抗戰(zhàn)時期國民政府撫恤制度及其實施

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(遼寧大學歷史學院，遼寧沈陽110036)

撫恤那些在反侵略戰(zhàn)爭中為國傷殘死亡的將士及民眾，對于撫慰傷者及死者親屬，激勵官兵決戰(zhàn)沙場、英勇殺敵具有極其重要的意義。抗戰(zhàn)時期，國民政府制定和實施了一系列撫恤制度，上個世紀90年代以來，學術(shù)界對此進行了一些卓有成效的探討，取得了不少研究成果。①其相關成果，主要著作有:敖文蔚的《中國近現(xiàn)代社會與民政》(武漢大學出版社1992年版)部分章節(jié)。相關論文的發(fā)表多在2000年以后，主要有徐旭陽、張?zhí)┥降摹犊谷諔?zhàn)爭時期湖北后方國統(tǒng)區(qū)優(yōu)撫工作考察》，《孝感學院學報》2004年第4期;任同芹的《抗戰(zhàn)時期國民政府的軍人社會保障》，《許昌學院學報》2006年第3期。李翔是在這一問題上發(fā)表成果較多的學者，他從2005年完成碩士學位論文《南京國民政府軍隊撫恤制度研究》開始，進行相關問題的探討，發(fā)表了《抗戰(zhàn)時期國民政府陸軍撫恤機構(gòu)初探》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2008年第1期;《抗戰(zhàn)時期國民政府強化軍人撫恤制度原因之分析》，《軍事歷史》2008年第1期。此外還有沈陽的《國民政府抗戰(zhàn)時期軍事優(yōu)撫評析——以四川地區(qū)為中心的考察》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2008年第2期;蘭雪花的《抗戰(zhàn)時期國民政府的軍人優(yōu)撫安置制度述評》，《長春師范學院學報(人文社會科學版)》2009年第1期;江英的《國民政府與抗戰(zhàn)時期的軍人優(yōu)撫》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2012年第2期等。但從已有的成果來看，學者關注點主要集中于陸軍撫恤制度、優(yōu)撫安置制度以及湖北、四川等地方的軍事優(yōu)撫制度等。而在對抗戰(zhàn)時期國民政府所建立的包括軍人和民眾在內(nèi)的撫恤體系的考察和文本分析，以及撫恤制度的具體實施與社會效果等方面，還存有不少值得探討的學術(shù)空間。本文依據(jù)歷史資料，對國民政府撫恤制度出臺之過程、撫恤制度內(nèi)容與實施情況，以及時人的評論和建議作一考察，力圖對其利弊得失作出評析，以求教于史學方家。

一、撫恤制度之發(fā)展

九一八事變后，隨著日本對中國侵略的加緊，國民政府陸續(xù)制定、修改并頒布了關于對在反對外敵入侵斗爭中死亡、傷殘人員的撫恤制度。

早在九一八事變后不久的1932年2月，國民政府此時雖沒有實行抵抗日本侵略的政策，但由軍政部頒布了《陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤從優(yōu)辦法》。①刊載于《軍政公報》1932年第134期。規(guī)定對在國際戰(zhàn)爭中傷亡的陸軍、空軍軍人進行撫恤。國民政府早在1928年就已頒布了《陸?？哲姂?zhàn)時撫恤暫行條例》《陸海軍平時撫恤暫時條例》②兩條例均刊載于《江西省政府公報》1928年第35期。和《革命軍人戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，③《黨軍》(上海)1928年《上海婦女慰勞北伐前敵兵士會紀念特刊》。但其條例名稱均未冠以“國際戰(zhàn)爭”字樣，而1932年特別制定“國際戰(zhàn)爭”撫恤辦法，這里所講的“國際戰(zhàn)爭”泛指中國與其他國家間的戰(zhàn)爭，但當時最為緊迫的就是中國與日本之間的戰(zhàn)爭。該撫恤辦法規(guī)定在國際戰(zhàn)爭中傷殘死亡人員的撫恤金數(shù)額要比國內(nèi)戰(zhàn)爭的高出一倍。國民政府制定該撫恤辦法，顯然是為可能發(fā)生的全面抗日戰(zhàn)爭做準備。當時轉(zhuǎn)發(fā)該條例的《國際》雜志為此所加的“編者按”寫道，“軍政部以世界各國對于海陸空軍與國際間戰(zhàn)爭，例有撫恤及獎勵辦法，惟我國尚付闕如。該部已訂定陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤辦法，及有功將士獎勵辦法，……通飭各軍事機關遵照。”④《軍政部訂定國際戰(zhàn)爭撫恤獎敘辦法》，《國際》1932年第1卷第3期。該撫恤辦法繼承了1928年國民政府頒布的相關撫恤條例的條款，但在內(nèi)容上更適應了國際戰(zhàn)爭撫恤的需要。

