(dǎo)干部

要有本領(lǐng)恐慌”

《決策》：十八屆四中全會(huì)做出依法治國(guó)的重要決定，這對(duì)地方?jīng)Q策者轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式提出什么樣的要求？

劉峰：依法治國(guó)的背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部要有緊迫感，盡快適應(yīng)這種新態(tài)勢(shì)。當(dāng)下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部“新辦法不會(huì)用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”，所以必須要有一種本領(lǐng)恐慌的緊迫感，彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力的缺失，以適應(yīng)依法治國(guó)的要求，遇到事情要講道理、講法理、講倫理。

領(lǐng)導(dǎo)方式怎么轉(zhuǎn)變？在這方面，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)顯露出了超強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力和鮮明的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。首先是方向明確，就是圍繞中華民族的偉大復(fù)興一個(gè)目標(biāo)，推進(jìn)“三個(gè)全面”，全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)。“三個(gè)全面”漸次展開，后面兩個(gè)“全面”是為前面一個(gè)服務(wù)的，總體思路非常清晰。

從地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，要積極主動(dòng)，真刀實(shí)槍地改革，全面深化改革需要有勇氣，而依法治國(guó)就是要形成合力，形成最大共識(shí)度。過(guò)去是摸著石頭過(guò)河，現(xiàn)在更講究法治引領(lǐng)、法治的思維。作為地方領(lǐng)導(dǎo)，一定要先立后破、邊立邊破，全面依法行政。

治理體系的現(xiàn)代化重在制度，同時(shí)也要有治理能力，既要用政策，又要用法律。并不是說(shuō)法治就不需要用政策，要把政策和法治的運(yùn)用結(jié)合起來(lái)，行政和其他的方式結(jié)合起來(lái)，這對(duì)干部的綜合素質(zhì)要求更高。不能像過(guò)去一樣只懂抓經(jīng)濟(jì)，必須要轉(zhuǎn)變。

薛瀾：依法治國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的要求其實(shí)是更高了。十八屆四中全會(huì)對(duì)科學(xué)民主決策的程序已經(jīng)提出了新的要求，個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策肯定是不行了。

同時(shí)，我們傳統(tǒng)的政府精英決策的模式也面臨挑戰(zhàn)。近年來(lái)很多地方政府的決策出臺(tái)后受到公眾的強(qiáng)力反對(duì)已經(jīng)說(shuō)明，涉及廣大公眾利益的決策僅僅在領(lǐng)導(dǎo)班子里集體討論是不夠的，僅僅在決策之后廣而告之更是不行的。公眾對(duì)決策科學(xué)化和民主化提出了更高的要求，什么時(shí)候要征求相關(guān)利益方的意見，什么時(shí)候需要公眾知道不同的方案選擇，這些都需要決策者有認(rèn)真細(xì)致的考慮，對(duì)決策者科學(xué)決策的素質(zhì)提出了更高的要求。

今后中國(guó)地方政府的決策過(guò)程如何真正做到科學(xué)化、民主化，既需要制度建設(shè)，也需要系統(tǒng)的公共政策知識(shí)和能力的訓(xùn)練，二者相輔相成。目前，中國(guó)的公共管理教育仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與實(shí)踐的需求，但整個(gè)社會(huì)對(duì)決策者的要求已經(jīng)提的很高了，這是改善地方公共決策面臨的重要挑戰(zhàn)。

同時(shí)，過(guò)去的一年，全國(guó)出現(xiàn)了“智庫(kù)熱”，各個(gè)部門各個(gè)地方都在建智庫(kù)。智庫(kù)作為政策研究機(jī)構(gòu)與公共政策越來(lái)越復(fù)雜、專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)的現(xiàn)象密切相關(guān)。智庫(kù)健康合理的發(fā)展對(duì)中國(guó)決策的科學(xué)化、民主化和法治化將會(huì)提供巨大的幫助。但發(fā)展智庫(kù)也要實(shí)事求是，不要為建智庫(kù)而建智庫(kù)。關(guān)鍵是要根據(jù)地方政府決策的需要，建立起合適的決策咨詢體系，包括內(nèi)部的政策研究室，政府之外本地的智庫(kù)和外部的智庫(kù)。地方政府應(yīng)該與這些機(jī)構(gòu)建立穩(wěn)定的聯(lián)系，必要時(shí)也可以請(qǐng)外部的專家來(lái)診斷號(hào)脈，提供戰(zhàn)略咨詢。

