論我國(guó)精神衛(wèi)生立法中的行政強(qiáng)制

摘 ? ? ?要：針對(duì)精神障礙患者或疑似患者，《精神衛(wèi)生法》等法律分別規(guī)定了行政管束、保護(hù)性醫(yī)療措施、強(qiáng)制性協(xié)助等行政強(qiáng)制措施及行政強(qiáng)制執(zhí)行。但相關(guān)法律在行政強(qiáng)制的設(shè)定、類型、適用條件等問(wèn)題上仍存在諸多不確定的法律概念和概括性條款，給實(shí)踐帶來(lái)了各種問(wèn)題。基于精神衛(wèi)生領(lǐng)域的特殊性，精神障礙患者或疑似患者的權(quán)益需要更強(qiáng)程度的保護(hù)，這也是精神衛(wèi)生立法完善的價(jià)值基礎(chǔ)。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政管束;強(qiáng)制性協(xié)助;行政強(qiáng)制執(zhí)行;保護(hù)性醫(yī)療措施

中圖分類號(hào)：D920.0 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）03-0089-08

收稿日期：2014-08-27

作者簡(jiǎn)介：陳吉利（1979—），男，浙江上虞人，法學(xué)博士，東華理工大學(xué)法學(xué)系講師，國(guó)家行政學(xué)院“法治政府協(xié)同創(chuàng)新中心”研究人員，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家行政學(xué)院2013年院級(jí)重大課題“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13ZBZD010。

公權(quán)力對(duì)精神障礙患者或疑似患者的強(qiáng)制行為，根據(jù)作出的主體、程序和救濟(jì)方式的差異，可以分為行政強(qiáng)制和刑事強(qiáng)制醫(yī)療。前者由有權(quán)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織作出和實(shí)施，受行政法調(diào)整;后者由人民法院在刑事訴訟中作出對(duì)精神障礙者強(qiáng)制醫(yī)療的決定，交由強(qiáng)制醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行，受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，由刑事訴訟法調(diào)整。2013年修訂的《刑事訴訟法》和最高人民法院2012年12月24日公布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》對(duì)刑事強(qiáng)制醫(yī)療的相關(guān)問(wèn)題作了十分細(xì)致的規(guī)定，使強(qiáng)制醫(yī)療措施納入了法治軌道，對(duì)促進(jìn)社會(huì)安定有序具有重要意義。[1]相較而言，對(duì)精神障礙者或疑似患者的行政強(qiáng)制，雖然有《人民警察法》、《精神衛(wèi)生法》、《行政強(qiáng)制法》等法律及相關(guān)司法解釋進(jìn)行規(guī)范，但從實(shí)踐操作看，仍然有許多問(wèn)題亟待解決。事實(shí)上，在《精神衛(wèi)生法》制定過(guò)程中，如何規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)一直是較為關(guān)鍵的議題，但遺憾的是，最后通過(guò)的《精神衛(wèi)生法》卻對(duì)此似乎語(yǔ)焉不詳，對(duì)強(qiáng)制行為的法律定性、適用范圍、合法界限以及程序都難謂清晰明朗。本文試圖根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定及相關(guān)學(xué)理，梳理《人民警察法》和《精神衛(wèi)生法》等法律所設(shè)定的行政強(qiáng)制及其類型、適用條件等，剖析現(xiàn)有規(guī)范之不足，并提出相關(guān)完善的建議。

針對(duì)精神障礙者或疑似患者的行政強(qiáng)制，在性質(zhì)上，主要涉及到人身自由的限制。根據(jù)《立法法》第8條、《行政處罰法》第9條、《行政強(qiáng)制法》第10條及第13條的規(guī)定，限制公民人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施以及全部行政強(qiáng)制執(zhí)行，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的法律設(shè)定。①檢索目前我國(guó)的法律體系，只有《人民警察法》和《精神衛(wèi)生法》兩部法律直接規(guī)定了專門針對(duì)精神障礙患者及疑似患者的行政強(qiáng)制。②

