【內(nèi)容提要】 聯(lián)合國氣候大會是全球氣候談判的主要平臺。然而，主要發(fā)達國家已試圖繞開這一具有廣泛代表性的機制，在行業(yè)層面推進國際減排規(guī)則的發(fā)展，具體行動可以分為兩個方面。一是憑借自身在跨國供應鏈中的優(yōu)勢地位，通過影響供應商而實施的市場驅(qū)動的行業(yè)減排規(guī)則建設行動；二是通過國際海事組織和國際民航組織，針對國際海運和民航業(yè)實施的政府主導的行業(yè)減排規(guī)則建設行動。本文首先分析以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和相關協(xié)議為基礎的聯(lián)合國氣候大會談判框架對發(fā)達國家的約束。隨后具體追蹤發(fā)達國家的跨國公司、非政府組織和政府機構在國際行業(yè)減排領域所采取的行動，并從減排路徑設置和貿(mào)易壁壘兩個角度，探討發(fā)達國家的行為給中國帶來的潛在挑戰(zhàn)。最后探討國際行業(yè)減排機制與現(xiàn)有全球氣候變化治理體系之間的互動，以及中國可以采取的多方面應對措施。

【關鍵詞】 行業(yè)減排 市場驅(qū)動 政府主導 海運 民航

【作者簡介】 黃以天，復旦大學國際關系與公共事務學院講師

【中圖分類號】 P467

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）05-0050-17

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505004

氣候變化已成為21世紀一項國際社會公認的全球性挑戰(zhàn)，涉及經(jīng)濟安全、生態(tài)安全等多個非傳統(tǒng)安全領域。 以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）及其相關議定書為基礎建立的全球氣候變化治理體系，是各國共同應對氣候變化的主導平臺。以《公約》、《京都議定書》等協(xié)議為框架建立的全球氣候變化治理體系，是各國平等協(xié)作應對氣候挑戰(zhàn)的范例。其中，區(qū)分發(fā)達國家與發(fā)展中國家減排責任的“共同但有區(qū)別的責任”原則被普遍視為該體系運行和政府間談判的基石。

當然，發(fā)達國家一直有重新解讀“共同但有區(qū)別的責任”原則的聲音。 隨著新興經(jīng)濟體的迅速發(fā)展以及溫室氣體排放量的迅速增加，發(fā)達國家對分擔減排責任的立場發(fā)生了變化，要求中國等發(fā)展中大國承擔更多減排義務，從而與主要發(fā)展中國家形成尖銳對立。自2007年巴厘島聯(lián)合國氣候大會以來，關于《京都議定書》第二承諾期和未來國際氣候變化治理體系構建的談判一直陷于僵局之中。

面對這一僵局，發(fā)達國家采取在聯(lián)合國氣候大會談判框架之外，尋求建立新的國際性行業(yè)減排規(guī)則與機制。首先，一些發(fā)達國家的跨國公司、非政府組織和政府機構試圖通過自身在跨國供應鏈中的影響力，逐漸為發(fā)展中國家的供應商設立溫室氣體排放和能源消耗的規(guī)則，或者建立引導性的標準體系。上述努力被統(tǒng)稱為“市場驅(qū)動的行業(yè)減排規(guī)則建設行動”。其次，主要發(fā)達國家試圖繞開聯(lián)合國氣候大會，以其政府為主導，通過其他政府間國際組織建立國際海運和民航業(yè)的減排規(guī)則。相關行動被統(tǒng)稱為“政府主導的行業(yè)減排規(guī)則建設行動”。

本文嘗試將發(fā)達國家上述兩方面的新規(guī)則建設行動置于全球氣候政治與產(chǎn)業(yè)競爭的背景下加以綜合分析，并探討其對中國構成的潛在挑戰(zhàn)。首先，從現(xiàn)有基本規(guī)則以及當前氣候談判中的具體分歧兩個角度，明確發(fā)達國家行動的背景。其次，通過具體例證介紹發(fā)達國家各行為體在聯(lián)合國氣候大會之外采取的兩種新行動。再次，從減排路徑設置和貿(mào)易壁壘的角度，分析發(fā)達國家的行動對中國構成的潛在挑戰(zhàn)。最后，初步探討中國在整體氣候戰(zhàn)略和行業(yè)層面可以采取的應對措施。

一、全球氣候變化治理僵局

（一）現(xiàn)有機制及其弱點

經(jīng)過多年談判，國際社會以《公約》和相關議定書為基礎建立了全球氣候變化治理體系，從而在全球?qū)用娲_立了氣候變化治理的基本規(guī)則。《公約》作為這一全球性體系的基石具有兩個特征。

一是其廣泛的代表性?！豆s》于1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會期間開放簽署，隨后于1994年生效，截至2014年3月，共有196個締約方。與之相應，在1992年后舉行的歷次締約方大會也獲得了各國的積極支持，并始終致力于通過達成共識來締結新的氣候協(xié)議。

