沈陽(yáng)

在4月16日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理“生氣”了。

他 嚴(yán)厲批評(píng)道：許多政策，中央和各部門(mén)研究了很長(zhǎng)時(shí)間，經(jīng)過(guò)詳細(xì)測(cè)算，并制定了非常具體的執(zhí)行方案，但卻常常因?yàn)榉比?、拖沓的?huì)簽，“遲遲落不了地”。

很多人就要問(wèn)了，到底什么是會(huì)簽，居然讓李總理這么“生氣”？

一把手決定了，司處長(zhǎng)還要會(huì)簽？

在不少學(xué)者看來(lái)，醫(yī)治部委行政過(guò)程中的官僚主義，是改革和現(xiàn)代化建設(shè)大勢(shì)所趨，司處長(zhǎng)拖沓會(huì)簽等事務(wù)正是一個(gè)突破口。

行政系統(tǒng)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的科層落實(shí)制。一般行政事務(wù)中，只要程序得當(dāng)、決策目的合理，在大的方向上，行政首長(zhǎng)能夠說(shuō)了算。不過(guò)，再雷厲風(fēng)行的決策，因?yàn)楸仨氂烧?jí)機(jī)構(gòu)及其更屬下的相關(guān)部門(mén)和人士來(lái)落實(shí)，必然會(huì)進(jìn)入相對(duì)遲延的行政過(guò)程。

因?yàn)閳?zhí)行總比決策慢，執(zhí)行過(guò)程中總會(huì)因?yàn)楦鞣N現(xiàn)象而出現(xiàn)效率相對(duì)低下的局面。這是一種行政領(lǐng)域全球普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象 。

“這30條出來(lái)也是不容易的。經(jīng)過(guò)多少輪征求意見(jiàn)，多少輪的會(huì)簽啊。如果我們出的一些細(xì)則不夠解渴，請(qǐng)大家一定要理解。因?yàn)槊宽?xiàng)細(xì)則也要反復(fù)地征求意見(jiàn)，也要反復(fù)地會(huì)簽?！毖胄胸浾舅鹃L(zhǎng)李波在去年對(duì)央行支持上海自貿(mào)區(qū)的30條細(xì)則，就反復(fù)要求大家“理解”。

處長(zhǎng)們“把關(guān)”，并非是處長(zhǎng)們會(huì)具體審核相關(guān)事項(xiàng)，以至于隨時(shí)可以依據(jù)自己對(duì)行政權(quán)力的理解而予以否決。而是說(shuō)部委首長(zhǎng)們?cè)诳绮课?、更高一?jí)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上達(dá)成的決策有時(shí)相對(duì)比較宏觀。而相對(duì)決策，此前單一部委內(nèi)沒(méi)有相應(yīng)材料，或者具體業(yè)務(wù)部門(mén)不了解上級(jí)指示。

現(xiàn)實(shí)操作中，部委需要出臺(tái)某個(gè)文件，會(huì)將具體經(jīng)辦事宜交予某個(gè)處負(fù)責(zé)，處內(nèi)工作人員會(huì)首先負(fù)責(zé)起草材料，完成后交處領(lǐng)導(dǎo)核，處領(lǐng)導(dǎo)核后再批給所在司局的領(lǐng)導(dǎo)，司領(lǐng)導(dǎo)批后，這個(gè)文件才可以出司，然后將文件送他司進(jìn)行會(huì)簽。他司負(fù)責(zé)辦案的基層同志先看后，交處領(lǐng)導(dǎo)核，處領(lǐng)導(dǎo)之后再給司領(lǐng)導(dǎo)核，這才完成一個(gè)司的會(huì)簽。待不同司局的會(huì)簽完成后，材料才能呈分管部領(lǐng)導(dǎo)。