一、精神衛(wèi)生立法中的行政管束

“行政管束是指在緊急狀態(tài)下，警察暫時(shí)性限制相對(duì)人的人身自由，以避免發(fā)生或繼續(xù)發(fā)生危害社會(huì)治安秩序的危險(xiǎn)， 或者排除對(duì)被管束人自身或他人人身可能造成的危害?！盵2]《行政強(qiáng)制法》第2條第2款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”?？梢?jiàn)，行政管束與行政強(qiáng)制措施都具有限權(quán)性、暫時(shí)性和從屬性等特征，因此，行政管束應(yīng)歸屬為我國(guó)《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，且屬于《行政強(qiáng)制法》第9條規(guī)定的限制公民人身自由的類型。整理《人民警察法》和《精神衛(wèi)生法》可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)存在兩類行政管束。

（一）保護(hù)性管束措施

保護(hù)性管束是將被管束人從一種危險(xiǎn)的狀態(tài)轉(zhuǎn)移至安全狀態(tài)，其目的：一是避免發(fā)生或者中止已經(jīng)發(fā)生的損害被管束人身體乃至生命的危險(xiǎn);二是避免被管束人實(shí)施違法犯罪行為，或者避免加劇違法犯罪的嚴(yán)重程度。[2]《人民警察法》第14條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護(hù)性約束措施?！痹凇毒裥l(wèi)生法》出臺(tái)之前，該條規(guī)定是唯一一個(gè)明確規(guī)定行政管束的條款。從該條規(guī)定看，保護(hù)性約束措施只能針對(duì)精神障礙者，對(duì)疑似精神障礙患者的危害行為則不能據(jù)此采取制止措施;③強(qiáng)制措施的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)是精神障礙者發(fā)生了嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的行為時(shí)，對(duì)即使已經(jīng)確診為精神病人的，如果僅發(fā)生危害自身人身安全的行為或者僅是一般危害以及僅是威脅社會(huì)公共安全或他人人身安全的，警察并不能依該法采取強(qiáng)制措施?？梢?jiàn)，該條的適用范圍相對(duì)狹小。同時(shí)，“嚴(yán)重危害”本身也是一個(gè)不確定的法律概念，“可以”的表達(dá)究竟是否包含著“也可以不”的自由裁量權(quán)，均難做定論。簡(jiǎn)言之，該條款存在操作上的模糊空間。

《精神衛(wèi)生法》第28條第2款規(guī)定：“疑似精神障礙患者發(fā)生傷害自身、危害他人安全的行為，或者有傷害自身、危害他人安全的危險(xiǎn)的，其近親屬、所在單位、當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取措施予以制止。”在一般意義上，“制止”是個(gè)抽象、綜合性的概念，其手段上有很大的不確定性，“制止”不能直接作為行政強(qiáng)制措施的行為概念。[3]但就本條而言，公安機(jī)關(guān)的制止措施應(yīng)為管束性強(qiáng)制措施，因?yàn)橐伤凭癫∪说木駹顟B(tài)表明相對(duì)人已經(jīng)或暫時(shí)失去自我控制能力，警察難以借助相對(duì)軟性手段達(dá)管控目的，同時(shí)，危害或威脅的急迫性要求警察必須“立即”采取強(qiáng)制性措施，因此，該條設(shè)定了行政強(qiáng)制措施。①在適用范圍上，該條擴(kuò)大了《人民警察法》第14條的適用范圍。一是增加了“疑似精神障礙患者”。這樣，在實(shí)踐中，警察就不需要經(jīng)過(guò)精神病專科醫(yī)生診斷來(lái)確知相對(duì)人為精神病人，而只要根據(jù)精神病人的一般特征就可以采取相應(yīng)措施;二是管束的對(duì)象行為包括“傷害自身、危害他人安全的行為，或者有傷害自身、危害他人安全的危險(xiǎn)”，增加了自身傷害行為，不再?gòu)?qiáng)調(diào)“嚴(yán)重危害性”，減輕了警察裁量判斷的難度。這種適用范圍變化的最直接效果是簡(jiǎn)化了實(shí)際操作，但同時(shí)增加了濫用該項(xiàng)權(quán)力、任意擴(kuò)大適用對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）精神障礙診治過(guò)程中的保護(hù)性醫(yī)療措施

