國(guó)內(nèi)外禁毒立法概況

胡皓達(dá)

市十四屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議已一審《上海市禁毒條例（草案）》。本文簡(jiǎn)介國(guó)內(nèi)外禁毒相關(guān)立法情況，為大家把握本市禁毒立法的意義、定位和重點(diǎn)等略作參考。

國(guó)外立法

美國(guó)最早的聯(lián)邦禁毒法律是1914年通過(guò)的《哈里森麻醉品法》。該法規(guī)定，鴉片和海洛因只有根據(jù)醫(yī)生的書(shū)面處方才可出售，在無(wú)處方情況下使用為非法。1970年通過(guò)的控制毒品的最基本的聯(lián)邦法律——《全面預(yù)防和控制濫用毒品法》規(guī)定，非法販運(yùn)、買(mǎi)賣(mài)、持有海洛因、大麻、可卡因、鴉片制劑等毒品，受刑事制裁?！睹绹?guó)模范刑法典》第250.5條規(guī)定“公然酩酊、亂用藥物罪”。行為人有一次該罪有罪認(rèn)定，屬罪行等級(jí)中最輕微的“違警罪”；在一年之內(nèi)兩次受該罪有罪認(rèn)定，屬比“違警罪”嚴(yán)重一級(jí)的“微罪”。

美國(guó)一些州也將吸毒列為犯罪。許多州設(shè)立了毒品法院，要求吸毒者進(jìn)行戒毒治療，定期到法院匯報(bào)戒毒情況，進(jìn)行檢測(cè)。吸毒者如合并其他違法行為，毒品法院可對(duì)吸毒者進(jìn)行家庭監(jiān)禁或監(jiān)禁在監(jiān)管場(chǎng)所。戒毒醫(yī)療費(fèi)用大多由醫(yī)保、社會(huì)福利和政府專(zhuān)項(xiàng)基金提供。

麻醉品和易制毒化學(xué)品管制方面，《哈里森麻醉品法》已規(guī)定對(duì)經(jīng)營(yíng)麻醉品的商人實(shí)行注冊(cè)登記。根據(jù)1970年《全面預(yù)防和控制濫用毒品法》，聯(lián)邦緝毒署有一支專(zhuān)門(mén)管理合法生產(chǎn)的管制化學(xué)品的力量，其重要工作措施就是對(duì)受管制藥品的經(jīng)手人進(jìn)行定期調(diào)查。

英國(guó)禁毒法律是1971年制定的《濫用毒品法》、1986年的《販毒罪法》等。吸毒被定為犯罪。但《拘留變更執(zhí)行令》規(guī)定，吸毒者可以選擇拘留變更執(zhí)行方式，到戒毒機(jī)構(gòu)接受治療。醫(yī)院戒毒納入英國(guó)國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)體系，戒毒者可以獲得免費(fèi)的醫(yī)院戒毒治療。

德國(guó)《刑法》規(guī)定，對(duì)吸毒成癮人員，判處監(jiān)獄服刑或強(qiáng)制戒毒治療。吸毒者住院治療全部納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。

芬蘭法律規(guī)定，凡是非法使用毒品或?yàn)閭€(gè)人使用而持有毒品的，以“非法使用毒品罪”論處，處罰金和6個(gè)月以下監(jiān)禁。同時(shí)，如根據(jù)使用毒品的數(shù)量、類(lèi)型、環(huán)境等綜合評(píng)定該犯罪是輕微的，且罪犯同意接受治療，可免予起訴和處罰。

日本戰(zhàn)后相繼制定了“毒品相關(guān)五法”——《麻醉藥品和精神藥品取締法》、《鴉片法》、《大麻取締法》、《興奮劑取締法》和《麻藥特別法》，基本按毒品種類(lèi)進(jìn)行管理。吸毒也是犯罪。日本《刑法》規(guī)定對(duì)吸鴉片者處3年以下懲役?！堵樽硭幤泛途袼幤房刂迫【喎ā愤€規(guī)定，一旦確認(rèn)吸毒成癮，必須送往麻醉藥品中毒醫(yī)治中心強(qiáng)制戒毒。

不過(guò)，日本近年除興奮劑、大麻等傳統(tǒng)毒品外，“脫法迷幻藥”數(shù)量急增。對(duì)于吸食“脫法迷幻藥”在法律界定上的困難，警察廳通過(guò)運(yùn)用《刑法》中“危險(xiǎn)駕駛致死傷罪”等，加大對(duì)吸食“脫法迷幻藥”人員的懲處、威懾。厚生勞動(dòng)省自2014年來(lái)也幾乎以每月一次的頻率將各類(lèi)“脫法迷幻藥”指定為違禁藥品，使打擊“脫法迷幻藥”有法可依。

