楊團(tuán)

什么是新型農(nóng)村合作金融

山東省創(chuàng)設(shè)的新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)，是以合作托管銀行的方式扶持農(nóng)民合作社信用互助業(yè)務(wù)，規(guī)范其資金融通行為的一種制度創(chuàng)新。

它與現(xiàn)存的各式各樣的農(nóng)村金融和農(nóng)村資金互助模式都有明顯區(qū)別。

當(dāng)下，不僅在山東，全國(guó)從事農(nóng)村金融業(yè)的主體可以分為四大類(lèi)。

第一，合作制下的農(nóng)村信用社體系歷經(jīng)多次改革，現(xiàn)已分化為農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行三大經(jīng)營(yíng)主體，后兩個(gè)主體和相當(dāng)一部分農(nóng)村信用社均已改制為股份制企業(yè)，不再是農(nóng)村合作金融主體。

第二，自2004年以來(lái)，國(guó)家允許新建村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。這兩類(lèi)新興的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都沒(méi)有采用合作制。小貸公司中的大部分機(jī)構(gòu)現(xiàn)已經(jīng)脫離農(nóng)村，經(jīng)營(yíng)范圍轉(zhuǎn)向縣城等小城市或者大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部。

第三，自1995年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)等機(jī)構(gòu)支持中國(guó)建立了一大批合作制的扶貧小額信貸機(jī)構(gòu)，這類(lèi)組織大都以社團(tuán)注冊(cè)。歷經(jīng)多年的大浪淘沙，只有屈指可數(shù)的幾個(gè)組織還在從事農(nóng)村合作金融事業(yè)，大部分要么轉(zhuǎn)為政府項(xiàng)目辦公室，要么轉(zhuǎn)為公司。

第四，自2000年以來(lái)，國(guó)家扶貧辦、銀監(jiān)會(huì)、供銷(xiāo)社等機(jī)構(gòu)在農(nóng)村興辦各種形式的信用合作。以山東省為例，主要有四種形式：（1）銀監(jiān)部門(mén)批準(zhǔn)成立的農(nóng)村資金互助社，山東省有2家。這是一種納入銀監(jiān)部門(mén)監(jiān)管的正式的非銀行金融機(jī)構(gòu)，可在互助社內(nèi)部開(kāi)展存貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)。（2）扶貧部門(mén)在貧困村設(shè)立扶貧資金互助協(xié)會(huì)。山東共有1153家。這些協(xié)會(huì)以社團(tuán)法人的形式存在，互助資金主要由財(cái)政扶貧資金和村民自籌資金構(gòu)成，在協(xié)會(huì)內(nèi)部的會(huì)員之間開(kāi)展資金互助。（3）在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部的社員至今開(kāi)展信用合作，通常以行政村為地域范圍，采取股金與互助金形式，集中社員的閑置資金，設(shè)定一定的費(fèi)率，為社員提供融資服務(wù)。此外，一些農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自愿組成聯(lián)合社并且登記注冊(cè)。聯(lián)合社通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地域范圍，利用彼此間業(yè)務(wù)淡旺季的時(shí)間差，在聯(lián)合社內(nèi)部設(shè)立資金互助部或者服務(wù)部。僅山東省，開(kāi)展信用合作的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和聯(lián)合社共計(jì)4831家。（4）供銷(xiāo)社主導(dǎo)的資金互助合作。山東省由供銷(xiāo)系統(tǒng)領(lǐng)辦的農(nóng)民合作社共6004家，其中開(kāi)展信用合作的661家。

以上四類(lèi)農(nóng)村金融主體中，第三類(lèi)和第四類(lèi)采取的是信用合作制。而只有第四類(lèi)組織設(shè)在村莊或者合作社內(nèi)部，是村民自愿組合的信用合作組織。這類(lèi)的合作形式由于扎根當(dāng)?shù)?，利用社?huì)資本網(wǎng)絡(luò)能夠方便獲取貸款者的信息，可大幅減少貸款和監(jiān)督成本，在解決銀行與貸款農(nóng)戶(hù)間信息不對(duì)稱(chēng)的頑疾上，有著其他金融主體不可替代的優(yōu)勢(shì)。但與此同時(shí)，普遍存在股本金較小且分散，缺乏基本的賬目管理和監(jiān)督，搭便車(chē)、內(nèi)部人控制、所有者缺位等現(xiàn)象，致使道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇難以避免，有些地方甚至發(fā)生卷款跑路的現(xiàn)象。