二是其確立了氣候變化減緩行動中的基本原則。其中“共同但有區(qū)別的責任”原則通常被認為是關于減排責任分配的最核心原則?！豆s》第三條第1款規(guī)定，“各締約方應當在公平的基礎上，并根據(jù)它們共同但有區(qū)別的和各自的能力，為人類當代和后代利益保護氣候系統(tǒng)”，并由此而引申出“發(fā)達國家締約方應當率先應對氣候變化及其不利影響”。與此同時，各國在劃分和承擔減排責任時還應當考慮以下問題：發(fā)展中國家的國情和發(fā)展需要、預防和成本—收益的考量、可持續(xù)發(fā)展以及促進國際經(jīng)濟合作。

但作為一項框架協(xié)議，《公約》缺乏對原則的具體闡釋，也沒有確立具體的減排目標和實施機制。這一安排是艱苦談判的成果，為后續(xù)具體協(xié)議的簽署提供了很強的靈活性，然而也帶來了負面效應，即由于原則的模糊和籠統(tǒng)，各談判方對如何闡釋和應用這些原則往往產(chǎn)生分歧，難以達成共識。例如，《公約》中的“共同但有區(qū)別的責任”原則規(guī)定“發(fā)達國家應率先應對氣候變化及其不利影響”，但是并沒有將其具體化。而發(fā)達國家應如何率先進行減排以及如何向發(fā)展中國家提供資金和技術援助，一直是南北陣營爭執(zhí)的焦點之一。

在《公約》基礎上，《京都議定書》、《馬拉喀什協(xié)定》等一系列談判成果逐步確立了具有操作性的減排實施機制。這一機制獲得廣泛支持，明確區(qū)分了發(fā)展中國家和發(fā)達國家（附件I國家）的減排責任，并量化了后者在2008—2012年期間的減排目標。但這一機制存在先天不足的問題：第一，《京都議定書》僅明確了發(fā)達國家在第一承諾期，即2008—2012年的減排目標，將此后的減排責任分配都留待進一步談判解決，這使該機制的存續(xù)存在很大不確定性。第二，盡管大多數(shù)發(fā)達國家加入了這一機制，但是作為當時第一大溫室氣體排放國的美國卻于2001年單方面宣布退出《京都議定書》，這使得機制的覆蓋面和效果大打折扣。

（二）當前氣候談判中的具體分歧

自《京都議定書》第一承諾期的履約機制于2005年實施起，國際社會就開啟了未來全球氣候變化治理體系構建和《京都議定書》第二承諾期的談判進程，并建立了“《公約》下的長期合作行動特設工作組”（The Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention）以及“《京都議定書》附件I國家后續(xù)承諾特設工作組”（the Ad Hoc Working Group on Further Commitments of Annex I Parties under the Kyoto Protocol）等機制。但由于發(fā)展中國家與發(fā)達國家分歧嚴重，談判始終未能取得重大進展。（表1）

在《公約》和《京都議定書》等協(xié)議不完善的條件下，關于未來全球氣候變化治理體系的構建、資金和技術轉移機制以及《京都議定書》第二承諾期的分歧是發(fā)達國家推動“國際行業(yè)減排規(guī)則建設”的重要背景因素。

首先，由于《公約》的廣泛代表性和對基本原則的全面規(guī)定，聯(lián)合國氣候談判大會成為推動建構未來全球氣候變化治理體系的主導平臺。然而，基本原則的模糊性意味著各方可以根據(jù)自身的理念和利益提出不同的主張。所謂“先進發(fā)展中國家”（advanced developing countries）概念的提出就是一個突出的例證。歐盟試圖借此來區(qū)分中國等發(fā)展中大國與其他發(fā)展中國家，從而為“共同但有區(qū)別的責任”原則提供新的解釋和應用路徑。事實上，在聯(lián)合國氣候大會框架下，由于發(fā)展中國家數(shù)量占絕對多數(shù)，發(fā)達國家試圖推行其主張面臨重重困難。

其次，在資金和技術轉移議題上，發(fā)達國家也希望盡量減少其所承擔的責任。由于發(fā)達國家的歷史累積排放及其在資金和技術上的優(yōu)勢，廣大發(fā)展中國家普遍認為北方陣營應向南方陣營提供全方位援助，但發(fā)達國家對此并不積極。作為曾經(jīng)主要的資金和技術轉移渠道之一的清潔發(fā)展機制，僅為發(fā)展中國家提供了非常有限的資金和技術支持。在建立新的資金和技術轉移機制的談判進程中，發(fā)達國家也一直行動遲緩。例如，綠色氣候基金雖已獲得100億美元以上的注資承諾，但與發(fā)達國家承諾在2020年以前每年提供1 000億美元的目標相差甚遠。同時，發(fā)達國家借口大量資金和技術由私人掌握，積極推動建立以市場為基礎的國際性減排機制，但這顯然不是發(fā)展中國家關注的議題。