精神科保護(hù)性醫(yī)療措施是指在醫(yī)療過(guò)程中，醫(yī)護(hù)人員對(duì)精神障礙患者或疑似患者緊急實(shí)施的一種強(qiáng)制性限制其自由活動(dòng)的措施。[4]在《精神衛(wèi)生法》中有兩處相關(guān)規(guī)定，一是第29條第2款規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)接到依照本法第28條第2款規(guī)定送診的疑似精神障礙患者，應(yīng)當(dāng)將其留院，立即指派精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師進(jìn)行診斷，并及時(shí)出具診斷結(jié)論?！痹撘?guī)定中的“留院”包括限制人身自由的行政強(qiáng)制措施等多種方式。就強(qiáng)制措施部分，與我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的“留置”、②“人身扣留”③屬同類，其目的在于進(jìn)一步確定事實(shí)，同時(shí)具有防害避險(xiǎn)的治安功能。但規(guī)定沒(méi)有明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)可采取何種措施強(qiáng)制疑似精神障礙患者“留院”，導(dǎo)致實(shí)踐中操作上的模糊性。二是第40條第2款規(guī)定：“精神障礙患者在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)生或者將要發(fā)生傷害自身、危害他人安全、擾亂醫(yī)療秩序的行為，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員在沒(méi)有其他可替代措施的情況下，可以實(shí)施約束、隔離等保護(hù)性醫(yī)療措施。”明確規(guī)定保護(hù)性醫(yī)療措施分隔離和約束兩種，前者為將患者與危險(xiǎn)場(chǎng)景、物品及其他患者暫時(shí)分隔的措施，患者軀體活動(dòng)能力不受限，但只能在有限的安全空間內(nèi)活動(dòng)。后者為限制患者全部或部分肢體活動(dòng)能力的措施，其活動(dòng)能力和活動(dòng)范圍均受限。[5]

值得注意的是，這兩處規(guī)定的保護(hù)性醫(yī)療措施的行為主體是醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員，是否屬于行政管束措施存在疑問(wèn)。從強(qiáng)制留院、約束和隔離等保護(hù)性醫(yī)療措施的性質(zhì)看當(dāng)屬于強(qiáng)制措施。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第7條的規(guī)定，具有行政強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)的除了行政機(jī)關(guān)外，法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)也可以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制。醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的精神疾患治療服務(wù)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，在該服務(wù)范圍內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)屬于公共組織，具備成為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體的一般資格。醫(yī)療人員受醫(yī)療機(jī)構(gòu)的職務(wù)授權(quán)，提供醫(yī)療服務(wù)和實(shí)施行政管束行為，其身份為行政人，[6]職務(wù)行為及其法律后果由醫(yī)院直接承擔(dān)。在適用范圍上，第40條第2款規(guī)定的強(qiáng)制措施僅適用在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)生或者將要發(fā)生的精神病患者傷害自身、危害他人安全、擾亂醫(yī)療秩序的行為。與《精神衛(wèi)生法》第28條第2款規(guī)定的警察強(qiáng)制權(quán)相比，雖然二者適用范圍相似，但依該款，即使出現(xiàn)該種情況，醫(yī)務(wù)人員也必須事先經(jīng)過(guò)必要性評(píng)估，確認(rèn)沒(méi)有其他較溫和的替代措施時(shí)，才能啟動(dòng)強(qiáng)制措施。對(duì)此，1995年，世界衛(wèi)生組織（WHO）在《Mental Health Care Law：The Basic Principle》中也提出：“只有當(dāng)約束和隔離是唯一能防止急迫的自傷或傷人行為的手段;約束和隔離必須限于最短的時(shí)間內(nèi)使用。”對(duì)醫(yī)務(wù)人員做更嚴(yán)的規(guī)制確有必要，因?yàn)樵卺t(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部，精神疾患者的相關(guān)行為所導(dǎo)致的危害結(jié)果或危險(xiǎn)程度更具有可控性，醫(yī)務(wù)人員也較警務(wù)人員具更多的專業(yè)知識(shí)、技能和設(shè)備（特別是心理疏解的方法）來(lái)管控精神疾患者。因此，該款規(guī)定符合《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的必要性原則。但法律并沒(méi)有明確規(guī)定約束、隔離等保護(hù)性醫(yī)療措施的具體內(nèi)容及合法的邊界，仍需要醫(yī)務(wù)人員憑借專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)具體裁量。