在這種狀況下，我國(guó)農(nóng)村的信用合作往往陷入難以避免的3個(gè)困境：（1）一擴(kuò)大融資，就容易陷入非法吸儲(chǔ)；（2）一做合作金融，就陷入存貸利差，難以避免地走向商業(yè)金融；（3）合作組織一擴(kuò)大規(guī)模，就難以避免地走向個(gè)人專(zhuān)權(quán)，而不是民主管理下的合作經(jīng)濟(jì)。這三個(gè)困境也是三大風(fēng)險(xiǎn)，不走出這三大困境，就無(wú)法避免三大風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民合作組織就難以成長(zhǎng)和可持續(xù)，依靠地緣、血緣和部分業(yè)緣關(guān)系的農(nóng)民信用合作的優(yōu)勢(shì)就被抵消了。

如何做到既保有農(nóng)民信用合作的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又彌補(bǔ)其缺乏金融管理知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和較大規(guī)模資金信貸的掌控能力的劣勢(shì)？這就是山東新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)的初衷。

山東省新型合作金融試點(diǎn)模式的特征

這個(gè)試點(diǎn)試圖推出一種新型的農(nóng)村合作金融模式，可簡(jiǎn)單概括為“一認(rèn)定”、“二托管”、“三承諾”、“四個(gè)堅(jiān)持”。

“一認(rèn)定”。試點(diǎn)文件規(guī)定，所有參與該項(xiàng)試點(diǎn)的農(nóng)民合作社，均應(yīng)當(dāng)向縣（市、區(qū)）地方金融監(jiān)管局提出書(shū)面申請(qǐng)，達(dá)到規(guī)定的信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)的準(zhǔn)入條件，取得“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)資格認(rèn)定書(shū)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“資格認(rèn)定書(shū)”）后，方可開(kāi)展試點(diǎn)。

“二托管”。試點(diǎn)文件規(guī)定，開(kāi)展信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)的農(nóng)民合作社要接受農(nóng)信社（農(nóng)商行）作為自己的托管銀行。這是為其設(shè)立信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)賬戶(hù)和進(jìn)行資金存放、支付及結(jié)算的唯一銀行。合作托管銀行要為試點(diǎn)社提供信用互助業(yè)務(wù)指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、財(cái)務(wù)輔導(dǎo)等服務(wù)。有條件的試點(diǎn)社，經(jīng)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)，還可與合作托管銀行開(kāi)展資金融通合作。

“三承諾”。試點(diǎn)文件規(guī)定，試點(diǎn)社信用互助部可以成立一個(gè)互助基金，一個(gè)互?；稹；ブY金來(lái)自社員自愿承諾出借的資金和合作社貨幣股金等可用于互助的資金。這就意味著農(nóng)戶(hù)可以不把自己的存款從銀行提取出來(lái)，而只要履行一個(gè)承諾出借手續(xù)，那么，當(dāng)信用部需要用錢(qián)時(shí)，通過(guò)托管行，就可以將承諾款項(xiàng)的一部分或全部提取出來(lái)用作信用貸款。銀行在這里起到了資金保管的作用。而在銀行存儲(chǔ)，銀行支付利息，信用部提取用做貸款，信用部獲得貸款利息?；ケ；鹗寝r(nóng)民將自己的現(xiàn)金資產(chǎn)以協(xié)議方式交給信用部用作互助性質(zhì)的共同擔(dān)?；?。這個(gè)基金是合作社內(nèi)部的一個(gè)新的合作金融主體，它可以在銀行做抵押、擔(dān)保，協(xié)助基金組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)或農(nóng)戶(hù)小組從銀行獲得更多貸款。

“四個(gè)堅(jiān)持”。試點(diǎn)社著眼解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村“小額、分散”的資金需求，一要堅(jiān)持社員制、封閉性、民主管理原則，不吸儲(chǔ)放貸，不支付固定回報(bào)，不對(duì)外投資，不以盈利為目的；二要堅(jiān)持社員自愿，互助合作，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；三要堅(jiān)持堅(jiān)持立足農(nóng)村社區(qū)，社員管理，民主決策，公開(kāi)透明；四要堅(jiān)持獨(dú)立核算，規(guī)范運(yùn)營(yíng)，遵紀(jì)守法，誠(chéng)實(shí)守信。