第三，主要發(fā)達國家對《京都議定書》第二承諾期持反對或有條件支持的態(tài)度。加拿大、俄羅斯、日本和新西蘭已經(jīng)拒絕加入《京都議定書》第二承諾期談判進程。歐盟則在相關談判中始終強調(diào)其簽署《京都議定書》第二承諾期的前提是2020年簽署新的覆蓋所有排放大國的全面減排協(xié)議；此后又出于維護其在國際氣候政治中領導地位的考慮，比較勉強地選擇支持第二承諾期。 同關于《公約》基本原則的爭論相比，主要發(fā)達國家對《京都議定書》的態(tài)度更直接反映了其迫切要求發(fā)展中的排放大國承擔更多減排責任的立場。

綜上所述，盡管目前聯(lián)合國氣候大會框架下的全球氣候變化治理面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，但是以《公約》和《京都議定書》等協(xié)議為基礎的聯(lián)合國氣候變化治理體系，對于主要發(fā)達國家在國際上推行自己的氣候戰(zhàn)略形成了有力約束。在這一背景下，主要發(fā)達國家試圖繞開聯(lián)合國氣候變化治理框架，積極推動建立國際性的行業(yè)減排機制。

二、市場驅(qū)動的行業(yè)減排規(guī)則建設行動

隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，跨國公司在全球治理中開始扮演重要的角色。市場力量是推動這一現(xiàn)象的直接原因，位于供應鏈下游的跨國公司能夠依靠其市場地位改變位于上游的供應商的行為?！八饺酥卫怼保╬rivate governance）在理論和實踐中均受到關注。史蒂文·伯恩斯坦（Steven Bernstein）和本杰明·卡肖（Benjamin Cashore）以實例證明，通過國際市場傳導的壓力能夠引起政策變化。 而非政府組織和政府機構雖然不是市場活動的直接參與者，但能夠通過制定強制性或引導性的法律、行業(yè)標準等對市場進行塑造。

（一）跨國公司

目前，一些發(fā)達國家的跨國公司已采取供應鏈溫室氣體排放與能耗管理等方面的行動，要求其供應商遵循更嚴格的排放和能效標準。早在2007年，宜家（IKEA）就啟動了“供應商氣候正向機遇”（Climate Positive Opportunities for Suppliers Programme）項目和“供應商能效”（Supplier Energy Efficiency Project）項目，要求并協(xié)助供應商減少碳排放和提高能源使用效率。在其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，宜家明確要求所有供應商制定減少生產(chǎn)和運營的環(huán)境影響的計劃，并與主要供應商進行直接合作。2011年，宜家同時開展了四個應對氣候變化的探索與研究性項目，其中包括“供應商能源使用”（Energy Use at Suppliers）。雖然項目的名稱和運行方式可能發(fā)生變化，但宜家一直從兩方面推進供應鏈節(jié)能減排：一方面是收集數(shù)據(jù)、探索從整體上提高供應鏈能效，另一方面是向一些主要供應商提供能耗審計與評估、提出改進建議并負擔部分費用。2010年，沃爾瑪（Walmart）啟動了“供應商溫室氣體創(chuàng)新”（Supplier Greenhouse Gas Innovation Program）項目，同供應商合作減少其碳排放。通用電氣（GE）則在2011年通過“供應商責任項目”（Supplier Responsibility Program）推動其供應商更為高效地使用能源?？傮w而言，要求供應商減少溫室氣體排放和提高能效已成為諸多跨國公司的既定戰(zhàn)略。

（二）非政府環(huán)保組織

與此同時，發(fā)達國家跨國公司的減排項目得到了非政府環(huán)保組織的大力支持和協(xié)助。例如，世界自然基金會（WWF）就深度參與了宜家的供應鏈溫室氣體排放與能耗管理項目；在廣東省，WWF還開展了“低碳制造”（Low Carbon Manufacturing Programme）項目，直接參與一些中國出口企業(yè)的能耗管理。與之類似，環(huán)境保衛(wèi)基金（Environmental Defense Fund）參與并協(xié)助了沃爾瑪?shù)墓虦p排項目。 其他一些積極介入和推動中國制造業(yè)進行減排的國際性非政府組織還有商業(yè)社會責任（Business for Social Responsibility）、自然資源保護理事會（Natural Resources Defense Council）、氣候集團（the Climate Group）等。其中，商業(yè)社會責任還在中國建立了培訓中心（the China Training Institute），以便在中國推廣低碳供應鏈管理和提高供應商能效。