二、對(duì)疑似精神障礙者的送檢行為

（一）民政等部門幫助送檢行為的屬性

《精神衛(wèi)生法》明確區(qū)分了疑似精神障礙患者和精神障礙者，即前者必須經(jīng)過(guò)具備資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師的診斷，并出具診斷結(jié)論書(shū)。在程序上，精神障礙者確診的第一步是疑似精神障礙患者的送檢。《精神衛(wèi)生法》第27條第2款的規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，不得違背本人意志進(jìn)行確定其是否患有精神障礙的醫(yī)學(xué)檢查?！睋?jù)此，精神障礙診斷遵循本人自愿原則，包括自行到醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行診斷。但《精神衛(wèi)生法》第28條第1款規(guī)定：“除個(gè)人自行到醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行精神障礙診斷外，疑似精神障礙患者的近親屬可以將其送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行精神障礙診斷。對(duì)查找不到近親屬的流浪乞討疑似精神障礙患者，由當(dāng)?shù)孛裾扔嘘P(guān)部門按照職責(zé)分工，幫助送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行精神障礙診斷。”在該條規(guī)定中，作為疑似精神障礙患者的近親屬雖然不具備強(qiáng)制送診的公權(quán)力，但需要思考的是民政等有關(guān)部門“幫助送檢”的行為是否是行政管束行為規(guī)定并沒(méi)有明確。筆者認(rèn)為，“幫助送檢”不屬于行政強(qiáng)制。首先，從《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定看，限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施都非常嚴(yán)格，特別是其實(shí)施一般交由如公安、海關(guān)等通常已具有人身強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)，而民政及類似機(jī)關(guān)原本并不具備行使行政強(qiáng)制權(quán)的一般條件和人員。其次，從《精神衛(wèi)生法》的相關(guān)規(guī)定看，啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施一般都是以發(fā)生“傷害”行為或具備這類危險(xiǎn)為條件，體現(xiàn)了立法上的比例原則，“查找不到近親屬的流浪乞討疑似精神障礙患者”，顯然沒(méi)有達(dá)到采取強(qiáng)制措施的必要條件。再次，依《精神衛(wèi)生法》第28條第2款的規(guī)定，對(duì)發(fā)生危害或危險(xiǎn)行為的疑似精神障礙患者，可由公安機(jī)關(guān)送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷?！毒裥l(wèi)生法》對(duì)民政等部門與公安機(jī)關(guān)在送診問(wèn)題已經(jīng)做了職權(quán)分工。

（二）公安機(jī)關(guān)的“送往”診斷行為

《精神衛(wèi)生法》第28條第2款規(guī)定：疑似精神障礙患者發(fā)生傷害自身、危害他人安全的行為，或者有傷害自身、危害他人安全的危險(xiǎn)的，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取措施予以制止，并將其送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行精神障礙診斷。對(duì)公安機(jī)關(guān)“送往”診斷行為有兩個(gè)問(wèn)題需要澄清。首先，公安機(jī)關(guān)對(duì)疑似精神障礙患者的送往診斷行為是否是行政強(qiáng)制措施。以日常文義，“送往”如同第28條中的“制止”一樣，只是表明行為目的，并不指明具體手段，使得手段具有非限定性或概括性。略有差異的是，前述“制止”、“留院”較“送往”，更具強(qiáng)制性。強(qiáng)制措施自然有“送往”功能，包含在“送往”的手段集合當(dāng)中。但這種推理在法律上卻可能遭遇阻卻，因?yàn)橐勒辗ㄖ蔚幕驹瓌t，限制人身自由的強(qiáng)制措施不僅為法律保留，而且法律對(duì)此的設(shè)定必須符合明確性原則。

