曾文革　肖峰

摘 要：我國的現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)進(jìn)程深刻改變了高校的社會關(guān)系空間，使學(xué)術(shù)權(quán)力運行制度理念、外部環(huán)境也隨之發(fā)生了變化，因此，通過大學(xué)制度創(chuàng)新抑制特權(quán)行為的流弊已勢在必行。而我國現(xiàn)行大學(xué)制度在理念、制度構(gòu)建及運行機(jī)制上，對特權(quán)行為的理解與規(guī)制已不能適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的需求。需要識別特權(quán)行為在大學(xué)制度中的特殊表現(xiàn)，改善基本制度和執(zhí)行機(jī)制，防止特權(quán)行為對現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的侵蝕。

關(guān) 鍵 詞：現(xiàn)代大學(xué)；特權(quán)行為；制度建設(shè)

中圖分類號：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0069-09

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展國際化程度的加深，人力資源全球配置使人們對大學(xué)功能的再認(rèn)識尤為迫切，大學(xué)自治、高?！叭バ姓钡冉逃砟钌羁逃绊懼覈咝Ｖ贫?。完善大學(xué)制度特別是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)，已成為適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的必由之路?，F(xiàn)代大學(xué)制度“包括了現(xiàn)代社會和制度本身的雙層內(nèi)涵， 并且從本質(zhì)上說更是一種特定和具體的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)”。[1]作為權(quán)力異化的“防腐劑”，反對特權(quán)行為制度在現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中具有突出的作用。本文認(rèn)為，在現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中，對構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度來規(guī)制特權(quán)行為的制度創(chuàng)新加以研究十分必要。

一、我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)對特權(quán)

行為的規(guī)制需求

特權(quán)行為在大學(xué)制度中集中表現(xiàn)為學(xué)術(shù)、行政權(quán)力系統(tǒng)的特權(quán)行為，對其進(jìn)行規(guī)制具有特殊意義。目前，我國正處于現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)過程中，通過制度強(qiáng)制來保障大學(xué)踐行社會功能，抵御外部侵蝕性因素滲入是應(yīng)有之義。國家權(quán)力系統(tǒng)中存在的特權(quán)行為從外部影響著現(xiàn)代大學(xué)理念和治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，而大學(xué)運行內(nèi)在規(guī)律中學(xué)術(shù)特權(quán)行為等特殊問題的存在，也對現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)形成了挑戰(zhàn)。

（一）規(guī)制范圍要覆蓋學(xué)術(shù)、行政兩大體系

大學(xué)制度發(fā)展到現(xiàn)代社會階段，應(yīng)在滿足現(xiàn)代社會對人才和知識服務(wù)需要的同時，既順應(yīng)特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件并遵循高校辦學(xué)規(guī)律，又要回應(yīng)新的社會需求，更要抵御社會轉(zhuǎn)型對學(xué)術(shù)、行政權(quán)力體系的雙重沖擊。

在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，大學(xué)自治和民主辦學(xué)是根本要求，高校正逐步成為現(xiàn)代社會的獨立參與者，內(nèi)部運行中行政權(quán)力過大的局面已隨著學(xué)術(shù)、民主力量的壯大而逐步改善，但其行政系統(tǒng)卻依然無法擺脫傳統(tǒng)的影響，而學(xué)術(shù)權(quán)力的勃興又會帶來新的特權(quán)行為。推行去行政化改革，回歸本質(zhì)，高揚精神，創(chuàng)建高水平大學(xué)、世界一流大學(xué)，是我國現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的根本任務(wù)。[2]獨立辦學(xué)、民主運行的價值將注入反對特權(quán)行為制度體系，促使其從主要順應(yīng)管理需要轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ辖虒W(xué)、科研和社會服務(wù)功能的全面實現(xiàn)，價值立場也從教育行政管理轉(zhuǎn)換為社會智力保有與創(chuàng)新。因此，反對特權(quán)制度將以高校自身為價值分析中心，以其社會公益性作為制度本位價值。

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)將改變反對特權(quán)行為制度制定和運行的基本理念。現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)將強(qiáng)化高校辦學(xué)決策權(quán)，其辦學(xué)評價指標(biāo)和評價主體也趨于多樣化。在此過程中，高校既要防止縱向行權(quán)中的腐敗，又要防止橫向行權(quán)中的職務(wù)不廉；既要規(guī)制行政體系的貪腐，也要規(guī)制學(xué)術(shù)權(quán)力等多元新生權(quán)力體的違規(guī)；既要落實國家在教育領(lǐng)域反對特權(quán)行為的措施，也要回應(yīng)社會對大學(xué)的現(xiàn)代性期待；既要防控侵蝕校內(nèi)辦學(xué)資源行為，也要在保障大學(xué)與社會組織、境外交往上有所作為。一方面，這為高校反對特權(quán)行為制度引入了現(xiàn)代化、國際化的辦學(xué)理念，要求其平等地對待國家、市場、社會特別是后兩者對高校的廉潔訴求，根據(jù)大學(xué)與三者關(guān)聯(lián)范式區(qū)別地制定約束高校工作人員的反對特權(quán)的行為措施；另一方面，反對特權(quán)行為制度要按照民主辦學(xué)的要求，貫徹權(quán)力制衡權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力理念，保障學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、教職工和學(xué)生在反對特權(quán)行為制度制定、運行特別是監(jiān)督權(quán)力行使中的主體地位。