“依法決策

不是一句空話”

《決策》：十八屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)健全依法決策機(jī)制，這對(duì)地方公共決策會(huì)帶來(lái)怎樣的變化？

劉峰：四中全會(huì)提出健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，從而把民主決策、科學(xué)決策和依法決策有機(jī)結(jié)合在一起，這是很大的突破，很有新意。

一項(xiàng)重大決策的影響是方方面面的，必須經(jīng)過(guò)這些程序，否則就是違法的。這就倒逼地方政府拒絕“三拍”，再也不能拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人，過(guò)去這“三拍”是頑疾，因?yàn)闆]有人會(huì)追究決策的責(zé)任。

但現(xiàn)在這個(gè)變化太大了，你不依法決策，想拍屁股走人走不了，所以就倒逼地方領(lǐng)導(dǎo)必須轉(zhuǎn)變決策的理念，重大決策必須要于法有據(jù)。

《決策》：責(zé)任追究和倒查機(jī)制，對(duì)地方?jīng)Q策者會(huì)產(chǎn)生什么樣影響？

劉峰：過(guò)去我們講行政決策的責(zé)任有三個(gè)特點(diǎn)：第一，它往往是間接的，不容易查。因?yàn)閺臎Q策議題提出到執(zhí)行，再到后果顯現(xiàn)，往往持續(xù)的時(shí)間很長(zhǎng)，牽扯面也很廣，用一句話來(lái)形容就是“一筆糊涂賬”。

實(shí)際上，“一筆糊涂賬”是因?yàn)闆]有賬，現(xiàn)在我們說(shuō)可查就是要記錄在案，有賬可查。還有一點(diǎn)，決策的影響可能是多方面的，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)全查，這就是一個(gè)突破。過(guò)去看待決策失誤的影響，大家的寬容度比較高，認(rèn)為改革需要交學(xué)費(fèi)，但現(xiàn)在要追責(zé)任。

第二，有一些決策失誤的影響比較隱蔽，不容易被察覺，出了問(wèn)題人人有份，各打五十大板，因?yàn)檫^(guò)去責(zé)任不明確。現(xiàn)在通過(guò)可查、倒查，就要區(qū)分責(zé)任，做到公平公正，是誰(shuí)的責(zé)任就打在誰(shuí)的身上。

第三，過(guò)去我們對(duì)用人的失誤比較敏感，但是對(duì)決策的失誤不夠敏感，沒有意識(shí)到重大決策失誤的嚴(yán)重性。實(shí)際上，一些重大決策失誤對(duì)生態(tài)的破壞、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響正在凸顯，必須要提高認(rèn)識(shí)和關(guān)注度，把用人權(quán)和決策權(quán)都關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

所以，四中全會(huì)中提出的重大決策終身責(zé)任追究制度和倒查機(jī)制，是決策機(jī)制上的一個(gè)顯著進(jìn)步。激勵(lì)和約束要結(jié)合起來(lái)，這樣依法決策、依法治國(guó)就不是一句空話，真正落地了，這一點(diǎn)意義是重大的。

現(xiàn)在通過(guò)重大決策的終身追究制度和倒查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了三點(diǎn)：第一是可查。現(xiàn)在的電子政務(wù)一切都是有記錄的，為有據(jù)可查奠定了基礎(chǔ)。決策責(zé)任里，哪位專家做的論證，誰(shuí)做的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，誰(shuí)做的合法性審查都可以查到。

第二是全查。通過(guò)倒查機(jī)制，出了問(wèn)題，先找執(zhí)行者，再找制定者、參與者、議題提出者，實(shí)現(xiàn)一個(gè)空間的全覆蓋。誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)參與誰(shuí)負(fù)責(zé)，這就把過(guò)去決策和執(zhí)行“兩張皮”的問(wèn)題解決了，讓每個(gè)人都盡心盡力。

第三是長(zhǎng)查，這是一個(gè)時(shí)間上的限制，長(zhǎng)期追查，不失效，退休也不例外，可以終身追責(zé)。

“綁住自己的手腳”

《決策》：建設(shè)法治政府、改善地方治理，地方如何形成新的治理機(jī)制？

薛瀾：法治政府背后的核心是做事情要按照規(guī)則辦。我感覺有兩方面：國(guó)家的法律法規(guī)，地方政府要作忠實(shí)的執(zhí)行者，政府在這方面更應(yīng)該起模范帶頭作用；另一方面，現(xiàn)在很多地方面臨很多難處理的事情，也要按照規(guī)則去辦，但前提是給地方政府制定規(guī)則的權(quán)力。