基于安全、自由、公正等基本法價(jià)值，明確性原則作為憲法原則，約束立法、司法和行政。[7]在立法領(lǐng)域，鑒于生活事實(shí)之復(fù)雜性，明確性原則并非指向法條文義的具體詳盡，內(nèi)涵客觀既定，而是指法律適用者和一般民眾能夠借助法條的文義、結(jié)構(gòu)、甚至經(jīng)由法律體系、立法目的、立法理由或相關(guān)法制來(lái)了解、預(yù)見(jiàn)規(guī)范內(nèi)涵。[8]因此，明確性原則并不絕然排斥不確定法律概念和概括條款。基于此，筆者認(rèn)為，該條規(guī)定的公安機(jī)關(guān)送往診斷的職責(zé)包含了“強(qiáng)制送檢權(quán)”方式的意涵是非常明確的。因?yàn)檎麄€(gè)《精神衛(wèi)生法》立法規(guī)定的行政強(qiáng)制權(quán)一般都適用于《精神衛(wèi)生法》第28條第2款所規(guī)定的情形，且聯(lián)系公安機(jī)關(guān)通常具有的強(qiáng)制職能，法條明確列出公安機(jī)關(guān)的目的自然不言而喻。①

問(wèn)題是在何種條件下公安機(jī)關(guān)可以行使該種強(qiáng)制送檢權(quán)力。筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定的行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施較為適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。通常而言，既然前述疑似精神障礙患者的危害行為已經(jīng)為制止措施所管控，此時(shí)一般也就沒(méi)有必要實(shí)施新的行政強(qiáng)制措施，而且受控之后疑似精神障礙患者也很有可能精神和情緒都恢復(fù)了正常。所以，是否對(duì)疑似精神障礙患者進(jìn)行送檢很多時(shí)候完全可以按照通常的行政程序來(lái)進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)應(yīng)先對(duì)疑似精神障礙患者進(jìn)行危害性評(píng)估和心理疏解，在此基礎(chǔ)上判斷其是否具有強(qiáng)制送檢的必要性，若疑似精神障礙患者精神自我可控時(shí)，可自行赴醫(yī)院，或交由其監(jiān)護(hù)人，由其照管或者送檢，還可以交由民政等機(jī)關(guān)送檢，不必動(dòng)用強(qiáng)制力。

三、強(qiáng)制住院治療行為

精神障礙者確診后可以采取住家護(hù)理、住家治療及住院治療等多種方式。在方式選擇上，《精神衛(wèi)生法》第30條第1款規(guī)定：“精神障礙的住院治療實(shí)行自愿原則。”但該條第2款規(guī)定：“診斷結(jié)論、病情評(píng)估表明，就診者為嚴(yán)重精神障礙患者并有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施住院治療：（一）已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的;（二）已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的?！弊≡褐委熢诒ＷC治療效果的同時(shí)，造成了精神障礙者與社會(huì)的適當(dāng)隔離，因此限制了精神障礙者人身自由。這一法律規(guī)定表明，在特定條件下可以違背精神病患者本人意愿，強(qiáng)制其住院治療。①《精神衛(wèi)生法》第32條規(guī)定：“精神障礙患者有本法第30條第2款第2項(xiàng)情形，患者或者其監(jiān)護(hù)人對(duì)需要住院治療的診斷結(jié)論有異議，不同意對(duì)患者實(shí)施住院治療的，可以要求再次診斷和鑒定?！钡?5條第2款規(guī)定：“再次診斷結(jié)論或者鑒定報(bào)告表明，精神障礙患者有本法第30條第2款第2項(xiàng)情形的，其監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)同意對(duì)患者實(shí)施住院治療。監(jiān)護(hù)人阻礙實(shí)施住院治療或者患者擅自脫離住院治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取措施對(duì)患者實(shí)施住院治療?！本捅疚闹髦级?，“公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取措施對(duì)患者實(shí)施住院治療”一句，包含了太多需要進(jìn)一步澄清的問(wèn)題。比如公安機(jī)關(guān)協(xié)助措施是否包含行政強(qiáng)制，這種行政強(qiáng)制是行政強(qiáng)制執(zhí)行還是行政強(qiáng)制措施等等。