這四項(xiàng)特征也是四個(gè)方面的政策，是針對(duì)農(nóng)村合作金融的具體問(wèn)題所做的政策設(shè)計(jì)。

“一認(rèn)定”。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)的信用合作不規(guī)范、無(wú)章可循、無(wú)法可依等問(wèn)題，用資格認(rèn)定書(shū)這一帶有法規(guī)意涵的文件和相關(guān)行政程序解決這一問(wèn)題。

“二托管”。針對(duì)當(dāng)前合作社信用知識(shí)不足、管理難題多、資金分散、缺乏監(jiān)管，守不住信用合作的底線等困境，規(guī)定當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)信社（農(nóng)商行）要成為試點(diǎn)社的唯一合作托管銀行，發(fā)揮正規(guī)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在管理和資金融通等方面的優(yōu)勢(shì)，支持和服務(wù)于農(nóng)村的新型合作金融。

“三承諾”。針對(duì)農(nóng)民信用互助業(yè)務(wù)資金總量嚴(yán)重不足，政策禁止信用部用吸儲(chǔ)方式擴(kuò)大資金的問(wèn)題，設(shè)計(jì)了信用部成員承諾制的方式來(lái)解決，這樣一來(lái)，信用部不用錢(qián)的時(shí)候農(nóng)民的錢(qián)照樣在銀行生息，用錢(qián)時(shí)就可以從銀行調(diào)出來(lái)貸款，還可獲得貸款利息。這個(gè)制度設(shè)計(jì)由于能夠切實(shí)保障農(nóng)民利益，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，農(nóng)民就會(huì)愿意承諾更多的個(gè)人資金，資金來(lái)源的問(wèn)題就解決了，真正做到農(nóng)民的錢(qián)農(nóng)民用?；ケ；鹗怯忠粋€(gè)支持農(nóng)民的錢(qián)農(nóng)民用的杠桿制度。以制度撬動(dòng)農(nóng)民存在銀行里的錢(qián)，是政策界多年的愿望。而山東省試點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)，有可能在這個(gè)重要方向上取得突破。當(dāng)然，這兩個(gè)撬動(dòng)銀行資金的制度要得到完滿實(shí)現(xiàn)，權(quán)力掌握在農(nóng)民合作組織手里，而不是政府手里，只有真正實(shí)現(xiàn)合作，進(jìn)行社員都參與的民主管理，運(yùn)用好托管銀行的技術(shù)服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)這個(gè)方向上的突破。

“四個(gè)堅(jiān)持”。針對(duì)試點(diǎn)社在資金管理以及社員民主管理上可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)提出了重要的原則，其中堅(jiān)持社員制封閉性有個(gè)“三不原則”，即“不吸儲(chǔ)放貸”，“不支付固定回報(bào)”，“不對(duì)外投資”，這是從保障資金安全和農(nóng)民信用的合作性的多年經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)的。

總之，“一認(rèn)定”、“二托管”、“三承諾”、“四個(gè)堅(jiān)持”，是山東省農(nóng)村新型合作金融試點(diǎn)模式的特征，試點(diǎn)中能堅(jiān)持這幾點(diǎn)，一個(gè)公平互惠、安全收益、風(fēng)險(xiǎn)可控、分配透明，政府、銀行、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)戶(hù)多方共贏、利益共享的新機(jī)制就能形成了。