（二）規(guī)制過程要寓于大學(xué)社會功能的發(fā)揮中

現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)是大學(xué)制度走向現(xiàn)代社會的自我完善過程，兼具應(yīng)對現(xiàn)代社會的外部影響和大學(xué)制度內(nèi)在的突破傳統(tǒng)束縛的雙重使命。現(xiàn)代社會對大學(xué)運行的廉潔要求、大學(xué)制度中其它部分的發(fā)展變化卻極大地改變了反對特權(quán)行為制度的外部環(huán)境。

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)將改變反對特權(quán)行為制度存續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。提倡高校作為獨立主體服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，科研創(chuàng)新的產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化需求增強(qiáng)，從主要面對政府變?yōu)槊嫦蚋鞣N市場主體、社會組織，高校職務(wù)交往主體類型的增加、關(guān)聯(lián)度的加強(qiáng)，使權(quán)力使用領(lǐng)域拓展、頻率加快，從而增加了權(quán)力異化的風(fēng)險。隨著社會力量參與辦學(xué)程度的加深，其對高校工作人員特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使正當(dāng)性的關(guān)切度在上升，社會監(jiān)督要求增添參與高校反對特權(quán)行為制度的外部監(jiān)督力量。

治理結(jié)構(gòu)的變化將改變反對特權(quán)行為制度功能發(fā)揮的權(quán)力環(huán)境。一是“去行政化”將改變行政、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利的配比關(guān)系，適用對象的分野也將打破原有腐敗風(fēng)險點的分布格局。行政權(quán)力退出部分領(lǐng)域須輔以反對特權(quán)行為制度，防止現(xiàn)行體制對轉(zhuǎn)向現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中出現(xiàn)監(jiān)督真空，在行政權(quán)力的服務(wù)性轉(zhuǎn)型時新職責(zé)的履行也需把反對特權(quán)行為制度作為強(qiáng)有力的保障。學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)利地位的上升使決策權(quán)部分轉(zhuǎn)移，由此帶來了權(quán)力異化新形式、民主決策中廉政責(zé)任追究等新問題，需要反對特權(quán)行為制度予以回應(yīng)。二是學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利機(jī)構(gòu)的崛起加強(qiáng)了對行政權(quán)力的制衡，使廉政監(jiān)督主體更加多元化。

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)將改變反對特權(quán)行為制度實現(xiàn)的法制、文化環(huán)境。一方面，大學(xué)自治要以國家法律法規(guī)和高校內(nèi)部治理規(guī)則為依據(jù)，以抵御外部的不正當(dāng)干預(yù)，保持大學(xué)獨立，使校內(nèi)治理最終落實到依法治校上。現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)要求改變以穩(wěn)定性較差的政策措施為主要淵源的做法，提高大學(xué)與舉辦者等相關(guān)人的利益劃分和機(jī)構(gòu)治理的規(guī)范化水平，以法制強(qiáng)制力取代領(lǐng)導(dǎo)意志來作為高校運行的決定性要素。另一方面，在現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中，對民主自由大學(xué)精神的崇尚改變了傳統(tǒng)行政管理機(jī)制下命令——服從的模式，教職工、學(xué)生對主體平等、保障自由、公平公開等理念的認(rèn)同會通過制度融入反對特權(quán)行為制度的制定和運行中，其要求按法治精神公開、透明地懲治腐敗，并形成強(qiáng)大的反對特權(quán)行為的文化氛圍與輿論壓力。

（三）規(guī)制方式要契合不同高校的辦學(xué)特色

現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)寓于不同治理層面、不同的辦學(xué)形式與辦學(xué)傳統(tǒng)中，體現(xiàn)為大學(xué)與社會環(huán)境、一國高等教育與全球高等教育的良性互動，校內(nèi)與校際、國內(nèi)與國際多個層面的現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)進(jìn)程對傳統(tǒng)的突破，影響著反對特權(quán)行為制度體系的層級和構(gòu)成方式。