（一）公安機(jī)關(guān)的“協(xié)助”包含行政強(qiáng)制方式

可以明確的是，《精神衛(wèi)生法》第35條第2款賦予了公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性權(quán)力。雖然法條沒(méi)有直接寫明，但與該法第28條第2款類似，精神障礙者疾患嚴(yán)重，并且鑒于已經(jīng)發(fā)生的對(duì)他人危害或危險(xiǎn)，表明確有必要強(qiáng)制其進(jìn)行隔離性的住院治療，才能夠有效防控危害行為和結(jié)果的再次發(fā)生。這是《精神衛(wèi)生法》之所以在本條中特別列明公安機(jī)關(guān)的目的所在。

（二）強(qiáng)制性協(xié)助行為有利于保障住院治療決定的實(shí)現(xiàn)

由于《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行在權(quán)限設(shè)定、運(yùn)用程序和救濟(jì)方式做了不同的規(guī)范，有必要對(duì)其做出性質(zhì)界定。要回答這一問(wèn)題，首先要弄清楚強(qiáng)制性協(xié)助行為與醫(yī)療機(jī)構(gòu)作出的醫(yī)療決定的功能性關(guān)系。對(duì)此，《精神衛(wèi)生法》用“協(xié)助”一詞表達(dá)了彼此之間的關(guān)系。“協(xié)助”是從傍幫助，輔助其他機(jī)關(guān)和自然人實(shí)現(xiàn)其目的。就此而論，本條中的公安機(jī)關(guān)協(xié)助行為，也就是以強(qiáng)制權(quán)幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)精神病人強(qiáng)制醫(yī)療的決定。照此分析，做出強(qiáng)制醫(yī)療決定的權(quán)力則歸屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而本條規(guī)定的公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制權(quán)的功能在于保障這一住院治療決定的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)這一結(jié)論，《精神衛(wèi)生法》的相關(guān)法條可以提供進(jìn)一步的論據(jù)。根據(jù)該法第29條的規(guī)定，精神障礙的診斷應(yīng)當(dāng)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)指派精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師作出，并及時(shí)出具診斷結(jié)論?？梢耘卸?，《精神衛(wèi)生法》授予醫(yī)療機(jī)構(gòu)作出精神障礙者住院治療的決定權(quán)力。但該法第31條、第32條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)作出的住院治療書(shū)在不同情形下具有不同的效力。針對(duì)第30條第2款第1項(xiàng)情形，醫(yī)療機(jī)構(gòu)作出的住院治療結(jié)論，除了關(guān)于精神障礙者精神狀況、危害性或危險(xiǎn)性的專業(yè)判斷和評(píng)估外，關(guān)于住院治療的意見(jiàn)部分只具有建議的效力，精神障礙者的監(jiān)護(hù)人有決定權(quán);針對(duì)第30條第2款第2項(xiàng)情形，醫(yī)療機(jī)構(gòu)作出的住院治療書(shū)，包括根據(jù)第32條規(guī)定作出的再次診斷結(jié)論和鑒定報(bào)告，根據(jù)該法第30條、第32條和第35條的規(guī)定，明確了強(qiáng)制精神障礙者和監(jiān)護(hù)人都應(yīng)當(dāng)服從，從而具有法律效力?？梢?jiàn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)針對(duì)第30條第2款第1項(xiàng)情形所作出的住院治療結(jié)論，其本質(zhì)乃是一項(xiàng)行政行為，是直接引起相關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)變化的法律行為。