除參與跨國公司的供應鏈減排與節(jié)能項目之外，來自發(fā)達國家的非政府環(huán)保組織還在標準制定、平臺搭建和公眾信息披露等方面采取了積極的行動?！叭驁蟾嬗媱潯保℅lobal Reporting Initiative）編制和推廣了引導企業(yè)披露包括溫室氣體排放信息在內(nèi)的“環(huán)境足跡”的行動指南。 “碳披露”（Carbon Disclosure Project）已經(jīng)發(fā)展成為一個非?；钴S的跨國公司溫室氣體排放信息披露平臺。 世界資源研究所（World Resources Institute）和世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會（World Business Council on Sustainable Development）開發(fā)了旨在監(jiān)測和控制產(chǎn)業(yè)鏈排放的“溫室氣體議定書”（Greenhouse Gas Protocol）項目，并向占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈核心地位的公司推廣。 2010年11月，這兩個機構與通用電氣、可持續(xù)發(fā)展社區(qū)協(xié)會（Institute for Sustainable Communities）以及中國可持續(xù)發(fā)展工商理事會（China Business Council for Sustainable Development）在上海共同舉辦了旨在推動制造業(yè)減排和“溫室氣體議定書”的會議。注冊于北京和加利福尼亞的非政府組織能源與交通創(chuàng)新中心（Innovation Center for Energy and Transportation）創(chuàng)立了“中國碳注冊”（China Climate Registry）平臺， 試圖為中國企業(yè)開發(fā)溫室氣體排放和能耗的注冊系統(tǒng)，并借此宣傳和推進中國企業(yè)節(jié)能減排。其行動得到了美國能源基金會（The Energy Foundation）、美國洛克菲勒兄弟基金會（Rockefeller Brothers Fund）、休利特基金會（Hewlett Foundation）等諸多機構的支持。電子行業(yè)公民聯(lián)盟（the Electronic Industry Citizenship Coalition）與“商業(yè)社會責任”曾合作開發(fā)了試驗性的“碳排放報告系統(tǒng)”（EICC Carbon Reporting System）項目。電子行業(yè)公民聯(lián)盟隨后以“全球報告計劃”、“碳披露”和“溫室氣體議定書”采用的標準為參考，建立了在線式的可持續(xù)發(fā)展管理系統(tǒng)EICC-ON，以協(xié)助其成員企業(yè)及其供應商減少資源消耗和排放。

（三）政府機構

目前，發(fā)達國家政府機構尚未對其境外供應商的排放和能耗設定硬性標準，但是已通過實施碳標簽、碳足跡披露等計劃的形式從政策環(huán)境和國內(nèi)市場的塑造上提供間接支持。以下對于一些主要發(fā)達國家的政策動向進行簡要梳理。法國零售商卡西諾（Casino）曾實施的碳標簽項目試點得到了法國環(huán)境與能源管理局（The French Environment and Energy Management Agency）的支持；隨后在2011年7月，法國啟動了強制碳標簽試點。在英國，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務部（Department for Environment， Food and Rural Affairs）協(xié)助了“2050公眾知情細則標準”（Publicly Available Specification 2050 Standard）的發(fā)展。意大利、瑞典等國也在發(fā)展類似的體系。在歐盟層面，要求標示產(chǎn)品全生命周期“環(huán)境足跡”（Product Environmental Footprint）的試點也在逐步推進。

亞太地區(qū)主要發(fā)達國家也在嘗試實施碳標簽和碳足跡等政策。日本于2009年開始試驗和推廣自愿性的碳標簽認證，例如其經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。∕inistry of Economy， Trade and Industry）支持了帶有試點性質(zhì)的“碳足跡系統(tǒng)”（Carbon Footprint System）的建設。加拿大魁北克省政府也對碳標簽項目進行了投資。美國聯(lián)邦政府尚未正式表明對于碳標簽的態(tài)度，但是一直存在支持的聲音：《清潔能源與安全法案》（The American Clean Energy and Security Act）草案即建議由美國環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency）評估建立全國性碳標簽體系的可能性。這一草案雖由于美國參議院的反對而被擱置，但要求剝奪美國環(huán)境保護署對碳排放監(jiān)管權力的動議隨后也遭到否決，從而為采取行政手段監(jiān)管碳排放保留了空間。

同處于跨國供應鏈下游的大型跨國公司相比，發(fā)達國家的非政府組織與政府機構對發(fā)展中國家企業(yè)發(fā)揮影響力的方式有顯著區(qū)別?？鐕灸軌虿扇》鲜袌鲞\行規(guī)則的行為，介入供應商的生產(chǎn)和運營過程，甚至對供應商的表現(xiàn)設置準入門檻。而得到政府機構支持、由私人機構實施的碳標簽體系，以及政府機構采取的碳標簽措施，雖然僅僅涉及信息披露，但是否符合WTO國際貿(mào)易規(guī)則目前仍有爭議。 由此可以看出，非政府組織只能向跨國公司施加壓力，同時與跨國公司進行合作，提供人力、技術等資源支持，推進供應商的碳足跡盤查以及節(jié)能減排等活動。而發(fā)達國家政府機構已付諸實施的行動還僅限于一些推動碳標簽或碳足跡項目發(fā)展的措施。因此，發(fā)達國家的非政府組織和政府機構目前處于輔助性的地位。

