金燦燦

推進(jìn)權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求。近年來(lái)，重慶市在推進(jìn)權(quán)力清單制度方面進(jìn)行了諸多探索。本文力圖對(duì)重慶市推進(jìn)權(quán)力清單制度的成就與問(wèn)題、現(xiàn)狀與前景進(jìn)行探討，以期從一個(gè)新的側(cè)面為政府改革提供幫助。

一、推進(jìn)權(quán)力清單制度的重要性和緊迫性

推行權(quán)力清單制度，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。權(quán)力清單制度是為了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，把政府及政府部門(mén)的行政職能、權(quán)限徹底公布在陽(yáng)光下，并通過(guò)清單方式進(jìn)行列舉而構(gòu)建的一項(xiàng)權(quán)力規(guī)范制度，在權(quán)力清單制度下各級(jí)行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力的范圍邊界，必須依法按照法規(guī)清單運(yùn)行，不列入清單列舉范圍內(nèi)的職能權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不許越界行使權(quán)力。

（一）推進(jìn)權(quán)力清單制度，是依法行政的內(nèi)在要求

推進(jìn)權(quán)力清單制度是推進(jìn)依法行政的內(nèi)在要求。依法治國(guó)的重點(diǎn)是依法治權(quán)，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的重要環(huán)節(jié)。推進(jìn)依法行政，要求建立良好的制度體系和體制機(jī)制，用制度管權(quán)管事管人，使政府各部門(mén)依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。中央政府高度重視建立和推行權(quán)力清單制度，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人將之列為施政三大清單中的一項(xiàng)。[1]從中央到地方各級(jí)政府的探索實(shí)踐，無(wú)一不體現(xiàn)著對(duì)加快推進(jìn)依法行政的迫切需求。

（二）推進(jìn)權(quán)力清單制度，是監(jiān)督權(quán)力的有效手段

推進(jìn)建立權(quán)力清單有利于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。權(quán)力清單制度其目標(biāo)直指政治現(xiàn)象的核心——權(quán)力。[2]權(quán)力清單制度的推行使權(quán)力在法治軌道上全面正確行使，防止權(quán)力任意擴(kuò)張，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”。構(gòu)建一套以權(quán)力運(yùn)行為核心的制度架構(gòu)來(lái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，既從整體上標(biāo)明權(quán)力的運(yùn)行軌跡，又在微觀上劃定部門(mén)的權(quán)力邊界，這對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政治和政府的現(xiàn)代化建設(shè)有著重要的意義。

（三）推進(jìn)權(quán)力清單制度，是依法治市的重要保障

推進(jìn)權(quán)力清單制度是重慶市依法治市的重要保障。重慶市通過(guò)推行權(quán)力清單制度，把重慶市政府部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任以清單形式明確下來(lái)，以明確各級(jí)政府該干什么、不該干什么，厘清政府部門(mén)哪些權(quán)力應(yīng)該保留，哪些權(quán)力應(yīng)該取消或下放，因而確定政府部門(mén)的權(quán)責(zé)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政府法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，是重慶市依法治市的重要保障。

一項(xiàng)制度的構(gòu)建和推行是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史的過(guò)程，權(quán)力清單制度的建設(shè)和推行仍然面臨著相關(guān)制度的缺位，法治保障不足等困境。因此，需要從各級(jí)地方政府的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提出可能的政策建議，如此，才能不斷增強(qiáng)權(quán)力清單的制度功效。

從目前重慶市的實(shí)踐來(lái)看，一些政府部門(mén)認(rèn)識(shí)到要公開(kāi)權(quán)力清單只是“萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步”，更為重要的是建立健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，積極推進(jìn)責(zé)任清單工作，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等工作。