按照《麻醉藥品和精神藥品取締法》以及《海關(guān)法》、《外匯及外國(guó)貿(mào)易法》等相關(guān)法律，易制毒化學(xué)品的從業(yè)者、進(jìn)出口、生產(chǎn)、使用、流通都受到嚴(yán)格管理。進(jìn)口后，進(jìn)口商要以臺(tái)帳的方式對(duì)進(jìn)口的品名、數(shù)量、委托進(jìn)口用戶詳細(xì)記載，臺(tái)帳保存最少2年時(shí)間。最終用戶也被要求對(duì)易制毒化學(xué)品進(jìn)行臺(tái)帳管理。

泰國(guó)《麻醉品法》規(guī)定，非法消費(fèi)毒品的，處監(jiān)禁。如果罪犯在被捕前已經(jīng)進(jìn)行治療的，可不予刑事處罰。犯罪3次以上，要在封閉的機(jī)構(gòu)中接受治療。實(shí)踐中，法院首次判決強(qiáng)制戒毒一般以四個(gè)月為上限。期滿后經(jīng)吸毒成癮康復(fù)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)評(píng)估合格的，再經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的康復(fù)訓(xùn)練即可重返社會(huì)；評(píng)估不合格可延期，每次延期不超過(guò)六個(gè)月，總數(shù)最長(zhǎng)不超過(guò)3年。如果3年后仍然沒(méi)有戒除毒癮，法院可以對(duì)其吸毒犯罪行為判刑事處罰。

我國(guó)立法

目前，我國(guó)的禁毒法律法規(guī)已經(jīng)比較系統(tǒng)。國(guó)家層面適用的主要有《刑法》、《治安管理處罰法》、《禁毒法》，以及《戒毒條例》、《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》、《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》等國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，還有公安部等政府部門(mén)發(fā)布的規(guī)章和辦法。

《刑法》以專(zhuān)門(mén)一節(jié)“走私、販賣(mài)、運(yùn)輸、制造毒品罪”，規(guī)定了對(duì)毒品犯罪的刑罰?！吨伟补芾硖幜P法》規(guī)定了對(duì)尚不夠刑事處罰的非法種植毒品原植物，非法買(mǎi)賣(mài)、運(yùn)輸、攜帶、持有毒品原植物種子或幼苗等行為的治安管理處罰；還規(guī)定，吸毒應(yīng)受治安管理處罰。

2007年通過(guò)的我國(guó)第一部全面規(guī)范禁毒工作的法律《禁毒法》也規(guī)定了應(yīng)追究刑事責(zé)任或給予治安管理處罰的所有涉毒行為，但沒(méi)有重復(fù)量刑或處罰尺度。《禁毒法》主要對(duì)禁毒宣傳教育、毒品管制、戒毒措施、禁毒國(guó)際合作進(jìn)行了規(guī)定。毒品管制主要內(nèi)容一方面是原料植物和易制毒化學(xué)品管理，另一方面是交通、郵政、娛樂(lè)場(chǎng)所等相關(guān)方防范毒品和吸毒的責(zé)任。戒毒方面，規(guī)定了自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等措施；明確吸毒人員主動(dòng)戒毒的，不予治安管理處罰；吸毒人員在戒毒期間及康復(fù)回歸社會(huì)后的合法權(quán)益應(yīng)受保護(hù)。根據(jù)《禁毒法》，《戒毒條例》對(duì)自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)這幾種措施，社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)之間的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換，及戒毒人員的合法權(quán)益進(jìn)一步作了明確。

另外，《道路交通安全法》規(guī)定，服用國(guó)家管制的精神藥品或者麻醉藥品的，不得駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)。不過(guò)，《道路交通安全法》并未規(guī)定“毒駕”的法律責(zé)任。

云南、廣西、貴州、浙江、江蘇等許多地方人大常委會(huì)已制定了禁毒條例，云南、廣西、浙江等地制定條例的時(shí)間較早，更是已根據(jù)當(dāng)?shù)亟緦?shí)際對(duì)條例進(jìn)行了多次修正、修訂甚至重新制定。各地禁毒條例是我國(guó)禁毒法律法規(guī)體系的重要組成部分。

在《禁毒法》通過(guò)之后制定、修訂的地方禁毒條例，主要內(nèi)容基本都是《禁毒法》所規(guī)定的禁毒宣傳教育、毒品管制、戒毒措施這幾方面，但也有不少立法創(chuàng)新。

增加了明確列舉的毒品品種。《禁毒法》規(guī)定，“毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因，以及國(guó)家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品?！闭憬?、江蘇、廣西條例都將當(dāng)前危害突出的氯胺酮列舉出來(lái)。

戒毒納入醫(yī)保。浙江、廣西條例都規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將戒毒治療項(xiàng)目納入公共衛(wèi)生醫(yī)療保障體系。戒毒人員在自愿戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)期間的戒毒診療費(fèi)用，應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療范圍。