根據(jù)各軍種具體情況，1934年后，國民政府分別制定陸?？哲姄嵝魲l例。1934年8月16日，國民政府公布了《空軍撫恤暫行條例》，詳細規(guī)定了戰(zhàn)爭中傷亡的空軍將士撫恤辦法。該條例規(guī)定除繼續(xù)執(zhí)行1932年頒發(fā)的《陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤從優(yōu)辦法》，增加了適用于空軍特殊情況的撫恤內(nèi)容，如規(guī)定將作戰(zhàn)時因惡劣天氣導致飛機失事而犧牲的飛行員視為陣亡。條例沒有出現(xiàn)區(qū)別于戰(zhàn)時的“平時”字樣，使該條例更具適用性，不僅適用于國內(nèi)戰(zhàn)爭，更適用于反對外國侵略的國際戰(zhàn)爭。該條例后來作了修改，1935年3月27日公布了《修正空軍撫恤暫行條例》。陸軍是民國最重要的作戰(zhàn)力量。1934年10月16日，國民政府公布了《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，進一步修正和完善了1928年頒布的相關陸軍的撫恤條例。與1928年所頒布的相關條例只有6章12款相比，該條例計35章61款，內(nèi)容增加了一倍以上，與1932年《陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤從優(yōu)辦法》相比，也增加了不少內(nèi)容。對在戰(zhàn)爭中官兵死傷的各種情況考慮更為周密。諸如傷殘死亡的認定、申請撫恤的流程等。1935年1月31日，國民政府公布了《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，⑤載于《軍事雜志》(南京)1935年第76期。這是當時專門針對海軍兵種制定的最為詳細的撫恤條例。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著戰(zhàn)爭的發(fā)展和新情況的出現(xiàn)，以往頒布的撫恤條例的一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應戰(zhàn)爭的需要，1940年后，國民政府進一步修改頒布了各軍種撫恤條例。1940年9月27日，國民政府修訂了1934年制定的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，頒布了《陸軍撫恤暫行條例》，宣布“奉行政院令為陸軍撫恤暫行條例定自三十年四月一日起施行，陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例同時廢止?！雹佟?人事:奉令知陸軍撫恤暫行條例定自三十年四月一日起施行》，《浙江省政府公報》1941年第3087—3088期?！兑?guī)定陸軍撫恤暫行條例實行日期》，《軍事雜志》1941年第134期。該撫恤條例在標題上去掉了“平戰(zhàn)時”三字，因為此時全民族處在抗戰(zhàn)中，已沒有平戰(zhàn)時區(qū)別。條例指向性十分明確，更加突出國際戰(zhàn)爭傷亡撫恤的相關事項，在具體條款中更加強調(diào)了“戰(zhàn)時”特征，即凡是戰(zhàn)時出征的官兵，無論是死傷在戰(zhàn)場上還是戰(zhàn)場外，同樣適用于戰(zhàn)時條款。條例規(guī)定了對“因捍衛(wèi)國家而傷亡者”撫恤的具體辦法。因戰(zhàn)時情況復雜，撫恤處理辦法也比較靈活，規(guī)定“在戰(zhàn)時之陣亡陣傷官兵或其他特殊情形時，得由軍事委員會先行填發(fā)呈請備案?！雹凇蛾戃姄嵝魰盒袟l例》，《廣東省政府公報》1941年第722期。即撫恤當事人事實清楚，可采取先備案后報批的方式。因為1940年前后，中國大部城市及交通要道已被日軍占領，各抗戰(zhàn)部隊駐地不定，受撫者向部隊有關部門及地方政府報批履行手續(xù)相當困難。