這個(gè)方面，國(guó)外有很多經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)。2007-2008年，陜西省的一位領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)外參加中組部安排的培訓(xùn)學(xué)習(xí)時(shí)，對(duì)國(guó)外地方政府的法律法規(guī)高度關(guān)注。他專門考察了當(dāng)?shù)匾粋€(gè)小城市的法律法規(guī)體系，并把這個(gè)小鎮(zhèn)的法律法規(guī)都詳細(xì)地整理翻譯出版，提供借鑒。

現(xiàn)在我們絕大部分地方治理層面面臨的問(wèn)題，很多是沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，結(jié)果讓違法者大行其道，反而把公共事務(wù)管理者的手腳給捆綁住了。遠(yuǎn)的不說(shuō)，就拿北京的很多高校和小區(qū)來(lái)說(shuō)，有很多車隨便亂停，已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重的消防隱患。但相關(guān)的高校和社區(qū)由于沒有執(zhí)法權(quán)，只能貼一張通告警告他們不要亂停車，實(shí)際上根本不管用。這就說(shuō)明我們的規(guī)則空白區(qū)太多，沒有辦法提供有效治理。

推廣而言，全國(guó)各地方層面這方面的欠缺是巨大的。原來(lái)是靠政府的行政手段，或者其他的方式來(lái)解決。這些手段出發(fā)點(diǎn)可能是好的，但是執(zhí)行的方式有很多問(wèn)題，容易出現(xiàn)各種各樣的濫用權(quán)力，包括腐敗現(xiàn)象、司法不公等等。

現(xiàn)在我們建設(shè)法治政府，不僅僅是在國(guó)家層面，實(shí)際上在地方這個(gè)層面，空間更大。要給地方政府更大的授權(quán)，使其能夠根據(jù)地方的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的法律規(guī)則，解決相應(yīng)的問(wèn)題。

《決策》：圍繞一項(xiàng)決策，法治化的要求和科學(xué)化的要求是不是吻合的？

薛瀾：決策法治化的要求側(cè)重的是程序合規(guī)性，決策的科學(xué)化是從行政科學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)決策的程序和過(guò)程符合政策科學(xué)規(guī)律，二者都不直接涉及決策本身內(nèi)容的。決策法治化是底線，必須遵守；決策科學(xué)化是在公共政策專業(yè)化和復(fù)雜性增強(qiáng)的情況下，尊重決策科學(xué)規(guī)律，減少?zèng)Q策失誤的重要保障。

但二者都不必然涉及決策的具體科學(xué)判斷。舉個(gè)例子，像轉(zhuǎn)基因食品這類有爭(zhēng)議的問(wèn)題，按照決策法治化和科學(xué)化的要求，進(jìn)行了科學(xué)家的征詢和聽證，征求了各個(gè)利益群體代表的意見，但相關(guān)人大代表或人大常委可能仍然不認(rèn)可科學(xué)家的判斷，而否決支持轉(zhuǎn)基因食品的決策。這樣的決策是符合決策法治化與科學(xué)化，但決策本身有可能違背科學(xué)判斷。

所以，決策的科學(xué)化和決策的法治化、民主化，有時(shí)候未見得是完全吻合的。還有一個(gè)很典型的例子，就是現(xiàn)在常說(shuō)的"鄰避事件"，其實(shí)也有些類似。有時(shí)候公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，不是簡(jiǎn)單地根據(jù)科學(xué)知識(shí)判斷它有沒有直接危害，更多的是涉及到公眾對(duì)于相關(guān)政府部門的信任程度或?qū)茖W(xué)家的信任程度。

在長(zhǎng)期不信任關(guān)系的情況下，怎樣能夠提高決策的科學(xué)性，形成有效的決策咨詢平臺(tái)？我一直呼吁，應(yīng)該把地方人民代表大會(huì)的作用充分發(fā)揮，因?yàn)榈胤饺舜缶褪堑胤街卮鬀Q策審議的平臺(tái)，可以起到很好的決策溝通作用。但是在一些地方重大決策上，地方人大現(xiàn)在發(fā)揮的作用還非常有限，如何改善提高地方人大在公共政策中的主導(dǎo)作用，應(yīng)該也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。