在現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中，組織層次變革豐富了反對特權(quán)行為的制度淵源與位階序次?！敖⒅贫?，應(yīng)當(dāng)改革一元化的大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)，調(diào)整大學(xué)權(quán)力關(guān)系，轉(zhuǎn)變權(quán)力性質(zhì)，擴(kuò)大專業(yè)權(quán)力的影響力，建立適應(yīng)高等教育改革與發(fā)展新形勢和新任務(wù)要求的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使大學(xué)回歸本質(zhì)要求”。[3]校、部、院、系、講座等組織體相對獨立運行，內(nèi)部機(jī)構(gòu)成為獨立的廉政治理單元，獲得了制度執(zhí)行者外的立法者地位，改變了校級統(tǒng)一、單向制定反對特權(quán)行為的制度情勢，大學(xué)聯(lián)盟和國際辦學(xué)合作等新趨勢也使反對特權(quán)行為制度淵源趨于多元化。治理結(jié)構(gòu)決定了學(xué)術(shù)、行政、民主機(jī)構(gòu)間權(quán)力（利）行使監(jiān)督的交互性和開放性，要求校內(nèi)機(jī)構(gòu)間、校內(nèi)機(jī)構(gòu)與校級制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一并順應(yīng)社會及國際辦學(xué)要求而形構(gòu)有別于傳統(tǒng)的反對特權(quán)行為的制度體系。

我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)對高校間辦學(xué)差異性的顯化將豐富反對特權(quán)行為制度體系層次結(jié)構(gòu)。“大學(xué)具有一般組織的共性，也具有不同于其他組織的個性。對大學(xué)組織特性的認(rèn)識和把握是深入研究大學(xué)管理和制度的基礎(chǔ)”。[4]就我國高校整體情況而言，不同辦學(xué)形式、不同辦學(xué)水平的現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)進(jìn)程差異豐富了反對特權(quán)行為制度的規(guī)制手段。在公立高校中，辦學(xué)水平和發(fā)展程度差距較大，隨著我國民間資本參與高校辦學(xué)水平的提高，民辦高校與獨立學(xué)院已成為我國高等教育的重要組成部分，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制與董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制并存，在維護(hù)教育的公益性時也要保障民營資本保值增值和各高校辦學(xué)的規(guī)范性。在此基礎(chǔ)上，整體推動我國現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)，要綜合考量功能的普遍性要求與高校辦學(xué)的特殊情況，針對反對特權(quán)行為制度適用對象的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，增加反對特權(quán)行為制度中權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的類型與形式。

二、我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)對特權(quán)

行為規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

我國高校中特權(quán)行為的產(chǎn)生具有多種原因，主要包括：高等教育發(fā)展不適應(yīng)人才培養(yǎng)需求、價值觀錯位及拜金主義思想侵蝕、大學(xué)體制行政化和官場化嚴(yán)重、委托代理失衡、管理中存在薄弱環(huán)節(jié)、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失控、傳統(tǒng)消極文化的負(fù)面效應(yīng)、懲罰失當(dāng)導(dǎo)致腐敗成本過小等。[5]思想認(rèn)識與個人修養(yǎng)原因兼而有之，但從根本上說是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)存在不足。當(dāng)前，特權(quán)行為已對我國高校形成了不利影響，也將進(jìn)一步地阻礙現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)進(jìn)程。盡管現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)取得了明顯進(jìn)步， 但制度的集成協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性還存在不足， 有章不循的現(xiàn)象仍很突出。[6]因此，規(guī)制特權(quán)行為是現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中用制度化解固疾、適應(yīng)新形勢的必然選擇，當(dāng)然內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部社會環(huán)境的變化也會給特權(quán)行為的規(guī)制帶來諸多挑戰(zhàn)。

（一）現(xiàn)代大學(xué)制度對特權(quán)行為內(nèi)容規(guī)制的局限

首先，在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，雖然重視對自治、學(xué)術(shù)自由等理念的貫徹，但在頂層設(shè)計上還缺乏對特權(quán)行為在高等教育行業(yè)中特殊性的深刻認(rèn)識。制度反腐就是在特定規(guī)則體系指導(dǎo)下的反腐敗， 是通過制定和實施一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和具體管理條例來控制腐敗。[7]當(dāng)前，高校反對特權(quán)行為制度的內(nèi)容過于依賴校外制度資源，只將落實和貫徹國家反對特權(quán)行為的方針、政策性文件作為主要工作，而對反對特權(quán)行為制度的動力效應(yīng)挖掘不足。高校反對特權(quán)行為制度與校外制度界限模糊，缺乏成熟的校內(nèi)制度體系作為外部制度的輸入體，影響了高校對反對特權(quán)行為制度淵源的選擇。由于主要制度為輸入性成分，導(dǎo)致了校內(nèi)反對特權(quán)行為主要以政策性淵源為主、法律規(guī)則為輔的“軟制度統(tǒng)轄硬制度”現(xiàn)象，制度體系穩(wěn)定性和科學(xué)性不足。其根本原因是現(xiàn)行高校反對特權(quán)行為制度既缺乏依法治校、系統(tǒng)論、大學(xué)自治理念的指引，也缺乏轉(zhuǎn)化校外制度資源、優(yōu)化校內(nèi)規(guī)則體系的指導(dǎo)原則。