站在相對(duì)人立場(chǎng)，這一法律行為所導(dǎo)致的法律效果具有多種內(nèi)容。對(duì)精神障礙者而言，一是若尚未入院的，有主動(dòng)入院治療的作為義務(wù);二是人身自由受到限制的不作為義務(wù);三是對(duì)治療行為的容忍義務(wù)。對(duì)監(jiān)護(hù)人言，一是移送精神障礙者的作為義務(wù);二是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)給精神障礙患者治療行為的容忍義務(wù)。

（三）強(qiáng)制性協(xié)助行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行

公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性協(xié)助行為的前提是醫(yī)療機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出精神障礙患者及其監(jiān)護(hù)人需遵循的住院治療決定書(shū)，直接針對(duì)的對(duì)象是“監(jiān)護(hù)人阻礙實(shí)施住院治療或者患者擅自脫離住院治療的行為”，其功能是保障住院治療決定書(shū)的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，是否可以得出公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制協(xié)助行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律定性。

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》將“行政強(qiáng)制”分為“行政強(qiáng)制執(zhí)行”和“行政強(qiáng)制措施”，其中，“行政強(qiáng)制執(zhí)行”被界定為是“對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為”?？梢?jiàn)，行政決定確定了代履行義務(wù)，而強(qiáng)制行為的目的在于實(shí)現(xiàn)該行政決定的內(nèi)容，這兩點(diǎn)就構(gòu)成了行政強(qiáng)制執(zhí)行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)照前述關(guān)于住院治療決定書(shū)所設(shè)定的精神障礙患者和監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，可以明確“監(jiān)護(hù)人阻礙實(shí)施住院治療或者患者擅自脫離住院治療的行為”是以作為方式不履行前述義務(wù)，公安機(jī)關(guān)以排除干涉、管束等直接強(qiáng)制的方式正是實(shí)現(xiàn)醫(yī)療決定書(shū)所設(shè)定的相對(duì)人義務(wù)。

較為特殊的是據(jù)《精神衛(wèi)生法》第35條第3款規(guī)定：“在相關(guān)機(jī)構(gòu)出具再次診斷結(jié)論、鑒定報(bào)告前，收治精神障礙患者的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照診療規(guī)范的要求對(duì)患者實(shí)施住院治療?！边@表明，只要初次診斷結(jié)論認(rèn)為符合精神障礙患者符合本法第30條第2款第2項(xiàng)情形，就需要立刻住院治療。基于此，部分觀點(diǎn)認(rèn)為該種行政強(qiáng)制具即時(shí)性特征，應(yīng)歸類為與行政強(qiáng)制執(zhí)行并列的“即時(shí)強(qiáng)制”。但筆者認(rèn)為，即時(shí)強(qiáng)制的特征在于“簡(jiǎn)化程序之緊急措施”，[9]并非單純時(shí)間概念。本款的行政強(qiáng)制，在程序上依然存在相對(duì)人自愿履行的期間，只不過(guò)該期間極為短暫。當(dāng)初次診斷結(jié)論認(rèn)為應(yīng)該住院治療時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)該即刻詢問(wèn)相對(duì)人，一旦相對(duì)人以明示、行為或默示等方式表明不愿住院治療，已經(jīng)收治精神患者的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)立刻強(qiáng)制其住院治療。這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，既是相對(duì)人自愿履行的起點(diǎn)，也是相對(duì)人自愿履行的終點(diǎn)，同時(shí)也是相關(guān)機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)。因此，這是一種即時(shí)實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行。