三、政府主導的行業(yè)減排規(guī)則建設行動

海運和民航被認為是溫室氣體排放的重要來源。例如，來自海運業(yè)的排放占歐盟每年總排放量的4%，來自民航業(yè)的排放也占到3%。 歐盟曾嘗試單方面將國際民航業(yè)納入其碳交易體系（EU ETS）。由于中國、印度、美國等多數(shù)國家的反對和外交壓力，歐盟將這一計劃擱置。但是歐盟仍然是國際海運和民航業(yè)減排的積極推動者。而美國雖然強烈反對歐盟將國際民航業(yè)納入歐盟碳交易體系的計劃，但是在國際性行業(yè)減排機制的建立以及發(fā)展中大國的減排責任等議題上與歐盟的立場則較為接近。

（一）國際海運業(yè)

國際海事組織（International Maritime Organization）和國際民航組織（International Civil Aviation Organization）早已開始關注船舶和飛機的節(jié)能減排問題?！毒┒甲h定書》第2條第2款即規(guī)定，附件I國家應限制或減少海運和民航溫室氣體的排放。值得注意的是，《京都議定書》是在遵循“共同但有區(qū)別的原則”前提下，對附件I國家提出了要求。而主要發(fā)達國家正在通過國際海事組織、國際民航組織等聯(lián)合國氣候大會之外的機制，試圖避開相關原則的約束，建立一些將發(fā)展中國家包括在內(nèi)的減排機制。

國際海事組織成立于1959年，是聯(lián)合國負責防控海洋船舶污染和監(jiān)管海上航行安全的專門性政府間組織，截至2015年3月共有170個成員國。海洋環(huán)境保護委員會（MEPC）是國際海事組織應對氣候變化和溫室氣體排放的機構，1973年通過的《國際防止船舶造成污染公約》（以下簡稱MARPOL）是該組織應對船舶污染物和溫室氣體排放的主要法律協(xié)議。目前該公約共有六個附件，各國可決定是否加入。在發(fā)達國家的推動下，2003年國際海事組織成員國大會通過了第A963（23）號決議，要求海洋環(huán)境保護委員會建立溫室氣體排放控制機制，包括設立基準線、發(fā)展市場化的減排機制等。

2008年10月舉行的海洋環(huán)境保護委員會第58屆會議認為，“共同但有區(qū)別的責任”原則的適用存在爭議；同時，商用船隊中有四分之三的船旗國不是《公約》附件I國家，因而僅適用于附件I國家的能效措施將無法發(fā)揮作用。2011年7月，在海洋和環(huán)境保護委員會第62屆會議上，MARPOL附件六“防止船舶大氣污染”（Prevention of Air Pollution from Ships）的締約國決定在該附件中增加第四章“船舶能效管理”，對400噸以上新建船舶強制實施能效標準（Energy Efficiency Design Index），對所有400噸以上船舶強制實施“船舶能效管理計劃”（Ship Energy Efficiency Management Plan）。 相關規(guī)定已于2013年1月1日開始實施。由于發(fā)展中國家的抵制，該決議給予發(fā)展中國家一個緩沖期，到2019年結束。但是，該決議沒有遵循“共同但有區(qū)別的責任”原則，而是強調(diào)能效措施的所謂“非歧視性”。 在2011年11月舉行的德班氣候大會上，中國、巴西等九個發(fā)展中國家在《公約》附屬科學咨詢機構（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice）的會議前發(fā)表聯(lián)合聲明，對發(fā)達國家在MARPOL附件六締約國會議中以投票表決而非協(xié)商的方式強行通過關于能效的決議表示強烈不滿和反對。

基于市場的減排機制（market-based measures）也早已被海洋環(huán)境保護委員會提上議事日程。然而，由于減排機制涉及更為復雜的利益分配，MARPOL附件六的締約國遲遲無法達成共識。2013年5月舉行的海洋環(huán)境保護委員會第65屆會議被迫推遲關于市場機制的討論。 從已公布的各項市場機制設計提案可以看出，英國、法國、日本等發(fā)達國家和塞浦路斯、巴哈馬等較小的“方便旗國”是積極推動者。 目前，海洋環(huán)境保護委員會仍在推進這方面的研究和磋商。

（二）國際民航業(yè)

國際民航組織成立于1944年，是聯(lián)合國下屬的負責國際民用航空管理的專門機構，截至2013年10月，共有191個成員國。早在2001年，國際民航組織就開始考慮碳交易機制的發(fā)展。 但在2013年以前，由于締約國之間的分歧，關于減排目標和機制的討論進展緩慢。2013年9月舉行的第38屆成員國大會對于國際民航業(yè)減排機制的發(fā)展具有標志性意義。此次大會的決議要求全球民航業(yè)能效在2020年前每年提升2%，在2020年后全球民航業(yè)碳排放實現(xiàn)零增長，并要求建立以市場為基礎的全球性減排機制（market-based measures）。雖然該決議要求考慮締約國特別是發(fā)展中國家的具體情況，但未規(guī)定“共同但有區(qū)別的責任”原則，作為折中，在關于市場機制指導原則的附件中提及了該原則。