其次，現(xiàn)行反對特權(quán)行為制度模式與目標(biāo)效果需求錯位。目前，高校反對特權(quán)行為制度現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)進(jìn)程明顯加快、內(nèi)涵不斷深化、外延逐步擴(kuò)大、質(zhì)量不斷提高、體系逐步完善、效果日趨顯現(xiàn)，[8]但這主要是對廉政義務(wù)的設(shè)計而言，對現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中與之相對的各個相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的設(shè)計嚴(yán)重滯后?！案咝Ｉ贁?shù)干部的職務(wù)犯罪發(fā)案部位相對比較集中，主要是在學(xué)?；?、采購、招生和學(xué)術(shù)等領(lǐng)域中犯案”，“高校腐敗案還表現(xiàn)出犯案主體復(fù)雜化、腐敗案件性質(zhì)及程度趨重，大案要案增多、集體腐敗嚴(yán)重、腐敗手段‘智能化’等特點”。[9]現(xiàn)行制度體系將腐敗風(fēng)險點納入法律關(guān)系調(diào)整的力度有限，“特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行、在人財物的管理和使用等方面，制度相對滯后，尚需補(bǔ)充和完善”；[10]反對特權(quán)行為制度在法的要素上主要關(guān)注行為模式的完善，缺乏對現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中規(guī)則存續(xù)前提改變的審視。

（二）現(xiàn)代大學(xué)制度規(guī)制特權(quán)行為的機(jī)制不完善

反對特權(quán)行為制度的生命力在于被嚴(yán)格執(zhí)行。從目前高校腐敗的現(xiàn)狀來看，反對特權(quán)行為制度在實踐中的執(zhí)行存在不夠完善之處。由于制度本身存在缺陷、監(jiān)督機(jī)制不健全、對違反制度的行為追究不力、紀(jì)檢監(jiān)察隊伍力量薄弱等原因造成了實踐中執(zhí)行制度的敷衍、附加或阻截、抵制、扭曲變樣等，[11]致使現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中執(zhí)行機(jī)制的變化又產(chǎn)生了許多亟待解決的新問題。

首先，反對特權(quán)行為制度在服務(wù)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)時存在執(zhí)行價值不足、制度質(zhì)量不高、執(zhí)行程序缺位等問題。一方面，“制度制定的初衷與制度執(zhí)行結(jié)果存在距離，究其原因，一個很重要的因素就是一些制度沒有得到有效的執(zhí)行”。[12]“制度本身的內(nèi)在質(zhì)量是執(zhí)行的基礎(chǔ)”。[13]當(dāng)前，現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中面對特權(quán)行為出現(xiàn)的新情況、新問題，沒有將國家政策融入執(zhí)行機(jī)制之中，政策內(nèi)容置入“一崗雙責(zé)”的力度也明顯乏力，反對特權(quán)行為制度的字面意義甚于執(zhí)行價值，制度質(zhì)量影響了其生命力。另一方面，制度執(zhí)行要“依靠發(fā)揮機(jī)制的自動運行功能，最大限度地促進(jìn)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的規(guī)范運行，壓縮權(quán)力尋租空間，避免‘暗箱操作’，實現(xiàn)從形式到內(nèi)容，從過程到結(jié)果的公正公平目標(biāo)”。[14]而現(xiàn)行制度在權(quán)力享有者廉政義務(wù)的透明度、執(zhí)行信息獲取、行權(quán)評估的公眾參與等程序規(guī)則方面還存在不足之處，減損了反對特權(quán)行為制度執(zhí)行的實效。

其次，反對特權(quán)行為制度執(zhí)行與現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求相去甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)行制度體系主要依靠科層制作為權(quán)威傳遞載體，通過道德教化達(dá)成權(quán)力自律仍是高校反對特權(quán)行為的重要抓手，外部監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)進(jìn)展緩慢。這就造成了廉政義務(wù)主要針對上級領(lǐng)導(dǎo)而言，懲治腐敗與否難以擺脫“上級中心”，制度執(zhí)行的動力仍然以科層制的“命令——服從”模式為權(quán)力邏輯基礎(chǔ)；外部監(jiān)督力量成為依附于上級領(lǐng)導(dǎo)判斷力的輔助因素，因此，以民主權(quán)利制約腐敗的作用難以發(fā)揮。