1941年6月28日國民政府又修正公布了《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，并于同年7月1日施行。該條例適用范圍為海軍官兵以及海軍“軍法官軍用文官軍用技術(shù)人員政治訓練人員等”。③《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。條例依據(jù)海軍的具體情況，更加突出了海軍這一特殊兵種的特點。第一，考慮到海軍兵種作戰(zhàn)環(huán)境的多樣性，該條例對此作區(qū)別對待，如第35、38條規(guī)定，若海軍官兵搭乘飛機或在要塞發(fā)生傷亡則按空軍、陸軍撫恤條例辦理。解決了各兵種交叉情況下的法律適用問題。第二，該撫恤條例進一步細化了原有條例相關條款，考慮了海軍戰(zhàn)時或平時易于發(fā)生傷亡的各種因素，更加體現(xiàn)海軍特殊性。條例明確規(guī)定了官兵負傷等級及獎勵撫恤細則，改掉了一些不準確的詞語，簡化了申請撫恤的手續(xù)，使之更加適應戰(zhàn)時海軍撫恤需要。

1941年6月28日，國民政府修正公布了《空軍撫恤暫行條例》，并于同年7月1日施行。但該條例除修正了個別詞語外，基本上全面繼承1935年《修正空軍撫恤暫行條例》。

抗日戰(zhàn)爭是全民族的反侵略戰(zhàn)爭，在這場戰(zhàn)爭中，除軍隊外，其他各階層力量也都作出了重大犧牲。因此，國民政府還頒布了包括民眾等在內(nèi)的傷亡撫恤條例。

為了激勵后方官民守土抗戰(zhàn)，國民政府于1938年4月底專門出臺了《戰(zhàn)地守土獎勵條例》。當時相關報道稱:“全國抗戰(zhàn)發(fā)生以來，舉國上下即一致在政府領導之下，與敵人作誓死的斗爭。前線將士的奮勇殺敵，固不必說，即后方官民亦克盡守土之責。最近政府為獎勵守土官民起見，特于四月底頒布戰(zhàn)地守土獎勵條例。”④東序:《國府頒布戰(zhàn)地守土獎勵條例》，《東方雜志》1938年第35卷第6號。該條例兼有獎勵與撫恤性質(zhì)，規(guī)定守土傷亡者，給予撫恤金。其中第三條第七款規(guī)定“撫恤金之發(fā)給，現(xiàn)任文武官佐依現(xiàn)行各種撫恤法令從優(yōu)發(fā)給，人民按授與之官(職)或官銜比照發(fā)給，其未授官(職)者，照士兵例”。⑤東序:《國府頒布戰(zhàn)地守土獎勵條例》，《東方雜志》1938年第35卷第6號。

對于抗戰(zhàn)時期因參戰(zhàn)而傷亡的民眾，國民政府也制定了相應的撫恤制度。1938年10月11日，國民政府頒布《人民守土傷亡撫恤實施辦法》，關于該辦法實施目的，《東方雜志》報道這則消息時指出:“全面抗戰(zhàn)發(fā)動后，不但我全國將士與文武官員一致守土抗戰(zhàn)，即全國人民亦一致奮起，抵御強敵。其因抗戰(zhàn)而傷亡者為數(shù)頗多，茲政府為獎勵起見，于(1938年)10月11日特頒布《人民守土傷亡撫恤實施辦法》?！雹迻|序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22號。明確指出該撫恤辦法是為撫恤因抗戰(zhàn)而傷亡的民眾，以激勵人民的抗戰(zhàn)意志。

