阿比旦·卡德爾

摘 要：本文首先對(duì)新疆檔案管理體制改革現(xiàn)狀進(jìn)行了探討，并分析了在具體改革過程中產(chǎn)生問題的原因，從管理體制多元化、整合檔案資源，集中管理、局館分立，政事分開及文檔管理一體化等四個(gè)方面提出對(duì)新疆檔案管理體制改革對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：檔案管理；新疆；體制創(chuàng)新；改革

檔案管理體制主要指的是某系統(tǒng)內(nèi)部劃分權(quán)力而形成的一種制度化體系，屬于國家行政管理體制的一個(gè)重要組成部分，與國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)體制發(fā)展息息相關(guān)。本文以新疆地區(qū)為研究對(duì)象，深入探討新疆檔案管理體制改革中的問題，并提出相應(yīng)的目標(biāo)與對(duì)策，旨在為推動(dòng)新疆檔案事業(yè)發(fā)展打下一定的理論基礎(chǔ)。

1 新疆檔案管理體制改革現(xiàn)狀分析

1、檔案機(jī)構(gòu)管理體制不統(tǒng)一

自1959年新疆檔案管理處成立后，檔案行政機(jī)構(gòu)一直存在隸屬關(guān)系不穩(wěn)定的問題，不統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制加上多變的隸屬關(guān)系，造成了新疆各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)模、大小規(guī)格及職能及人員編制等都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，這在某一定程度上限制了新疆檔案事業(yè)的發(fā)展。

2、集中統(tǒng)一與分級(jí)管理之間的矛盾問題

一直以來，新疆檔案工作按照國家檔案管理原則，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的雙重機(jī)制，這種管理方式能夠快速、有效的制定相應(yīng)政策和規(guī)劃，對(duì)新疆檔案事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。但與此同時(shí)，這種管理機(jī)制也有一些缺點(diǎn)，如地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)與系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)在具體管理和責(zé)任分工上容易出現(xiàn)問題，地方檔案管理存在“條塊分割”現(xiàn)象，所謂“條”就是指上下貫通專業(yè)系統(tǒng)，所以“塊”就是上下劃分的行政區(qū)域[1]。

3、檔案機(jī)構(gòu)屬性混淆、管理職能不清

1993年黨中央、國務(wù)院做出了關(guān)于中央檔案館和國家檔案局合并的有關(guān)決定，這標(biāo)志著“局館合一”的管理體制逐漸形成[2]。新疆自1995年開始實(shí)行這一管理模式，設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，履行檔案保存和行政管理兩種職能。經(jīng)過多年的實(shí)踐與探索，“局館合一”的管理體制易在客觀上造成檔案館文化機(jī)構(gòu)和檔案行政機(jī)構(gòu)具體職能上的認(rèn)知錯(cuò)誤。減輕了檔案行政管理機(jī)構(gòu)的法律主導(dǎo)地位，增強(qiáng)了檔案館文化屬性的傾向，造成了兩者的不平衡現(xiàn)象，在一定程度上影響了檔案事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2 問題產(chǎn)生原因分析

1、政事不分

“局館合一”的管理體制實(shí)際上就是政事合一，將原有的兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并，職能放在一起行使，這就容易造成檔案管理部門和檔案館的編制、職能不清，從而導(dǎo)致兩種職能的弱化。一是檔案行政管理職能的弱化，檔案法的執(zhí)法主體為行政部門，當(dāng)機(jī)構(gòu)合并以后，有的處室被定義為政府的直屬事業(yè)單位，當(dāng)行使職權(quán)時(shí)會(huì)受到爭議和質(zhì)疑，檔案局的執(zhí)法權(quán)威得不到保障。二是機(jī)構(gòu)合并以后，檔案館的事業(yè)職能逐漸退化，行政職能逐漸增強(qiáng)。

從法律角度上講，“局館合一”容易造成法律責(zé)任不明確的問題，檔案行政管理部門是檔案管理的主體機(jī)構(gòu)，具有行使權(quán)力和管理職能，同時(shí)也應(yīng)該承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而檔案館的職能是對(duì)館藏檔案進(jìn)行保管、整理和為社會(huì)提供利用。當(dāng)局館合一后，本身也具備一定的行政和檔案管理職能，這就容易造成法律責(zé)任不清的問題，當(dāng)出現(xiàn)責(zé)任時(shí)，相互推諉，這樣不利于法制建設(shè)和社會(huì)公平。

2、過度集權(quán)

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的模式主要是利用行政的命令手段去管理一切的體制，往往在執(zhí)行和決定中存在封閉性、單調(diào)性，在一定程度上束縛住管理者的思想，導(dǎo)致發(fā)展步伐較慢，管理過程中容易出現(xiàn)偏差。

3、改革滯后

檔案管理體制屬于社會(huì)上層建筑范疇，對(duì)經(jīng)濟(jì)的改革效應(yīng)會(huì)延續(xù)一段時(shí)期才有所表現(xiàn)，這就造成了檔案管理體制改革的滯后性。而一些比較簡單的做法，如局館分設(shè)、局館合一等，混淆了不同功能組織之間的界限，從而造成了某種程度體制的混亂局面。