（三）現(xiàn)代大學(xué)制度規(guī)制特權(quán)行為的責(zé)任機(jī)制不完善

責(zé)任設(shè)定是反對特權(quán)行為制度強(qiáng)制力的集中體現(xiàn)，大學(xué)治理規(guī)則在權(quán)力（利）多元化破除行政權(quán)力獨大弊端時，也增加了參與辦學(xué)秩序的構(gòu)成因素。而在持續(xù)、高強(qiáng)度地打擊腐敗行為難度加大的背景下，近幾年高校查辦的重大違法違紀(jì)案件大多涉及人、財、物等關(guān)鍵部門，這與一些具體體制、機(jī)制和制度上存在的漏洞和弊端密切相關(guān)。[15]從法律規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)來看，責(zé)任機(jī)制的局限是影響治理秩序生成的重要因素。

從責(zé)任的適用對象看，現(xiàn)行制度體系重在對違規(guī)行為的后果予以查處和處罰，側(cè)重矯正嚴(yán)重的違規(guī)行為，缺乏對權(quán)力行使過程和行權(quán)行為的常態(tài)化監(jiān)控，懲罰重于防范，與制度中通過行政、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利的制衡期待相去甚遠(yuǎn)。加之現(xiàn)行反對特權(quán)行為制度以科層制為權(quán)威載體，責(zé)任人與責(zé)任追究主體的身份重合度較高，導(dǎo)致制度效用大打折扣。從責(zé)任機(jī)制的形式來看，除構(gòu)成犯罪的腐敗行為以外，其他責(zé)任主要以批評教育、警告誡勉等輕度身份罰為主要形式，對許多違規(guī)行為也抱著“家丑不外揚”的心態(tài)進(jìn)行內(nèi)部處理和化解。這雖然可以在一定程度上保護(hù)干部，但卻滋生了以身試法的僥幸心理，與現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中意欲建立的公開透明運行機(jī)制和大學(xué)社會責(zé)任嚴(yán)重不符，無法觸動權(quán)力享有者的物質(zhì)利益和名譽(yù)地位，缺乏以領(lǐng)導(dǎo)退出機(jī)制等腐敗成本較高的責(zé)任形式來保障反對特權(quán)行為制度的有效實施。

可見，我國高?，F(xiàn)行的反對特權(quán)行為制度雖然取得了重大進(jìn)展，但與現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)在價值理念、權(quán)威模式建構(gòu)、制度體系設(shè)計和運行等方面還存在較大的差距。應(yīng)當(dāng)說，其精神含義與治理結(jié)構(gòu)已為完善反對特權(quán)行為制度的權(quán)威基礎(chǔ)、運行保障等問題帶來了新的契機(jī)，應(yīng)通過權(quán)力（利）配置模式的運用來實現(xiàn)反對特權(quán)行為制度的創(chuàng)新。

三、我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)對特權(quán)

行為規(guī)制的路徑

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)對反對特權(quán)行為的新要求及現(xiàn)行制度的固有缺陷決定了其難以適應(yīng)新形勢，須根據(jù)其賦予反對特權(quán)行為制度的時代內(nèi)容與創(chuàng)新契機(jī)，在制度理念、實體規(guī)則、制度體系構(gòu)成及實現(xiàn)機(jī)制方面尋求創(chuàng)新和突破，建立與制度相匹配的新型反對特權(quán)行為制度，為現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)制度保駕護(hù)航。

（一）按照現(xiàn)代教育精神的要求完善對特權(quán)行為規(guī)制的內(nèi)容

現(xiàn)代大學(xué)的定義雖有多界說，但就高校參與社會的獨立人格、內(nèi)部治理中權(quán)力（利）分置與民主運行是踐行民主與自由精神等基本范疇而言，認(rèn)識較為一致。核心在于確立大學(xué)的獨立法律人格，制度邏輯起點定格于大學(xué)本身而非行政管理、市場或社會需求等外在因素，在大學(xué)與外部環(huán)境的關(guān)系中保持個體理性，在內(nèi)部運行中建立大學(xué)集體理性的內(nèi)部生成機(jī)制，反對特權(quán)行為制度須符合這樣的定位。

大學(xué)要通過服務(wù)社會與保持教育行業(yè)特征來形構(gòu)反對特權(quán)行為的制度理性，以處理大學(xué)與外部主體及內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)間的權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。一方面，在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，要將反對特權(quán)行為制度的功能定位從完全執(zhí)行國家反對特權(quán)行為政策調(diào)整到綜合回應(yīng)國家政策和社會需求上，從主要維護(hù)教育行政管理利益轉(zhuǎn)為保障教育公益上來。在反對特權(quán)行為制度制定方面，應(yīng)根據(jù)制度中高校與舉辦者、市場主體、社會主體的具體關(guān)系重新厘定“特權(quán)行為”的內(nèi)涵，就外部主體對大學(xué)的不同需求保持相對的價值中立；在反對特權(quán)行為制度運行方面，尊重社會主體在參與大學(xué)辦學(xué)中對高校組織運行秩序的監(jiān)督地位，從主體設(shè)計和運行規(guī)則上保持對社會的適度開放性，建立對大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員正當(dāng)行使職權(quán)的外部監(jiān)督機(jī)制，形成社會公共利益分享現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)成果的“嵌入”效應(yīng)。另一方面，維護(hù)大學(xué)作為獨立廉政單元的制度功能，改變高校對校外制度資源的依賴甚至服從格局，在保證高校具有獨立的反對特權(quán)行為權(quán)力的基礎(chǔ)上，綜合轉(zhuǎn)化、吸收校外制度和國際經(jīng)驗，以回應(yīng)大學(xué)自治對反對特權(quán)行為制度的根本要求。