抗戰(zhàn)期間，有相當數(shù)量的被征用民夫傷亡。1940年2月16日，軍事委員會發(fā)布了撫恤傷亡雇傭民夫的《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費暫行辦法》(草案)規(guī)定:“凡軍事征雇之民夫，由征雇之機關(部隊)自征雇之日起造具花名箕斗冊呈報備案。遇有傷亡并專案呈請核定后按照本辦法第三項之規(guī)定發(fā)給?！雹佟稇?zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費暫行辦法》，《浙江省政府公報》1940年第3214期。當時各省政府公報都刊載過該法規(guī)?，F(xiàn)還可查閱《安徽政治》1940年第3卷第6—7期，《四川省政府公報》1940年第185期，《云南省政府公報》1940年第12卷第49期，等。其第三項主要規(guī)定了傷亡民夫撫恤及埋葬費具體給付辦法。

交通運輸是戰(zhàn)時軍事供應的重要保障?？箲?zhàn)時期軍事運輸任務繁重，以致不得不征用大量民間運輸汽車，在這當中，司機死傷在所難免。1940年7月3日，國民政府軍事委員會頒布《戰(zhàn)時征雇汽車損失補償及司機傷亡撫恤暫行辦法》②《戰(zhàn)時征雇汽車損失補償及司機傷亡撫恤暫行辦法》，《江西省政府公報》1940年第1193期。，該辦法計11款，規(guī)定了戰(zhàn)時軍事機關雇用的司機傷亡撫恤救治以及損壞的汽車修理賠償辦法。1943年7月16日，國民政府財政部頒布《鹽務機關戰(zhàn)時雇傭運夫運具撫恤救濟辦法》，共10條29款，其中第一條即規(guī)定，“戰(zhàn)時鹽務機關因辦理自運鹽斤，而雇傭之人夫及運輸工具(以下簡稱運具)，在受雇期內(nèi)，傷亡損失，依照本辦法撫恤救濟之?！雹邸尔}務機關戰(zhàn)時雇傭運夫運具撫恤救濟辦法》，《鹽務月刊》1944年3卷第1期。對戰(zhàn)時鹽務機關雇傭的運夫、運具傷亡損失進行撫恤救治。

此外國民政府還針對戰(zhàn)爭期間傷亡的征訓壯丁、警察和公職人員分別頒布撫恤條例。九一八事變后的10多年間，國民政府針對不同人群修訂頒布了近10部撫恤條例，構(gòu)建起了比較完整的戰(zhàn)時撫恤體系。

二、撫恤制度之內(nèi)容

抗戰(zhàn)時期國民政府的撫恤制度，內(nèi)容繁多且具體，可按傷亡軍人和民眾兩類主要撫恤對象進行歸納闡述。

(一)軍人的撫恤內(nèi)容

通過對國民政府撫恤條例相關文本的解讀可以看出，抗戰(zhàn)時期國民政府軍人撫恤制度包含平戰(zhàn)時概念、傷亡認定、傷殘等級認定、相關撫恤金規(guī)定、犧牲將士遺屬受恤順序、不同兵種不同的認定標準、受撫人員的政治態(tài)度以及撫恤金領取的相關手續(xù)等內(nèi)容。

國民政府關于軍人的撫恤條例都明確界定了平時、戰(zhàn)時概念。1941年7月實行的《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，“撫恤分為平時戰(zhàn)時兩種，各期間之規(guī)定如左:甲、屬于戰(zhàn)時范圍者:一、捍衛(wèi)國家防御外侮自動員起自復員止。二、奉中央命令從事討伐自奉令起至平定止。乙、屬于平時范圍者:一、剿辦匪類或鎮(zhèn)壓暴動期間。二、現(xiàn)役軍人在平時服務期間，備役軍人在平時應召期間。”④《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。國民政府區(qū)別平戰(zhàn)時對傷亡軍人進行撫恤，戰(zhàn)時傷亡撫恤比平時高一個級別。