在這種情況下，為了決策的科學(xué)和專業(yè)，主觀上也為了降低自己的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必然要求下級(jí)擬定材料、逐級(jí)上報(bào)審批，最后形成可供落實(shí)的書(shū)面資料。這一過(guò)程的速度，便決定了行政效率的高下。

會(huì)簽是怎么拖下來(lái)的？

由此來(lái)看，當(dāng)公文內(nèi)容涉及其他有關(guān)同級(jí)或不相隸屬機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，需征得其同意或配合時(shí)，不同部門(mén)必須互相協(xié)商。作為主辦單位主動(dòng)與有關(guān)單位協(xié)商并核簽的一種辦文程序，根據(jù)對(duì)象不同，會(huì)簽可分為內(nèi)部會(huì)簽和外部會(huì)簽。

如果涉及到跨部委會(huì)簽就更復(fù)雜了，因?yàn)槭紫榷鄠€(gè)部委內(nèi)部都要會(huì)簽。很多時(shí)候，部委間會(huì)簽格式和部?jī)?nèi)會(huì)簽的格式有所區(qū)別。在跨部委的會(huì)簽文字中，不會(huì)出現(xiàn)部委領(lǐng)導(dǎo)的簽名畫(huà)圈，也不會(huì)出現(xiàn)司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。

即使不考慮同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間意見(jiàn)不一致反復(fù)溝通、涉及層級(jí)多等常見(jiàn)情況。單就每個(gè)層級(jí)而言，耗費(fèi)時(shí)間就不短：領(lǐng)導(dǎo)批核文件時(shí)需要十分仔細(xì)，因?yàn)槿绻蘸笪募隽思劼挟?huà)圈同意領(lǐng)導(dǎo)都必須承擔(dān)責(zé)任。這實(shí)際上意味著，在更高層次上，是這個(gè)簽名了的首長(zhǎng)需要承擔(dān)最后的責(zé)任。所以每個(gè)會(huì)簽環(huán)節(jié)中，簽名者都會(huì)慎之又慎、以至于“拖而又拖”。

在中國(guó)保險(xiǎn)網(wǎng)上一篇文章，就曾直接指出當(dāng)年“大病醫(yī)保全國(guó)商辦多部委會(huì)簽，部門(mén)利益糾葛致太‘晚’”。

此外，由于開(kāi)會(huì)的時(shí)候，很難一個(gè)人就把文件內(nèi)容敲定，后面還需要各自帶回處里研究。各部門(mén)出于部門(mén)利益最大化考慮，又面臨各個(gè)部門(mén)“扯皮”的情況，這又增加了新的溝通成本。只有在取得一致后，牽頭司局方能同時(shí)將件遞送到其他司局，多個(gè)部門(mén)同步進(jìn)行會(huì)簽。

去年，被外界稱為“天下第一司”的國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司有5名官員被帶走，前后兩任司長(zhǎng)落馬。有業(yè)內(nèi)人士感慨：價(jià)格司權(quán)力過(guò)大，項(xiàng)目?jī)r(jià)格審批存在巨大的尋租空間。依據(jù)政府投資目錄，涉及的行業(yè)項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)政府核準(zhǔn)和審批，涉及價(jià)格的都要經(jīng)過(guò)價(jià)格司會(huì)簽，不會(huì)簽，項(xiàng)目就會(huì)被壓著、拖著。

上海自貿(mào)區(qū)當(dāng)時(shí)獲國(guó)務(wù)院原則通過(guò)后，執(zhí)行方案遲遲沒(méi)有落地，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)報(bào)道：“據(jù)上海那邊說(shuō)，有些失望，還沒(méi)看到很大突破，可能也就是零星的一點(diǎn)新政策。”

“不會(huì)那么快”，商務(wù)部一位人士當(dāng)時(shí)就稱：“上海自貿(mào)區(qū)的審批只是對(duì)其作為自貿(mào)區(qū)的通過(guò)，至于執(zhí)行細(xì)則目前還待22個(gè)部委會(huì)簽，每個(gè)部門(mén)都會(huì)有自己的相關(guān)意見(jiàn)，能干什么不能干什么，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)?！?/p>