反對特權(quán)行為制度應(yīng)秉持權(quán)限分置、共同治理理念，以治理結(jié)構(gòu)的“去行政化”為動力，實現(xiàn)反對特權(quán)行為制度服從集體理性的基本目標(biāo)。在治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力（利）頂層設(shè)計上，注重相互制衡與廉政義務(wù)的強(qiáng)化，通過組織體制的改善在最大程度上預(yù)防腐敗行為；注重權(quán)力行使過程的透明度和現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)與民主參與機(jī)制的構(gòu)建，善用民主監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督與社會監(jiān)督等監(jiān)督合力；矯正貪腐責(zé)任與廉政義務(wù)間的脫節(jié)現(xiàn)象，將權(quán)力（利）、義務(wù)與責(zé)任的規(guī)則全部融入到反對特權(quán)行為制度的內(nèi)容與運行過程中。

（二）在依法治?？蚣芟裸暯右?guī)制內(nèi)容與執(zhí)行機(jī)制

高校依法治校，既要在內(nèi)部治理中發(fā)揮規(guī)則體系作為行為指引的重要作用，也要在與公共權(quán)力、社會力量關(guān)聯(lián)中保持獨立的法律地位。其作為反對特權(quán)行為制度的基本體現(xiàn)有三個方面：一是 “特權(quán)行為”的內(nèi)涵、外延要按照現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中的具體情況來確定，既要體現(xiàn)國家法律制度對腐敗的一般定義，也要體現(xiàn)高等教育行業(yè)的特點；二是高校反對特權(quán)行為制度要保持相對獨立性；三是打擊腐敗、倡導(dǎo)廉潔的行為標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。

首先，科學(xué)制定大學(xué)章程，并將其作為高校反對特權(quán)行為的基礎(chǔ)性支撐制度，降低對校外制度資源的依賴。一方面，“法人治理的核心內(nèi)容是大學(xué)自治，大學(xué)章程規(guī)定學(xué)校依法行使辦學(xué)自主權(quán)，這是大學(xué)法人自治的制度表達(dá)”。[16]根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)對大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)的要求，保持高校對其舉辦者和相關(guān)行政部門的相對獨立地位；在大學(xué)章程中有符合大學(xué)自治精神和治理結(jié)構(gòu)的政府、學(xué)?；雨P(guān)系的規(guī)定，以防止因政府過度干預(yù)高校事務(wù)而對懲防腐敗與實施保廉激勵措施產(chǎn)生不利影響。另一方面，以大學(xué)章程作為吸收、轉(zhuǎn)化校外反對特權(quán)行為制度資源的總綱領(lǐng)，使校內(nèi)反對特權(quán)行為的規(guī)定與國家法律法規(guī)相結(jié)合，并與其他高校反對特權(quán)行為制度交流合作，規(guī)范引證、借鑒校外的制度資源與高校自行制定的反對特權(quán)行為制度的效力位階、協(xié)調(diào)適用等重要事項，以保障高校反對特權(quán)行為制度的相對獨立性。

其次，完善與權(quán)力配置相適應(yīng)的反對特權(quán)行為制度資源，構(gòu)建權(quán)利制約權(quán)力及權(quán)力間相互制約的制度保障體系。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力及民主權(quán)利的建構(gòu)機(jī)理，科學(xué)定位三者功能與實現(xiàn)方式的基礎(chǔ)，準(zhǔn)確研判各個體系內(nèi)腐敗風(fēng)險點、分布規(guī)律與化解方式，落實于具體的崗位設(shè)置、職責(zé)和監(jiān)督檢查手段中，將腐敗的預(yù)防寓于治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力（利）頂層設(shè)計中，并具體化為明確的實體規(guī)范和程序規(guī)則。

依法治校，既要讓高校以法律為武器維護(hù)大學(xué)獨立的制度生命力，又要根據(jù)行業(yè)特征，結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)對反對特權(quán)行為的實際需要來解構(gòu)富有執(zhí)行力的規(guī)則體系。