由于陸、海、空軍種和作戰(zhàn)方式不同，撫恤條例對其官兵平戰(zhàn)時傷亡的認定又有所區(qū)別?？哲姷淖鲬?zhàn)方式主要借助于飛行器，1934年的《空軍撫恤暫行條例》對平戰(zhàn)時空中死亡的界定，“戰(zhàn)時空中因公殞命”包括:“一、作戰(zhàn)因惡劣天候地勢，飛行殞命者。二、作戰(zhàn)因機械故障，飛行殞命者。三、作戰(zhàn)因駕駛關系，飛行殞命者?！雹荨犊哲姄嵝魰盒袟l例》，《北平市政府公報》1934年第265期?！捌綍r空中因公殞命”包括:“一、試飛發(fā)明飛機失事殞命者。二、試飛新裝飛機失事殞命者。三、長途飛行，因惡劣天候地勢或機械故障失事殞命者。四、教練或練習飛行，因惡劣天候地勢，或機械故障，失事殞命者。五、長途飛行因駕駛關系，失事殞命者。六、教練或練習飛行，因駕駛關系失事殞命者?！雹蕖犊哲姄嵝魰盒袟l例》，《北平市政府公報》1934年第265期。這一界定，一直為后來新頒布的空軍撫恤條例所承續(xù)。

海軍主要是依托軍艦與敵國作戰(zhàn)的。因此，海軍對官兵陣亡認定又有別于陸軍和空軍。1941年7月實行的《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，凡符合下列條件者皆可看作為陣亡:“一、戰(zhàn)時服務忽罹水火等災或誤觸彈藥或受毒氣因而殞命者。二、戰(zhàn)時服特別任務失事殞命者。三、平時因公而誤罹危險或操練失慎及與此相類而殞命者?！雹佟逗＼娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。這里充分考慮到了戰(zhàn)艦作為海軍兵器的特殊性，即只要戰(zhàn)艦沉沒了，將士就可能隨艦殞命，這與陸軍不同。

1934年的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》對于官兵死亡性質(zhì)的認定及區(qū)別也作出了明確規(guī)定。官兵死亡分下列幾種情況，“一、陣亡。二、因公殞命。三、積勞病故。四、臨陣及因公受傷。五、傷劇殞命。”②《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。所謂陣亡，即“有左列事故之一者均為陣亡。一、戰(zhàn)時臨陣殞命。二、戰(zhàn)時臨陣受傷或在陣地防守受傷旋即殞命。三、平時御亂被戕及負有特別任務遇害身死者?！雹邸蛾戃娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。這些規(guī)定在后來新頒布的撫恤條例中一直保留了下來。

對官兵傷殘的認定。1934年《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，一等傷，“雙目皆盲者，失去一手或一足以上者;咀嚼及語言機能并廢者;生殖器損失者;身軀癱廢者”，以及“與上列各項相當之傷廢者”。二等傷，“一手或一足全肢殘廢者;一手失去拇食二指或三指以上者;一足之五趾及足之一部失去者;兩耳俱聾或盲一目者;咀嚼言語機能重大障礙者;重要臟器受傷而貽后癥確系治愈無望有危及生命之虞者。與上列各項相當之傷廢者。”三等傷，“一手失去拇指或其他二指者;一足失去三趾障礙者;重要臟器受傷有再發(fā)之虞者;傷雖治愈精神上貽有重大障礙者。與上列各項相當之傷廢者?！雹堋蛾戃娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。后來修訂頒布的有關陸軍撫恤條例及?？哲姄嵝魲l例對官兵傷殘的認定，與上述認定基本相同。

對于傷者的撫恤。1934年的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，“若因受傷時檢視危重而曾填給各等恤傷令，將來治療經(jīng)過后毫無肢體及器官之損折及障礙者，則一等恤傷令以給恤七年為限，二等恤傷令以給恤五年為限，三等恤傷令以給恤三年為限。限滿即將恤令收繳注銷?！雹荨蛾戃娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。1940年的《陸軍撫恤暫行條例》又規(guī)定“平戰(zhàn)時官佐士兵受傷年撫金給予，一等傷七年，二等傷五年，三等傷三年，期滿將恤令收繳注銷，但仍須重行檢定傷等，復請續(xù)恤者，其手續(xù)照第十五條規(guī)定辦理”。⑥《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《廣東省政府公報》1941年第722期。這說明傷殘將士年撫恤金發(fā)放并不因年限到了而中斷。若傷者在撫恤年限到時，傷殘仍未見好轉(zhuǎn)，還可重新“檢定”，符合傷殘標準的，仍然可以繼續(xù)獲得撫恤金，只是要按照規(guī)定的流程重新辦理手續(xù)。因這一對傷愈者撫恤的規(guī)定具有普遍適用性，故也被空軍、海軍的撫恤條例所引用，撫恤金發(fā)放也大體相當。