這一決議的合理性引起很多爭議。中國認為，發(fā)展中國家的民航業(yè)還處于發(fā)展階段，不區(qū)分發(fā)展中國家與發(fā)達國家的責任而設定2020年之后的零增長目標，將阻礙發(fā)展中國家民航業(yè)的發(fā)展。因此中國對該條款提出了保留。歐盟則認為這一“零增長”條款設定的目標過低，也提出了保留意見。“共同但有區(qū)別的責任”原則雖然只出現(xiàn)在決議附件中，但仍然遭到了澳大利亞、美國、日本、加拿大、歐盟成員國等發(fā)達國家的一致反對和保留。發(fā)達國家普遍認為，《公約》所確立的原則不適用于國際民航業(yè)的減排機制談判。

從以上的討論可以看出，在關于國際海運和民航業(yè)減排機制建設的談判中，扮演主角的仍然是各國政府，國際海事組織和國際民航組織主要的功能在于提供溝通與磋商的平臺。事實上，發(fā)達國家主導推動了相關進程，無論是海運業(yè)的強制能效標準，還是國際民航業(yè)的零增長目標，都不符合發(fā)展中國家特別是中國、印度等排放大國的利益，并且嚴重背離了聯(lián)合國氣候大會關于減排責任分擔的原則要求。

四、國際行業(yè)減排規(guī)則對中國的潛在挑戰(zhàn)

當前，發(fā)達國家在國際行業(yè)性減排機制的建設上還處在初始階段?？鐕緦τ诠溑欧藕湍苄Ч芾淼耐度?，受制于其對利潤的追求。國際海運和民航業(yè)的排放權交易機制目前仍然在論證與設計過程中，有待于制定具有可操作性的規(guī)則。盡管如此，發(fā)達國家的行動在減排路徑和貿(mào)易壁壘兩個方面給中國帶來的潛在挑戰(zhàn)不容忽視。

（一）減排路徑設置

節(jié)能減排應當是中國企業(yè)在產(chǎn)業(yè)升級道路上的必然選擇。從積極的方面而言，來自發(fā)達國家的壓力能促使中國企業(yè)更加重視節(jié)能減排領域。但另一面是，發(fā)達國家的行為對中國企業(yè)節(jié)能減排的自主性也提出了考驗。減少排放和能耗依賴于技術與管理水平的提高，但在激烈競爭的商業(yè)環(huán)境中，企業(yè)需要將節(jié)能減排放在整體經(jīng)營策略中進行通盤考慮。與之類似，節(jié)能減排固然是中國海運和民航業(yè)應當重視的議題，但也僅僅是整體產(chǎn)業(yè)政策的一個環(huán)節(jié)。

因此，通過推動行業(yè)性的節(jié)能減排，發(fā)達國家在一定程度上能夠獲得對中國企業(yè)減排路徑規(guī)劃的影響力，使中國企業(yè)按照其設定的節(jié)奏“跳舞”。在跨國公司所實施的供應商節(jié)能減排項目中，中國企業(yè)需要投入資源以達到下游廠商在流程管理、生產(chǎn)工藝等方面的要求。 與通過供應鏈傳導的壓力相比，發(fā)達國家在國際海運和民航業(yè)的行動更具戰(zhàn)略意義。中國是海運和民航大國，在相關行業(yè)都有重大利益。特別是在民航業(yè)，據(jù)空中客車公司的估計，中國將在十年內(nèi)成為世界第一大民航市場。 與此同時，中國也在積極發(fā)展高端船舶和大飛機制造業(yè)，但與發(fā)達國家相比仍有相當大的差距。 設定嚴格的能效標準和燃油經(jīng)濟性目標，將使中國企業(yè)必須在節(jié)能減排上提前投入更多資源，甚至依賴于發(fā)達國家所提供的技術，這給中國制造業(yè)的趕超進程帶來更大壓力。

（二）隱性貿(mào)易壁壘

在全球金融危機的陰影遲遲難以散去的背景下，貿(mào)易保護主義是在發(fā)達國家一直涌動的暗流。 中國出口的產(chǎn)品已頻頻遭遇美國和歐盟的反傾銷措施。 法國、意大利和美國曾提出實施碳關稅，聲稱目的在于抵消其減排措施對于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的負面影響。盡管迄今為止尚未有碳關稅付諸實施，但是相關的構想表明，以保護環(huán)境的名義抬高進口產(chǎn)品的門檻和保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)已成為一些發(fā)達國家考慮的選項。