（三）依照現(xiàn)代大學(xué)的社會功能，科學(xué)設(shè)定特權(quán)行為責(zé)任

“系統(tǒng)的定義可以確定為處于一定的相互關(guān)系中的與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各組成部分的總體”。[17]為此，應(yīng)將特權(quán)行為構(gòu)成因素與存續(xù)環(huán)節(jié)完整納入，形成價值一致、層次清晰、效力協(xié)調(diào)的反對特權(quán)行為制度體系?！耙匀藶楸臼菍χ贫仍O(shè)計的必然要求。這就要求，在宏觀層面，在處理大學(xué)與政府、市場與社會的關(guān)系時，必須尊重大學(xué)自身發(fā)展規(guī)律。在微觀層面，大學(xué)的第一職責(zé)是人才培養(yǎng)，是學(xué)生的發(fā)展”。[18]因此，理順反對特權(quán)行為關(guān)系包括宏觀和微觀兩方面。

理順宏觀層面的反對特權(quán)行為的關(guān)系構(gòu)成，積極回應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)帶來的權(quán)力（利）結(jié)構(gòu)變更情勢。第一，在理順橫向權(quán)力（利）配置關(guān)系下創(chuàng)新反對特權(quán)行為制度?，F(xiàn)代大學(xué)建設(shè)將使高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和教職工、學(xué)生民主機(jī)構(gòu)的地位逐步上升，學(xué)術(shù)與行政權(quán)力對比關(guān)系、民主權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合形態(tài)發(fā)生變化。它要求高校在治理結(jié)構(gòu)設(shè)計和制度制定中，重新分析學(xué)術(shù)和行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的腐敗風(fēng)險點，明確黨委、學(xué)術(shù)、行政機(jī)構(gòu)對特權(quán)行為監(jiān)督的權(quán)限、程序和具體措施，建立教職工、學(xué)生行使監(jiān)督權(quán)力機(jī)構(gòu)腐敗的法定途徑，改變權(quán)力自己監(jiān)督自己的制度邏輯，在反對特權(quán)行為制度關(guān)系上形成權(quán)利（力）系統(tǒng)間互相監(jiān)督的制衡狀態(tài)。第二，在理順校、部、院、系縱向治理關(guān)系的基礎(chǔ)上創(chuàng)新反對特權(quán)行為制度。在現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)中，隨著學(xué)術(shù)、行政事務(wù)決策權(quán)的下移，校、部、院、系的廉政子單元地位愈加突出，學(xué)校與二級單位反對特權(quán)行為制度的效能分工和協(xié)調(diào)成為創(chuàng)新點。校級反對特權(quán)行為制度應(yīng)著力于現(xiàn)代大學(xué)制度總體性建設(shè)、目標(biāo)與立法工作規(guī)劃、校級與二級機(jī)構(gòu)及二級機(jī)構(gòu)間制度協(xié)調(diào)措施、責(zé)任追究與查處等事項，將反對特權(quán)行為的“頭”和“尾”作為校級制度重心，著眼于總體控制和責(zé)任追究。科學(xué)設(shè)定反對特權(quán)行為的子單元，將“一崗雙責(zé)”充分融入到業(yè)務(wù)要求中，以日常運行過程的反腐監(jiān)督、控制等中間環(huán)節(jié)為要點，構(gòu)建起位階有序、分工協(xié)作機(jī)制。

理順微觀層面的反對特權(quán)行為制度構(gòu)成，將最小權(quán)力單元的權(quán)責(zé)關(guān)系法定化、公開化，凸顯權(quán)力系統(tǒng)運行的義務(wù)本位取向。第一，通過與所在二級機(jī)構(gòu)簽訂任職合約等手段，按照校級反對特權(quán)行為制度規(guī)定明確特定崗位的廉政義務(wù)，列明與崗位權(quán)限相對應(yīng)的貪腐、濫用職權(quán)、瀆職行為的內(nèi)容與責(zé)任形式，明確任職人對所在二級單位的廉政義務(wù)。二級機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人照此與學(xué)校簽訂廉政合約，由校黨委和校董事會聯(lián)合成立廉政監(jiān)督委員會，邀請司法機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防、查處機(jī)構(gòu)人士作為成員，將二級機(jī)構(gòu)對學(xué)校的廉政義務(wù)的監(jiān)督落到實處，校級領(lǐng)導(dǎo)的廉政義務(wù)以校務(wù)公開的方式接受全校監(jiān)督。民主決策機(jī)構(gòu)可以向廉政監(jiān)督委員會提交反對特權(quán)行為提案，形成任職者對二級機(jī)構(gòu)、二級機(jī)構(gòu)對學(xué)?？v向廉政義務(wù)與權(quán)力接受橫向雙重監(jiān)督相結(jié)合的立體關(guān)系，在校級以結(jié)合校內(nèi)、校外資源的集體決策性機(jī)構(gòu)為廉政決策實體。第二，建立廉政責(zé)任機(jī)制，通過崗位廉政義務(wù)公開透明化，借助治理結(jié)構(gòu)的民主傾向加強(qiáng)責(zé)任追究，最大限度地降低主觀意志的干擾和對輕微廉政責(zé)任的放任，增加特定崗位廉政義務(wù)內(nèi)容和廉政責(zé)任追究情況的透明度，破解反對特權(quán)行為制度執(zhí)行中信息不對稱的困境。