關于死亡將士遺族的撫恤。1934年的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，對死亡將士的撫恤，一次性撫恤，“按死亡者階級議準給恤”，即按照恤金表所規(guī)定的數(shù)目給予該死亡者遺族恤金一次。同時還有年恤金，也是按照恤金表數(shù)目分別給予死亡者遺族。由于死亡將士死因不同，有陣亡的，有積勞病故的，還有因傷重殞命的，所以，其遺族所享撫恤金也不相同。以陣亡將士來說，上將，一次性撫恤3000元，遺族每年撫恤金800元。中將、少將、上校、中校、少校依次遞減一次性撫恤至2000元、1500元、1000元、900元、800元不等。年撫恤金，依次為700元、600元、500元、400元、300元、60元不等。條例對死亡將士遺屬享受撫恤的順序作出規(guī)定，“一、死亡者之妻及子女(再醮或出嫁者不在內(nèi)，下仿此);二、妻及子女俱無者給其父母;三、父母俱無者給其祖父母及孫;四、上列遺族具無者給其未成年之胞弟妹(給至其成年為止)”。①《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。1941年4月修訂實行的《陸軍撫恤暫行條例》規(guī)定，陣亡將士的父母、妻子及子女“遺族均存者，依照家屬互相扶養(yǎng)義務，所領恤金，應予計口均分。有父母者，恤令由父母保存，無父母者由妻及子女保存，父母有其他子女足以扶養(yǎng)者，應將恤令交其妻及子女保存”。②《陸軍撫恤暫行條例》，《廣東省政府公報》1941年第722期。陣亡將士遺族的撫恤順序，將父母親放到第一位，妻子子女放到第二位，目的是減少撫恤金分配矛盾，符合中國行孝父母的傳統(tǒng)。

1934年公布的《空軍撫恤暫行條例》根據(jù)空軍特殊情況，對空中和地面死亡將士的遺族撫恤年限作出規(guī)定，“一、空中陣亡以二十四年為限，地面陣亡以二十年為限，但給其無子之寡婦者，終身給之。二、空中因公殞命，戰(zhàn)時以二十年為限，平時以十五年為限，地面因公殞命，戰(zhàn)時平時，均以十年為限。三、積勞病故之年(撫)金，戰(zhàn)時以五年為限，平時以一年為限，其勞績特著者，得按照戰(zhàn)時例，分別辦理?！痹诋敃r交通非常不便的情況下，確定失事飛機飛行員存活與否需要一段時間，所以該撫恤條例規(guī)定，“飛行失蹤，經(jīng)十二個月無消息者，以死亡論，但一次恤金，減半發(fā)給，再經(jīng)二十四個月，仍無消息者，得按額補給之。”這些撫恤規(guī)定在1941年頒布的《空軍撫恤暫行條例》中基本保留下來了。

國民政府的撫恤制度與受撫恤人的政治態(tài)度和行為密切相連，所有撫恤條例都對受領撫恤金者的政治態(tài)度和行為作了相同規(guī)定。條例規(guī)定“受領年撫金者如有左列事故之一者得停止年撫金并注銷其恤金給與令”，凡“一、違反政綱黨綱查有確據(jù)者，二、開除軍籍者，三、褫奪公權(quán)或免官者，四、再受軍職或改就文職而領受薪俸者，五、喪失中華民國國籍者”皆不再享受政府撫恤。即使“屬于死亡者之遺族受領年撫金者”，凡“喪失中華民國國籍者”并被“褫奪公權(quán)或免官者”也不再享受遺族撫恤金。③《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。上述內(nèi)容對于接受撫恤的人員，無論是當事人還是遺族在政治態(tài)度和政治行為上都有約束。這既反映了國民政府的民族性，又反映了其階級性。