同時(shí)，重慶市在2014年入圍全國(guó)超級(jí)大城市，城市人口多，行政機(jī)關(guān)權(quán)力大，以之為考察對(duì)象，可以映射出大城市政府職能改革面臨的經(jīng)驗(yàn)和困難，對(duì)在全國(guó)推進(jìn)權(quán)力清單制度可能遇到的工作難點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有一定借鑒意義，為全面建設(shè)和推進(jìn)權(quán)力清單制度奠定了良好的基礎(chǔ)，有利于提出進(jìn)一步推行權(quán)力清單制度的實(shí)施路徑和戰(zhàn)略構(gòu)想。

二、重慶市推行權(quán)力清單制度的探索與成效

（一）進(jìn)程：兩個(gè)階段

權(quán)力清單制度早在2005年就在全國(guó)個(gè)別省市開(kāi)始了試點(diǎn)工作。直到2009年，重慶市部分行政機(jī)構(gòu)才開(kāi)始有權(quán)力清單制度的試行?？疾熘貞c市的權(quán)力清單制度可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是2009年到2013年之間的權(quán)力清單制度試行階段，第二個(gè)階段是2013年到2015年之間的權(quán)力清單制度全面推行階段。權(quán)力清單制度的推行在這兩個(gè)階段都遵循著“清權(quán)-制權(quán)”的這個(gè)核心路徑。

第一階段，即重慶市政府試行階段的權(quán)力清單制度的推行可以分為崗位清單和職位清單兩項(xiàng)，依據(jù)法律法規(guī)，對(duì)政府崗位職位進(jìn)行清理。典型的崗位清單例子是2009年11月重慶市財(cái)政局率先在該市行政事業(yè)單位中公布權(quán)力清單，依法確認(rèn)295項(xiàng)行政權(quán)力，并在網(wǎng)上公布權(quán)力運(yùn)行流程圖[3]。其中，295項(xiàng)權(quán)力中機(jī)關(guān)各處室246項(xiàng)，局屬事業(yè)單位49項(xiàng)。同時(shí)，為了保證權(quán)力不被濫用，重慶市財(cái)政局為合法用權(quán)設(shè)了“三道杠”：一是用程序控權(quán)。各處室、單位對(duì)依法確認(rèn)的295項(xiàng)行政權(quán)力分別繪制了流程圖，并在網(wǎng)上公布，誰(shuí)在哪個(gè)環(huán)節(jié)上利用權(quán)力營(yíng)私舞弊，一對(duì)照流程圖便會(huì)知曉。二是用標(biāo)準(zhǔn)制權(quán)。堅(jiān)持在資金分配中，依據(jù)定額、標(biāo)準(zhǔn)、公式量化后的指標(biāo)，剛性安排資金，減少人為因素。三是用制度管權(quán)。重點(diǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，制定了《重慶市財(cái)政局工作規(guī)則》、《重慶市財(cái)政局行政審批工作規(guī)程》等30個(gè)規(guī)則，突出強(qiáng)調(diào)民主決策機(jī)制。

另一個(gè)職位清單的例子是永川區(qū)。自2009年開(kāi)始，永川區(qū)作為重慶市兩個(gè)黨務(wù)公開(kāi)試點(diǎn)區(qū)縣之一，大膽探索黨務(wù)公開(kāi)透明運(yùn)行工作機(jī)制，在重慶市率先開(kāi)通了“區(qū)委黨務(wù)公開(kāi)網(wǎng)”，開(kāi)出了第一份區(qū)委權(quán)力清單。2010年12月，永川區(qū)開(kāi)出重慶市第一份《永川區(qū)黨代會(huì)、區(qū)委全委會(huì)、區(qū)委常委會(huì)、書(shū)記專(zhuān)題會(huì)及區(qū)委常委會(huì)成員職權(quán)目錄（暫行）》，梳理出區(qū)黨代會(huì)、區(qū)委全委會(huì)、常委會(huì)、書(shū)記專(zhuān)題會(huì)集體職權(quán)共40項(xiàng)，其中黨代會(huì)集體職權(quán)5項(xiàng)、全委會(huì)集體職權(quán)9項(xiàng)，常委會(huì)集體職權(quán)22項(xiàng)，書(shū)記專(zhuān)題會(huì)集體職權(quán)4項(xiàng)。[4]