禁止毒駕。浙江、江蘇、廣西條例都規(guī)定，吸毒成癮未戒除人員不得駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)，不得申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，已取得的駕駛證應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)。廣西條例還明確，吸毒人員不得駕駛船舶、軌道交通工具等。江蘇條例特別規(guī)定，禁止有吸毒行為記錄人員駕駛校車(chē)。浙江條例規(guī)定，吸毒人員在行政處罰執(zhí)行完畢或解除戒毒后一年內(nèi)申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的，應(yīng)當(dāng)提供吸毒檢測(cè)報(bào)告；江蘇條例規(guī)定，解除戒毒后三年內(nèi)申領(lǐng)駕駛證都應(yīng)當(dāng)提供檢測(cè)報(bào)告。

登記易制毒化學(xué)品從業(yè)人員。2012年修訂的《江蘇省禁毒條例》規(guī)定，易制毒化學(xué)品生產(chǎn)、使用企業(yè)應(yīng)當(dāng)如實(shí)登記本企業(yè)生產(chǎn)、使用第一類(lèi)、第二類(lèi)易制毒化學(xué)品的從業(yè)人員的姓名、身份證號(hào)碼、住址、聯(lián)系方式等個(gè)人信息，并自用工之日起三十日內(nèi)，將登記信息向所在地縣（市、區(qū)）安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)和公安機(jī)關(guān)報(bào)告。

啟 示

綜合立法作用大。禁毒是綜合工程，涉及打擊制販毒等毒品犯罪、矯治吸毒者、宣傳教育、預(yù)防管理等。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，禁毒沒(méi)有靠一部法單打獨(dú)斗的。在立法內(nèi)容上需要刑法、禁毒專(zhuān)門(mén)法（有的還按毒品種類(lèi)分別專(zhuān)門(mén)立法）、相關(guān)法相結(jié)合，從立法層次上需要國(guó)家法和地方法相結(jié)合。拿我國(guó)來(lái)講，《刑法》、《治安管理處罰法》在禁毒中的作用是打擊既有涉毒行為；《禁毒法》、《戒毒條例》等行政法規(guī)以及各地禁毒條例的作用主要在挽救既有吸毒者和事前預(yù)防。地方立法是根據(jù)本地實(shí)際將國(guó)家立法進(jìn)一步細(xì)化；且涉毒情況和毒品品種都日新月異，實(shí)踐中地方立法往往比國(guó)家立法更快做出反應(yīng)，所以地方禁毒立法是禁毒法律體系中不可缺少的一部分。另外，在實(shí)踐運(yùn)用中也是各法結(jié)合“補(bǔ)漏”。如，日本“毒品五法”治不了“脫法迷幻藥”，警察就用“危險(xiǎn)駕駛致死傷罪”懲處，即通過(guò)懲治“毒駕”實(shí)現(xiàn)治毒；中國(guó)是反過(guò)來(lái)，以前法律可治“毒”但懲治不了“毒駕”，于是一些地方條例把禁止駕駛作為對(duì)戒毒人員的要求，即通過(guò)治毒實(shí)現(xiàn)懲治“毒駕”，為懲治“毒駕”提供了法律依據(jù)。

對(duì)吸毒人員“治”“罰”并舉。吸毒行為兼?zhèn)洹安　迸c“罪”兩種性質(zhì)。在我國(guó)，吸毒夠不上罪，只是違法行為；在其他不少國(guó)家，吸毒雖然是罪，但大多是微罪，輕罰甚至不施刑罰。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外都強(qiáng)調(diào)吸毒者應(yīng)該接受戒毒治療，并且很多情況是強(qiáng)制性治療，甚至很多都規(guī)定可以“治”代“罰”。既然是“治病”，費(fèi)用進(jìn)醫(yī)保，就是合理的。同時(shí)，戒毒治療與精神病人收治類(lèi)似，多少都會(huì)限制戒毒者的人身自由，有一定強(qiáng)制，不可否認(rèn)仍有“罰”的色彩，“罰”可能是“錯(cuò)罰”，還可能發(fā)生看守所“躲貓貓”式的情況，所以，《禁毒法》、《戒毒條例》和一些地方條例都對(duì)戒毒治療決定作出和戒毒過(guò)程中的戒毒者合法權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。這些規(guī)定是必需的。

易制毒化學(xué)品管理其實(shí)是管人。從美國(guó)、日本根據(jù)法律進(jìn)行的管理實(shí)踐和《江蘇省禁毒條例》的規(guī)定都可見(jiàn)，管理易制毒化學(xué)品，離不開(kāi)管理易制毒化學(xué)品合法流動(dòng)各環(huán)節(jié)的經(jīng)手人。

（作者系上海圖書(shū)館（上?？茖W(xué)技術(shù)情報(bào)研究所）助理研究員）