(二)民眾的撫恤內(nèi)容

抗戰(zhàn)時期，國民政府對傷亡民眾的撫恤以發(fā)放撫恤金為主。

第一是對傷者的撫恤。

首先是群眾抗日武裝因抗敵斗爭或協(xié)助軍隊抗敵而傷者。所謂群眾抗敵武裝，包括“壯丁隊、義勇壯丁常備隊、別動隊、便衣隊、義勇軍、防護團、人民自衛(wèi)軍及其他一切人民武裝抗敵組織”。④《人民守土傷亡撫恤實施辦法》，《文匯年刊》1939年第1期、《河南省政府公報》1946年第17期。因下列情況受傷給予撫恤:“一、參加抗戰(zhàn)戰(zhàn)斗臨陣傷亡者。二、擾亂敵人后方，及偵查敵人行動因而傷亡者。三，協(xié)助軍隊工作，或執(zhí)行軍隊命令因而傷亡者。四、保衛(wèi)村鎮(zhèn)抗拒敵人，因而傷亡者。五、因其他抗敵行動而傷亡者?！本唧w撫恤金數(shù)額:“受一等傷者除給予七十元之一次恤金外，并給予每年四十元之年撫恤金”;“受二等傷者除給予六十元之一次恤金外，并給予每年三十五元之年撫恤金”;“受三等傷者除給予四十元之一次恤金外，并給予每年二十元之年撫恤金”。“凡領導民眾守土抗戰(zhàn)具有特殊功勞因而傷亡者，得專寄呈請從優(yōu)議恤?！雹輺|序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22期。

其次是征雇汽車的司機和民工受傷者。條例規(guī)定，凡在戰(zhàn)爭中被炸傷的司機或助手，由雇用的軍事單位立即送交后方軍醫(yī)院醫(yī)治，在10天之內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費10元;在20天以內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費20元;在30天內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費30元;在40天內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費40元;在50天內(nèi)痊愈給予養(yǎng)傷費60元;在60天內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費70元。如果被敵炮彈炸傷的司機或助手終身殘廢，則一次給予司機恤金250元，助手150元，并送入各省殘廢軍民工廠工作。①《戰(zhàn)時征雇汽車損失補償及司機傷亡撫恤暫行辦法》，《江西省政府公報》1940年第1193期。戰(zhàn)時征雇的民夫，輕傷者給予一次恤金10元，重傷給予一次恤金40元，殘廢者給予一次恤金60元。②《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費暫行辦法》，《安徽政治》1940年3卷第6—7期。

第二是對死者的撫恤。

群眾抗日武裝因抗敵斗爭或協(xié)助軍隊抗敵而犧牲者，“除給其遺族八十元之一次恤金外，并給予每年五十元之年撫恤金”。③東序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22期。其遺族承恤順序是“(一)死亡者之妻及子女(再醮或出嫁者不在內(nèi)，下仿此)。(二)妻及子女俱無者，給其父母。(三)父母俱無者，給其祖父母及孫。(四)上列遺族俱無者，給其未成年之胞弟妹、同一順序有二人以上時，應按人數(shù)自行平均分配之?！雹軚|序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22期。

征雇的汽車司機和助手死亡者，除給予葬費50元外，給予司機一次撫恤金300元，給予助手一次撫恤金200元。此外在受雇期間，因其它原因傷亡者，還可根據(jù)情況酌情給予撫恤。

對于死亡的民夫，條例規(guī)定，積勞病故者給予一次恤金80元，另加喪葬費15元;因公殞命者，如因敵人的炮火或敵機轟炸而死亡者，給予一次恤金100元，外加埋葬費15元。⑤《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費暫行辦法》，《安徽政治》1940年3卷第6—7期。鹽務機關雇傭的運夫，“無論是受輕傷還是重傷，一律給予醫(yī)藥費以及撫恤費，因病死亡者，給予殮埋費五百元?！薄耙蛞馔馑劳稣?，給予殮埋費五百元，及遺族恤金一千元。”⑥《鹽務機關戰(zhàn)時雇傭運夫運具撫恤救濟辦法》，《鹽務月刊》1944年3卷第1期。