根據(jù)上述重慶市財(cái)政局和重慶市永川區(qū)對(duì)權(quán)力清單制度的試行經(jīng)驗(yàn)?zāi)芸闯鰴?quán)力清單制度的運(yùn)行基本狀況良好，但是權(quán)力清單制度并不是僅僅單純將權(quán)力列出然后公布即可，應(yīng)該本著“能減則減、能放則放”的原則，堅(jiān)持邊論證、邊清理，響應(yīng)中央簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向。

第二個(gè)階段，即全面推行階段，在黨的十八屆三中全會(huì)之后重慶市政府開(kāi)始全面推行權(quán)力清單制度。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“推進(jìn)地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”之后，重慶市開(kāi)始全面推行政府權(quán)力清單制度，從市政府部門(mén)到各區(qū)縣政府部門(mén)，重點(diǎn)推進(jìn)行政許可和非行政許可審批事項(xiàng)公開(kāi)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。建立行政權(quán)力清單以及運(yùn)行流程動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

2014年8月5日上午，中共重慶市市委書(shū)記孫政才主持召開(kāi)市委常委會(huì)會(huì)議，審議通過(guò)了《重慶市市級(jí)行政權(quán)力清理規(guī)范工作方案》，要求以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，對(duì)市級(jí)行政權(quán)力摸清底數(shù)、全面清理，建立市級(jí)行政權(quán)力清單，做到“行政權(quán)力進(jìn)清單、清單之外無(wú)權(quán)力”。這意味著政府一邊要堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，另一邊要加大向市場(chǎng)、社會(huì)和區(qū)縣的放權(quán)力度，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和社會(huì)活力，把不必要的審批抓緊放，把不合理的規(guī)定抓緊改，把不規(guī)范的收費(fèi)抓緊清，把該放的權(quán)力放開(kāi)、放到位，把該管的事務(wù)管住、管好，努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府和廉潔政府，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在2015年重慶市政府工作報(bào)告里，也涉及到政府要加強(qiáng)自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理水平。建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，厘清行政權(quán)力邊界。深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，合理劃分市和區(qū)縣政府職責(zé)權(quán)限，做到上下聯(lián)動(dòng)、前后銜接、權(quán)責(zé)一致。

從重慶市政府推行權(quán)力清單制度的第一階段到正在進(jìn)行的第二階段，重慶市政府始終堅(jiān)持實(shí)事求是、公開(kāi)透明，堅(jiān)持依法依規(guī)，確保清理工作精準(zhǔn)到位。特別是在全面推進(jìn)權(quán)力清單制度的第二階段，將政府部門(mén)（條）層面和區(qū)縣政府（塊）層面進(jìn)行了有效結(jié)合，從而使之相互制約相互促進(jìn)，有利于提高權(quán)力清單制度構(gòu)建的綜合性和完整性。

（二）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：“3+3”模式

重慶市在推進(jìn)權(quán)力清單制度實(shí)踐中，初步形成了“3+3”模式，即權(quán)力清單制度推行主體包括各級(jí)政府及部門(mén)，社會(huì)公眾，第三方機(jī)構(gòu)，同時(shí)圍繞這三個(gè)主體進(jìn)行了有機(jī)的系統(tǒng)功能體系建設(shè)，即：政府政策建設(shè)、社會(huì)公眾監(jiān)督體系建設(shè)、第三方機(jī)構(gòu)法規(guī)政策建議體系，建設(shè)三位一體的功能體系。