“各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎”

以黃仁宇的《萬(wàn)歷十五年》為例，我們可以清楚地看到過(guò)去官僚集團(tuán)在對(duì)抗中央君權(quán)方面的極大體系性能力，以至于有時(shí)皇帝都不得不改變一些夢(mèng)寐以求的重大決定。在官本位思想下，官員能上不能下。在儒家的“小圈子文化”下，官員常常只進(jìn)不出，形成了越來(lái)越封閉、越來(lái)越臃腫的封閉決策體系。

由于找不到合適的機(jī)制，官員治理出了問(wèn)題，只好增設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的“制衡”，于是機(jī)構(gòu)隨之膨脹。在這種情況下，誰(shuí)也不敢輕易得罪誰(shuí)，誰(shuí)也不敢獨(dú)自對(duì)某一決策承擔(dān)責(zé)任。

國(guó)家部委及其下級(jí)機(jī)構(gòu)有時(shí)候的會(huì)簽中，我們能明顯看到這種決策體系的影子。在這種決策機(jī)制下，很有可能出現(xiàn)的結(jié)果是，行政首長(zhǎng)做了最終決定的事情，在下面又專業(yè)又制衡的機(jī)制下，將事情不斷拖沓下去。

所以李克強(qiáng)總理才會(huì)有這樣嚴(yán)厲的語(yǔ)調(diào)：“中央研究了一年多，拿出政策，結(jié)果各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎？”

更為麻煩、實(shí)際上在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制常常出現(xiàn)的事情是，重大決策、事關(guān)根本未來(lái)的重大課題，有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)決定帶來(lái)了麻煩；而一些相對(duì)細(xì)小的事情，因?yàn)槠淇瓷先ビ謱I(yè)、又不用承擔(dān)更多責(zé)任，這樣相關(guān)議事機(jī)構(gòu)會(huì)無(wú)休止開(kāi)會(huì)論證。

很多公務(wù)員都對(duì)筆者這樣敘述，這是從古迄今、司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。區(qū)別僅僅在于，有些人在“會(huì)簽”中“樂(lè)不思蜀”，有些人則意識(shí)到了問(wèn)題。而在民間，這種“會(huì)簽”，就被準(zhǔn)確地?cái)⑹鰹椤叭穗y看，門(mén)難進(jìn)”和“不斷踢皮球”的“盛氣凌人”。

在改革任務(wù)不艱巨的情況下，只要領(lǐng)導(dǎo)足夠重視，加上作為“會(huì)簽”制度補(bǔ)救機(jī)制的“跑簽”做法，也很容易特事特辦、加快辦事進(jìn)程。比如，主導(dǎo)辦件的甲司內(nèi)部完成核件后，甲司會(huì)派專人去乙司送件并等待批示，乙司的處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)核完后，專人就直接拿到乙司的司領(lǐng)導(dǎo)處，這種特別急的件，多數(shù)需要司長(zhǎng)或者主管司領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人拿出意見(jiàn)，待司領(lǐng)導(dǎo)簽完后，就把件拿回去呈交或再到其他司局繼續(xù)會(huì)簽。

在十八大尤其是十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面深化改革”的時(shí)候，當(dāng)政府更加注重自己服務(wù)型角色而多中心秩序和社會(huì)分工合作秩序期待被建立起來(lái)的時(shí)候，改革進(jìn)入深水區(qū)，所有事情都不是小事，會(huì)簽的嚴(yán)重局限由此顯明。而要克服作為“全面深化改革”絆腳石的會(huì)簽病癥，唯一的辦法就是在繼續(xù)“全面深化改革”的中提高政府效率、建設(shè)服務(wù)型政府。（作者系政治學(xué)者，曾任國(guó)家發(fā)改委《改革內(nèi)參》執(zhí)行主編）