4、缺少理論研究

有效的理論指導(dǎo)決定了改革事業(yè)成敗的關(guān)鍵，對(duì)于檔案管理體制改革也需要系統(tǒng)的理論支撐。根據(jù)調(diào)查顯示，目前新疆地區(qū)對(duì)檔案研究主要集中在事業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)、檔案組織機(jī)構(gòu)，電子檔案的應(yīng)用及具體實(shí)踐中的問題進(jìn)行分析，而對(duì)檔案管理體制改革研究較少，因?yàn)槿狈Ρ匾睦碚撘罁?jù)，改革的步伐相對(duì)較慢[3]。

3 新疆檔案管理體制改革對(duì)策分析

1、管理體制多元化

新疆過去的檔案管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單一所有權(quán)下，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、國企事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一集中的管理，檔案的集中管理體制有利于檔案的完整性和延續(xù)性。如今對(duì)不同組織的檔案應(yīng)該采用不同的管理方式，對(duì)于黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)級(jí)事業(yè)單位仍按照集中管理的模式進(jìn)行，而對(duì)于私人企業(yè)、民營企業(yè)及外資企業(yè)的檔案管理，應(yīng)該根據(jù)不同的問題采取不同的管理方式。首先允許企業(yè)在遵守國家相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，對(duì)本單位的檔案有自主管理權(quán)，可以采取集中管理，也可以采取分布管理，也可以實(shí)施集中和分布相結(jié)合的管理方式。另外，新疆各級(jí)檔案行政管理部門也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)私企、外資企業(yè)檔案管理的引導(dǎo)與監(jiān)督。

2、整合檔案資源，集中管理

目前，我國和各省份都采用集中統(tǒng)一管理的方式，這種管理方式可以彌補(bǔ)當(dāng)下特別是對(duì)歷史檔案保管工作各自為政和檔案分散保管的缺陷，新疆應(yīng)該秉承這一原則，繼續(xù)堅(jiān)持集中統(tǒng)一管理的指導(dǎo)思想，加強(qiáng)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，從而保證新疆檔案的安全及完整[4]。同時(shí)，在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，還要不斷的整合現(xiàn)有檔案資源，構(gòu)建大檔案數(shù)據(jù)庫。通過科學(xué)整合檔案資源，能夠在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面做到“高效、統(tǒng)一、精簡”的目標(biāo)，以打破原有的“上下一樣粗”的體制，使檔案資源得到有效配置，以便適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)資源的共享。

3、局館分立，政事分開

政事分開和政企分離是目前我國機(jī)構(gòu)改革的方向，新疆應(yīng)根據(jù)國家機(jī)構(gòu)改革總體要求，并借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將檔案館和檔案行政管理部門在人事、財(cái)務(wù)及機(jī)構(gòu)上面完全分開，行政管理部門要實(shí)施“條條管理”的模式。而檔案館可以實(shí)行“塊快管理”的模式，按照社會(huì)屬性，充分發(fā)揮自身的工作職能，履行各自的責(zé)任。檔案行政管理部門是國家行政的重要組成部分，其主要的職能在于組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)一制度、統(tǒng)籌規(guī)劃、制定規(guī)章及執(zhí)法檢查等。而檔案館是屬于文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，主要職能是負(fù)責(zé)收集、整理、保管、接收和服務(wù)分管范圍的檔案，在具體運(yùn)行機(jī)制上，要淘汰行政部門的管理機(jī)制，應(yīng)該不斷走向市場、走向社會(huì)。

4、文檔管理一體化

文檔管理一體化是檔案管理改革的一個(gè)關(guān)鍵部分，這既是體制的問題，也是業(yè)務(wù)問題，檔案工作的基礎(chǔ)是文書工作。從發(fā)展的角度來講，把檔案管理和文件管理兩者看成一個(gè)系統(tǒng)的工程，利用各自的特點(diǎn)，把兩者相互銜接。一方面結(jié)合各地的實(shí)際情況，建立檔案管理中心、文件中心，降低運(yùn)行成本，發(fā)揮集約優(yōu)勢，為檔案機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置提供新的思路。另一方面，在單位內(nèi)部實(shí)行檔案管理一體化平臺(tái)，將文書檔案和部門檔案合并，建立實(shí)時(shí)歸檔制度，保證檔案管理的持續(xù)性和有效性。

4 結(jié)論

新疆檔案管理體制改革要從現(xiàn)代公共行政改革的角度出發(fā)，不斷適應(yīng)現(xiàn)代公共行政運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變，不斷適應(yīng)政府職能和角度的變化，不斷適應(yīng)新型觀念的變化，用科學(xué)的理論去指導(dǎo)檔案管理，這樣才能推動(dòng)新疆檔案事業(yè)的不斷發(fā)展。