這樣的模式有著制度建構(gòu)及實(shí)踐的學(xué)理依據(jù)，同時(shí)在制度實(shí)踐中也符合制度運(yùn)行規(guī)律。就政府層面而言，重慶市政府的主要措施有：市級(jí)政府制定工作方案和建立考核指標(biāo)；推行試點(diǎn)政策并給予下級(jí)政府支持。就公眾層面來(lái)講，政府部門(mén)各單位通過(guò)網(wǎng)站建設(shè)“曬權(quán)力”，將政府職權(quán)列出清單、制定權(quán)力流程圖表向社會(huì)公示，便將社會(huì)公眾納入到權(quán)力清單制度建設(shè)體系中來(lái)。就第三方機(jī)構(gòu)而言，將學(xué)界納入制度建設(shè)體系中：因重慶市下轄政法類(lèi)高校，政府權(quán)力清單制度便有了良好的智力支持，政府通過(guò)與高校建立良好的互動(dòng)機(jī)制，定時(shí)征求學(xué)界意見(jiàn)和尋求法律法規(guī)的支持，重慶市推行權(quán)力清單建設(shè)相較于其他地區(qū)政府便有了相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。例如，2014年10月26日，重慶市“市級(jí)行政權(quán)力清單”清理研究項(xiàng)目溝通協(xié)調(diào)會(huì)在西南政法大學(xué)召開(kāi)，該項(xiàng)工作已完成前期調(diào)研和文件起草、動(dòng)員培訓(xùn)、部門(mén)自行清理三個(gè)階段。審核專(zhuān)家將對(duì)照法律、法規(guī)、規(guī)章及“三定”規(guī)定，按照清理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)市政府各部門(mén)和有關(guān)單位的清理結(jié)果進(jìn)行逐項(xiàng)審核，重點(diǎn)對(duì)每項(xiàng)行政權(quán)力的保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移等提出處置建議。正是這種“3+3”模式的建立保證了多方參與共同推進(jìn)重慶市權(quán)力清單制度的建設(shè)，這也正是重慶市推進(jìn)權(quán)力清單制度的一大經(jīng)驗(yàn)特色。

三、進(jìn)一步推行權(quán)力清單制度的基本思路

（一）面臨的問(wèn)題

雖然這樣的模式建立對(duì)于建設(shè)和實(shí)施權(quán)力清單制度有著長(zhǎng)效的促進(jìn)作用，但模式本身也處在基本架構(gòu)初步形成階段，在具體實(shí)踐過(guò)程中仍然存在著一些問(wèn)題。

1.權(quán)力劃分依據(jù)的參考標(biāo)準(zhǔn)不清晰，法理層面權(quán)威性不足?，F(xiàn)行權(quán)力清單制度建設(shè)和推行的主體是政府行政部門(mén)，是將行政權(quán)力的規(guī)范作為制度設(shè)計(jì)的目的。而從法理層面而言，行政權(quán)作為公共權(quán)力的重要構(gòu)件，其權(quán)威和規(guī)范來(lái)源應(yīng)是立法機(jī)構(gòu)的立法活動(dòng)和立法結(jié)果。而在具體實(shí)踐過(guò)程中，行政部門(mén)在對(duì)權(quán)力進(jìn)行劃分和清理時(shí)，首先考慮的是如何解決政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，這樣做當(dāng)然有其合理的依據(jù)，但是法理層面的合理性也是政府劃分權(quán)力的重要參考依據(jù)。因此，政府在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)，理應(yīng)跳出行政部門(mén)的框子，將人大立法機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來(lái)，從而做到法理層面的合理性，這樣才能保證權(quán)力在權(quán)威和根本依據(jù)上的合理。[5]這也是“法治中國(guó)”建設(shè)的題中之意。

2.職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，事權(quán)劃分不清晰，劃分精細(xì)化不足。權(quán)力清單制度推行過(guò)程中遇到的這類(lèi)問(wèn)題其根本是政府結(jié)構(gòu)和政府職能問(wèn)題，這是當(dāng)代所有現(xiàn)代國(guó)家都面臨著的政府問(wèn)題?，F(xiàn)代國(guó)家政府具有大政府的特征，表現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)高度復(fù)雜和精細(xì)化，政府部門(mén)職能龐雜，各部門(mén)職能交叉；公共服務(wù)的對(duì)象復(fù)雜且利益多元化。這對(duì)政府權(quán)力清單制度的推行造成很大的困擾：職能分離和職能交叉帶來(lái)權(quán)責(zé)歸屬問(wèn)題，如此便會(huì)出現(xiàn)職權(quán)具體劃分到各部門(mén)時(shí)的重疊和沖突；同時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)和生活部門(mén)利益多元化的沖突需要協(xié)調(diào)治理，這從另一層面給政府職能的有效履行帶來(lái)巨大的壓力，進(jìn)而造成權(quán)力清單的權(quán)力劃分和原本職責(zé)劃分的沖突。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)權(quán)力清單制定工作的基本思路