（四）完善特權(quán)行為規(guī)制的民主與社會監(jiān)督機(jī)制

反對特權(quán)行為制度的執(zhí)行力問題是主客觀因素結(jié)合的產(chǎn)物?！爸贫缺旧眢w系不完善是削弱制度執(zhí)行力的前提因素，制度執(zhí)行中人的自覺性不強(qiáng)也是影響高校反對特權(quán)行為制度執(zhí)行力的重要因素，制度的宣傳教育力度不夠是影響制度執(zhí)行不力的外在因素”。[19]這三個方面的共有因素只是關(guān)于人的參與度，只有所有主體對其反對特權(quán)行為制度主體地位有了充分認(rèn)知并積極進(jìn)行監(jiān)督，方能杜絕少數(shù)人對制度資源的壟斷和以言代法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

完善反腐多元參與機(jī)制，就是要實現(xiàn)職能反腐與群眾反腐的有機(jī)結(jié)合，明確權(quán)力運行過程中建立接受群眾監(jiān)督的廉政義務(wù)類型和程序。第一，要加大高校黨委對反對特權(quán)行為工作的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察部門懲防腐敗行為的工作力度，按照現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的要求，加大對廉政義務(wù)履行的監(jiān)督力度和責(zé)任追究力度，全方位地提升反腐部門的功能。第二，要拓展職能性反腐部門面向廣大教職工、學(xué)生的開放度，在反對特權(quán)行為宣教、日常工作監(jiān)督、違法違紀(jì)行為查處等環(huán)節(jié)中，設(shè)立與民主決策機(jī)構(gòu)互動機(jī)制，對特定重要事項的認(rèn)定建立聽證會制度，利用群眾的智慧來審視反對特權(quán)行為制度及職能性反腐部門的工作；建立信息化的網(wǎng)上舉報、征詢平臺，廣泛收集教職工和學(xué)生發(fā)現(xiàn)的特權(quán)行為信息，明確對群眾檢舉揭發(fā)、信息咨詢、規(guī)范保密、辦理時限、答復(fù)回應(yīng)程序，保障職能部門對民主權(quán)利的及時回應(yīng)，杜絕官僚作風(fēng)。第三，合理設(shè)計有權(quán)者直接接受民主決策機(jī)構(gòu)、教職工和學(xué)生監(jiān)督的事項與程序，在執(zhí)行述職述廉制度時要吸納民主代表參與，以允許群眾旁聽和發(fā)表意見等方式提高廉政義務(wù)履行評價的客觀性；完善重大事項說明制度，就校、部、院、系運行過程中涉及重要的教學(xué)、科研、工程、財務(wù)等事項，須在所轄的范圍內(nèi)說明決策程序和理由；逐步建立權(quán)力行使質(zhì)量評價機(jī)制，賦予廉政監(jiān)督委員會接受對權(quán)力行使中不滿意投訴的權(quán)力，并將其作為工作考評的重要依據(jù)。

總體說來，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是規(guī)制特權(quán)行為的有力武器?，F(xiàn)行的制度對特權(quán)行為的規(guī)制還存在內(nèi)容不完善、執(zhí)行不得力、責(zé)任機(jī)制約束力弱等不足，需要在未來的制度構(gòu)建中逐步加以完善，按照現(xiàn)代大學(xué)的基本精神彌補(bǔ)特權(quán)行為規(guī)制內(nèi)容的缺漏，將內(nèi)容制定和執(zhí)行過程寓于治理結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則之中，通過大學(xué)與社會的互動和大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系的統(tǒng)合，構(gòu)建起由內(nèi)部權(quán)力制衡與外部監(jiān)督機(jī)制綜合構(gòu)成的特權(quán)行為規(guī)制機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：The process of our country's contemporary universities' system construction profoundly changes social relationship space of colleges and universities，which also changes the idea of academic power operation system and the external environment.It is imperative to resist the abuses of privilege action through universities' system innovation.However，in terms of ideas，system construction and operation mechanism，the understanding of privilege action from our country's contemporary universities' system can not totally satisfy the needs of contemporary universities' construction.Therefore，it is necessary to recognize the special forms of privilege action in universities' system，to improve basic systems and enforcement mechanism and to overcome the erosion of contemporary universities' construction process from privilege action.

Key words：contemporary university；privilege action；system innovation