如前文所述，受制于WTO貿(mào)易規(guī)則，發(fā)達國家難以對發(fā)展中國家的出口商設定生產(chǎn)過程中的排放規(guī)則和標準；碳標簽體系的合法性也尚不明確。 即便如此，碳標簽規(guī)則能夠通過營造具有傾向性的政策環(huán)境從而引導消費者的選擇，影響跨國公司對供應鏈碳排放和能耗管理的立場。 以市場的名義提高中國產(chǎn)品進入其國內(nèi)市場的難度，可以被視為構建隱性的貿(mào)易壁壘。這樣的例子已經(jīng)出現(xiàn)，中國一些出口商為應對買方的碳標簽要求，倉促進行認證，部分企業(yè)至少在短期內(nèi)的成本將會上漲。

國際海運和民航業(yè)的節(jié)能減排規(guī)則同樣可以改變產(chǎn)品和服務提供商進入市場的門檻，影響其國際競爭力。高性能船舶和大飛機制造是大國積極爭奪的產(chǎn)業(yè)制高點。與美國以及歐盟國家相比，中國在技術和工藝水平上仍有不小的差距。因此，過于嚴苛的能效和燃油經(jīng)濟性目標將構成中國制造的船舶與大飛機發(fā)動機進入國際市場的障礙，同時也不利于中國海運和民航企業(yè)使用國產(chǎn)設備參與國際競爭。而正在醞釀中的碳交易機制會給中國海運和民航業(yè)帶來成本上的壓力。碳交易的機理是設定排放上限，從經(jīng)濟上“激勵”企業(yè)將排放減少到限額以下。如果企業(yè)無法達到這一目標，就必須購買碳排放配額。例如，歐盟曾計劃單方面實施的航空業(yè)碳交易計劃將使中國航空公司的成本在2020年增加30億元。 顯然，碳交易機制中的限額設定至關重要，可以被用于抬高或相對減少海運或民航企業(yè)的運營成本，從而形成隱性的貿(mào)易壁壘。

五、中國的應對

上文分析了發(fā)達國家的三種行為體——跨國公司、非政府組織和政府機構——在具體的行業(yè)層面發(fā)展國際減排規(guī)則的背景以及具體行動，并從減排路徑的設置和貿(mào)易壁壘的構建兩個角度探討了中國相關行業(yè)面臨的潛在挑戰(zhàn)。國際行業(yè)減排規(guī)則的醞釀和發(fā)展說明，全球氣候政治的博弈在廣度和深度上都在進一步發(fā)展。首先，各國博弈的平臺從聯(lián)合國氣候大會擴展到國際市場和其他國際組織。其次，發(fā)達國家從行業(yè)規(guī)則的制定著手，使全球氣候變化治理與各國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)競爭的聯(lián)系更加密切和具體化。

這些規(guī)則將與現(xiàn)有的全球氣候變化治理體系發(fā)生密切互動。一方面，以《公約》為基礎的聯(lián)合國氣候大會等機制將繼續(xù)保持主要平臺的地位。出于合法性的考慮，國際行業(yè)減排規(guī)則的利益相關者將難以忽視來自現(xiàn)有體系支持的重要性。如上文所提到的，中國等發(fā)展中國家已在2011年德班氣候大會上同發(fā)達國家就海運業(yè)能效標準展開交鋒。在2015年2月為巴黎氣候大會進行準備的先期談判中，歐盟支持了一項旨在限制海運和民航業(yè)排放的提議。 在聯(lián)合國氣候大會的相關場合對市場驅(qū)動的行業(yè)減排規(guī)則進行討論，也是未來可能出現(xiàn)的情形。

另一方面，兩種類型國際行業(yè)減排規(guī)則的發(fā)展對于現(xiàn)有的全球氣候變化治理體系將分別產(chǎn)生一定的架空和“擠壓”作用。市場驅(qū)動的行業(yè)減排規(guī)則繞過了傳統(tǒng)的政府間談判與治理模式，引入市場力量推行減排規(guī)則，有助于增強在市場上具有優(yōu)勢地位的排放國的實際影響力，從而在一定程度上架空目前通過政府間談判確立減排目標的治理模式。而發(fā)達國家通過在國際海運和民航業(yè)推動政府主導的行業(yè)減排規(guī)則，將很可能“擠壓”現(xiàn)有的全球氣候變化治理體系的適用范圍。例如，對于MARPOL附件六能效標準采用的表決方式即與聯(lián)合國氣候大會不同。澳大利亞、美國等發(fā)達國家則認為《公約》并不適用于國際民航業(yè)。如果《公約》確立的原則不能得到有效遵守，那么現(xiàn)有的全球氣候變化治理體系的權威性將遭到削弱。