盡管政府結(jié)構(gòu)問(wèn)題普遍存在，結(jié)構(gòu)和職能的挑戰(zhàn)并非一夕一朝之功，但是權(quán)力清單制度正是面對(duì)這一問(wèn)題的有效解決途徑。權(quán)力清單制度的建構(gòu)和推行在這樣背景下大有作為，因此對(duì)于重慶市繼續(xù)推行權(quán)力清單制度有以下幾點(diǎn)基本思路：

1.在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)，把行政權(quán)力與區(qū)域治理有效結(jié)合起來(lái)，一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)行政審批，一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管，一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力履行的規(guī)制化、標(biāo)準(zhǔn)化，減少自由裁量和權(quán)力尋租的空間。要把有利于服務(wù)人民、有利于群眾辦事作為推行權(quán)力清單制度的基本出發(fā)點(diǎn)，抓好清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等主要環(huán)節(jié)，把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)系緊密、審批權(quán)力集中的部門(mén)作為重點(diǎn)，把與群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域社會(huì)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，讓公眾切身感受到改革帶來(lái)的變化。

2.考慮到重慶行政單元多，可以多個(gè)職能部門(mén)聯(lián)合公布“權(quán)力清單”。例如對(duì)區(qū)政府各部門(mén)和派出機(jī)構(gòu)、各鎮(zhèn)人民政府、法律法規(guī)授權(quán)的單位和組織的行政審批、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政給付、行政規(guī)劃、其他行政權(quán)力等9類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行全面統(tǒng)一清理，沒(méi)有法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)范性文件賦予的行政權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任全部被取消。對(duì)審查核實(shí)的行政權(quán)力分類(lèi)編制行政權(quán)力清單，建立清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，沒(méi)有納入“權(quán)力清單”的事項(xiàng)一律不得實(shí)施。

3.要緊密結(jié)合重慶本地實(shí)際制定工作部署，提出有針對(duì)性的政策措施。要把推行權(quán)力清單制度與簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來(lái)，形成一股改革合力。重慶市部分已經(jīng)推行權(quán)力清單制度的部門(mén)，要不斷深化和完善；尚未推行的部門(mén)，要學(xué)習(xí)借鑒其他地方經(jīng)驗(yàn)，抓緊做好相關(guān)工作。重慶市政府爭(zhēng)取在2015年年底前、區(qū)縣兩級(jí)政府爭(zhēng)取在2016年年底前要基本完成政府工作部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

任何制度創(chuàng)新都必須立足本國(guó)國(guó)情，任何制度創(chuàng)新在地方的推進(jìn)都需要從地方特有的制度基礎(chǔ)出發(fā)，考慮地方獨(dú)特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實(shí)背景等地域因素。重慶市推行權(quán)力清單制度已經(jīng)初步形成了科學(xué)的模式，在堅(jiān)持這種模式下，政府應(yīng)該把一般慣例與特殊因素相結(jié)合，秉持制度創(chuàng)新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃相統(tǒng)一、重點(diǎn)突破與綜合施策相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮各項(xiàng)事權(quán)的內(nèi)在屬性和外部性、管理信息復(fù)雜程度等因素，通過(guò)完善不同層級(jí)政府權(quán)力清單制度，建立各級(jí)政府分工合理、職責(zé)明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)、控制有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國(guó)家權(quán)力縱向配置與運(yùn)行機(jī)制。

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作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波