山東省新型合作金融試點(diǎn)模式的三大支撐體系

實(shí)現(xiàn)這個(gè)模式需要三大支撐體系。

一是農(nóng)民合作社體系。試點(diǎn)的成功與否，有賴(lài)于試點(diǎn)社農(nóng)戶(hù)社員的真心參與、互幫互助，這才能發(fā)揮信用互助、資金融通對(duì)方便社員、支持農(nóng)業(yè)、凝聚人心、公平互惠、利益共享、建設(shè)家鄉(xiāng)的諸項(xiàng)作用。前述的農(nóng)戶(hù)自愿承諾出借資金的制度和互?；鸬闹贫榷夹枰⒃诿裰鞴芾?、民主評(píng)議的基礎(chǔ)上，而且，只有信用部對(duì)農(nóng)戶(hù)的貸款申請(qǐng)審議、放貸、回收、核算、分配、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都做得好，才能得到農(nóng)民的信任，愿意持續(xù)地承諾出借資金。所以，整個(gè)試點(diǎn)過(guò)程就是農(nóng)民自我學(xué)習(xí)民主和自我提升素質(zhì)的過(guò)程。農(nóng)民的真心參與，還依賴(lài)于能滿足和調(diào)劑農(nóng)戶(hù)多方面需要的農(nóng)民合作社體系的建設(shè)。這個(gè)體系目前還在不斷發(fā)育成長(zhǎng)的過(guò)程中。農(nóng)民的信用互助業(yè)務(wù)與農(nóng)資購(gòu)買(mǎi)、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售、農(nóng)機(jī)推廣等業(yè)務(wù)都在以滿足農(nóng)民需要為核心形成各種組合關(guān)系，從而擴(kuò)大了合作社的功能和效用。新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)需要這個(gè)體系的支持，同時(shí)也能為這個(gè)體系輸送進(jìn)一步成長(zhǎng)的動(dòng)力。

二是合作托管銀行體系。要幫助試點(diǎn)社信用互助部走出規(guī)模小、管理差、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大，信用合作難于維系的窘?jīng)r，由正規(guī)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)農(nóng)民信用互助部的合作托管任務(wù)的是必不可少的政策支持。合作托管銀行在這次試點(diǎn)中將成為一個(gè)專(zhuān)屬名詞，而且將形成一整套系統(tǒng)化的合作托管制度。多家合作托管銀行未來(lái)還能形成專(zhuān)業(yè)的同業(yè)體系。

三是地方政府支持體系。各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用互助業(yè)務(wù)試點(diǎn)的規(guī)劃引導(dǎo)、分類(lèi)評(píng)級(jí)和扶持力度，山東省的農(nóng)業(yè)廳局要支持和輔導(dǎo)試點(diǎn)社，財(cái)政廳局要為試點(diǎn)提供財(cái)政政策支持，金融監(jiān)管局是試點(diǎn)的監(jiān)督管理部門(mén)，要為試點(diǎn)的農(nóng)民信用互助社提供登機(jī)許可，要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，信息披露和社會(huì)監(jiān)督制度，受理投訴舉報(bào)，風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)報(bào)告和應(yīng)急處置制度等等。

這三大體系共同圍繞農(nóng)民信用合作業(yè)務(wù)這個(gè)核心，形成相互支撐、互利共贏的新型農(nóng)村合作金融的整體模式。

農(nóng)民合作社體系是農(nóng)民群體的代表，農(nóng)民合作社以合作理念將多種農(nóng)民合作業(yè)務(wù)整合在一起，信用合作是合作業(yè)務(wù)的重要組成部分。它不僅需要合作理念、合作組織做支撐，也需要農(nóng)資購(gòu)買(mǎi)、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)、農(nóng)技推廣等其他合作業(yè)務(wù)的相互支持。建設(shè)好合作社內(nèi)部的信用互助體系，能大幅度地推進(jìn)農(nóng)民合作社和合作體系的建設(shè)。

合作托管銀行體系是市場(chǎng)的代表，通過(guò)與農(nóng)民信用互助社的合作托管關(guān)系，打通了金融主動(dòng)脈和毛細(xì)血管，實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)下沉。通過(guò)農(nóng)民合作社和信用互助社賬戶(hù)放置在同一托管行的制度化措施，顯然對(duì)擴(kuò)大銀行自身業(yè)務(wù)范圍和提升金融服務(wù)能力有益。所以，銀行托管體系在支持合作社內(nèi)部信用體系的同時(shí)，也直接支持了農(nóng)民合作體系。

方政府支持體系是在山東省委、省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下主要由農(nóng)業(yè)、財(cái)政、金融監(jiān)管等政府部門(mén)協(xié)同組成的體系。由于農(nóng)民信用互助本質(zhì)上是開(kāi)辟了村社內(nèi)部的社區(qū)市場(chǎng)，起主要作用的是信用互助機(jī)制而不是純粹市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所以這個(gè)市場(chǎng)并非單純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的市場(chǎng)，而是具有公益含義的社區(qū)市場(chǎng)。地方政府要培育和發(fā)揚(yáng)這種社區(qū)市場(chǎng)的公共性，就需要設(shè)計(jì)各種支持性和保護(hù)性政策。為試點(diǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。