由于在國際產(chǎn)業(yè)分工和技術上的優(yōu)勢，推進國際行業(yè)減排和建立共同能效標準是對發(fā)達國家相對有利的模式。作為一個負責任并且在全球氣候變化治理中采取積極立場的大國，中國必然要積極參與國際行業(yè)減排規(guī)則的建設。因此，針對發(fā)達國家的行動，中國在全球氣候變化治理中不僅要關注各國減排目標的設定和減排責任的分配，還應考慮將參與國際行業(yè)減排機制的建設納入整體戰(zhàn)略，在充分顧及行業(yè)減排規(guī)則自身特點的同時，維護現(xiàn)有的基于廣泛共識的全球氣候變化治理體系的權威。具體而言，從維護全球氣候政治的公平正義以及自身的正當利益出發(fā)，中國在國內(nèi)和國際政策的制定中可以采取三種應對措施。

（一）節(jié)能減排與國際合作

發(fā)達國家推動的市場驅(qū)動的行業(yè)減排規(guī)則建設，之所以會對中國企業(yè)造成壓力是由于兩個原因。首先，從中國制造業(yè)本身來看，一些企業(yè)自身存在能效偏低、經(jīng)營管理方式粗放等問題，更高的能效和排放標準對于這些企業(yè)的市場競爭力構成了挑戰(zhàn)。通過節(jié)能減排主動降低排放和能耗水平，將增強中國企業(yè)自身應對發(fā)達國家制定的各種減排標準的能力。其次，中國供應商和出口商處于市場的上游，從而易受到發(fā)達國家跨國公司和市場的影響。盡管中國企業(yè)可以提升技術和管理水平，但仍然會面臨減排規(guī)則帶來的執(zhí)行與成本問題。特別是當前主要發(fā)達國家普遍經(jīng)濟復蘇乏力，希望部分制造業(yè)回流，這一背景因素讓碳標簽等規(guī)則的發(fā)展在“保護主義”情緒的影響下帶有一定的不確定性。因此，加強與發(fā)達國家在標準制定和執(zhí)行等方面的溝通，尋找雙方均能接受的規(guī)則設計，將有利于增加中國企業(yè)對于發(fā)達國家市場動向的了解，并且穩(wěn)定中國企業(yè)對于相關規(guī)則的預期。事實上，相關工作近幾年已經(jīng)在開展——中德、中英都在進行低碳標準與認證體系建設上的合作。

（二）加強規(guī)則合法性研究

在進行試點之后，發(fā)達國家有可能進一步擴大碳標簽等規(guī)則適用的范圍，同時也存在相關規(guī)定未來被跨太平洋伙伴關系協(xié)議（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)議（TTIP）等由發(fā)達國家主導的貿(mào)易體系所采納的可能。如前文所述，碳標簽等規(guī)則是否符合WTO貿(mào)易規(guī)則，目前仍存在爭議。在2001年加入WTO之后，中國已經(jīng)積累了相當多的使用WTO貿(mào)易規(guī)則維護自身利益的經(jīng)驗?？紤]到碳標簽等規(guī)則可以被用于設定隱性的貿(mào)易壁壘，中國有必要加強對其合法性的研究，做好利用WTO貿(mào)易規(guī)則維護中國產(chǎn)業(yè)正當利益的準備。

（三）積極參與和影響相關談判

受到《公約》和相關協(xié)議的制約，發(fā)達國家積極選擇海運和民航的行業(yè)性國際組織作為制定減排規(guī)則的平臺，試圖避開“共同但有區(qū)別的責任”等原則的束縛，即《京都議定書》所規(guī)定的是發(fā)達國家減少自身的海運和民航業(yè)排放，而發(fā)達國家目前試圖推行的減排規(guī)則顯然與該規(guī)定相悖。發(fā)達國家的選擇并不意味著中國只能局限于國際性行業(yè)組織的平臺內(nèi)進行博弈。發(fā)達國家在船舶和飛機等相關產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢地位，建立在長期資金投入和技術積累之上。發(fā)展中國家需要更多時間進行技術和管理方面的升級，這是維護自身發(fā)展權益的正當訴求。2011年在德班舉行的聯(lián)合國氣候大會決定啟動“德班增強行動平臺”計劃，使聯(lián)合國氣候談判從“雙軌制”逐漸向“單軌制”過渡，目標是達成2020年之后的全球范圍的協(xié)議。雖然如此，與國際海事組織和國際民航組織相比，遵循《公約》所確立的各項原則的聯(lián)合國氣候大會，仍是對發(fā)展中國家而言更為有利的談判機制。既然發(fā)展中國家與發(fā)達國家將被置于同一全球性減排協(xié)議之下，《公約》所規(guī)定的指導原則是否適用于海運和民航等重要行業(yè)的減排規(guī)則設計，應該在關于2020年全面協(xié)議的談判中予以討論。在聯(lián)合國氣候大會框架下提出深入探討國際海運和民航業(yè)的減排規(guī)則問題，是中國可以考慮的策略。

[收稿日期：2015-05-13]

[修回日期：2015-07-23]

[責任編輯：石晨霞]