存在的問(wèn)題是，根據(jù)該法第35條第2款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制協(xié)助的啟動(dòng)時(shí)間最早是在再次診斷結(jié)論表明確需住院之時(shí)。那么，對(duì)于初診結(jié)論作出時(shí)到再次診斷結(jié)論這一期間，公安機(jī)關(guān)是否可以強(qiáng)制方式介入。筆者認(rèn)為，在立法目的上是沒(méi)有理由排除此項(xiàng)強(qiáng)制權(quán)的，但是，強(qiáng)制權(quán)必須由法律設(shè)定，而沉默絕不能被解釋為是設(shè)定，因此不能不認(rèn)為這是一個(gè)法律漏洞。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，《人民警察法》和《精神衛(wèi)生法》對(duì)行政強(qiáng)制作了多樣的規(guī)范，并逐漸融入現(xiàn)代人權(quán)保護(hù)的帝王條款——比例原則，[10]體現(xiàn)了國(guó)家保護(hù)和尊重人權(quán)的基本立場(chǎng)。但由于主客觀原因，在制度層面仍然存在許多急需改善的地方。首先，行政強(qiáng)制的法律規(guī)范存在諸多不確定法律概念和概括條款。相較一般領(lǐng)域，精神衛(wèi)生領(lǐng)域中的不確定法律概念和概括條款的開(kāi)放性、流變性更為嚴(yán)重，即使介入司法審查，法官也須高度依賴行政機(jī)關(guān)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自由裁量和專業(yè)判斷。法治國(guó)家恣意之處便是程序之處。因?yàn)椤俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切設(shè)置都是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量”。[11]可惜的是，《精神衛(wèi)生法》的程序性規(guī)定籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，很難真正落實(shí)權(quán)利保護(hù)的目的。雖然《行政強(qiáng)制法》對(duì)各類強(qiáng)制行為已做了規(guī)范，但其作為一般法并沒(méi)有設(shè)計(jì)專門針對(duì)精神障礙者的相關(guān)程序，有些程序環(huán)節(jié)在對(duì)精神障礙者的強(qiáng)制過(guò)程中仍無(wú)法完全實(shí)施，例如對(duì)于疑似精神障礙患者的強(qiáng)制送檢往往無(wú)法履行《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯等程序。特別是對(duì)疑似精神障礙者的診斷及對(duì)精神障礙患者是否住院治療的決定，《精神衛(wèi)生法》都授權(quán)給了精神科醫(yī)生，而對(duì)其產(chǎn)生、組成、診斷程序等則無(wú)一做出明確規(guī)定，雖然設(shè)計(jì)了再次診斷與鑒定程序，但依然無(wú)法擺脫利益驅(qū)動(dòng)下的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，這種制度設(shè)計(jì)不僅與正當(dāng)程序相悖，亦是促成各種“被精神”困境的原因之一。

事實(shí)上，精神障礙者的權(quán)益不僅需要程序保護(hù)，而且需要更強(qiáng)度的正當(dāng)程序保護(hù)。由于精神障礙者的理解、判斷、認(rèn)知外界行為等能力顯著遜于常人，使得其受到傷害的幾率明顯高于常人。為此，聯(lián)合國(guó)《智力遲鈍者宣言》明確指出：“智力遲鈍的人因有嚴(yán)重殘缺而不能明確行使各項(xiàng)權(quán)利或必須將其一部分或全部權(quán)利加以限制或剝奪時(shí)，用以限制或剝奪權(quán)利的程序務(wù)須含有適當(dāng)?shù)姆杀Ｕ希悦獍l(fā)生任何流弊。這種程序必須以合格專家對(duì)智力遲鈍者所具社會(huì)能力的評(píng)估為依據(jù)，并應(yīng)定期加以檢查，還可向高級(jí)當(dāng)局訴請(qǐng)復(fù)核。”可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行《精神衛(wèi)生法》要真正落實(shí)人權(quán)保護(hù)的憲法價(jià)值，設(shè)計(jì)出獨(dú)立、細(xì)致的程序?qū)⑹侵刂兄氐娜蝿?wù)。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）