上述撫恤規(guī)定，不僅考慮到撫恤事項的具體問題，而且考慮到不同軍種、不同行業(yè)的特殊性，考慮到了不同人群、不同的戰(zhàn)爭環(huán)境以及不同的傷殘陣亡情況，其中陣亡將士遺屬繼承順序的變化，則是中國傳統(tǒng)文化和民國年間社會生活秩序的反映。

三、撫恤制度之實施

抗戰(zhàn)時期，國民政府在中央和軍隊、地方建立撫恤組織，依靠地方政府，針對實施中遇到的一些問題，采取了一些靈活措施，以保證撫恤條例的順利實施。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，前線將士在戰(zhàn)爭中傷殘、陣亡數(shù)目巨大，撫恤制度亟待落實。1938年8月1日，國民政府在軍事委員會之下設立撫恤委員會，負責全面實施撫恤制度。撫恤委員會設主任委員一名，副主任委員2名，委員8人，共為11人。下設總務處、第一處、第二處、第三處。⑦《陸軍撫恤機構(gòu)》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第4卷第1期。從撫恤委員會的業(yè)務來看，第一處主管事項包括各項撫恤登記及統(tǒng)計，傷亡官兵請恤調(diào)查，戶籍及職業(yè)調(diào)查，請恤子女就業(yè)指導和職業(yè)指導，恤令頒發(fā)，核定治喪費，褒揚傳記的撰寫及建祠立碑與公祭等;同時負責有關撫恤法規(guī)的編輯審訂及撫恤行政人員的訓練，推動各地撫恤組織的設立及業(yè)務聯(lián)系，設計積極的撫恤制度;另外，承擔調(diào)查考察各國撫恤行政制度及編譯工作。第二處主管事項包括調(diào)查榮教院、臨教院、休養(yǎng)院未請恤的人數(shù)，督促其在院人員辦理請恤手續(xù)，檢驗各院傷員情況;調(diào)查各陸軍醫(yī)院后方醫(yī)院住院傷員兵籍，調(diào)整各榮教院、臨教院、休養(yǎng)院傷員兵院籍。第三處主管事項包括審核發(fā)恤與審核登記，核發(fā)特恤金與平戰(zhàn)時傷亡一次恤金年恤金，核發(fā)殘廢住院官兵的年恤金，登記特恤金及平戰(zhàn)時傷亡兵員撫恤案，考察各省市轉(zhuǎn)發(fā)恤金情況，建議修改領恤法規(guī)及協(xié)調(diào)處理領恤爭議，推進一般會計審計統(tǒng)計工作及公庫制度的落實。

設立撫恤委員會駐外地撫恤機構(gòu)。隨著抗戰(zhàn)的發(fā)展，傷亡人數(shù)的增多，撫恤業(yè)務也日趨繁重。1939年12月，撫恤委員會開始在全國建立撫恤行政工作，在重要省份設立撫恤機構(gòu)。1941年先后在陜豫浙桂湘等省軍管區(qū)司令部內(nèi)設置撫恤處。其中駐陜撫恤處，主要負責陜西、山西、綏遠、甘肅、寧夏、青海等省的撫恤業(yè)務;駐豫撫恤處，主要負責河南、安徽等省的撫恤業(yè)務;駐湘撫恤處，主要負責湖南、湖北等省的撫恤業(yè)務;駐桂撫恤處，主要負責廣西、廣東省的撫恤業(yè)務;駐浙撫恤處，主要負責浙江、江西、福建等省的撫恤業(yè)務。①《通告請恤會處區(qū)域》，《軍事雜志》1941年第138期。以上五省撫恤處，其行政系統(tǒng)直隸于撫恤委員會。其業(yè)務范圍，除辦理本省主管業(yè)務外，并兼辦鄰近數(shù)省撫恤業(yè)務。省行政范圍以內(nèi)的請恤案件及檔案等，仍由省政府主管。

1940年10月，軍事委員會頒行《陸軍()師(獨立團)撫恤事務委員會組織規(guī)程》，通令各部隊以師為單位設立撫恤事務委員會。撫恤事務委員會設主任一名，副主任與常務干事各一名，委員及助理干事若干名。主任由師長兼任，副主任由副師長或參謀長兼任，委員由師參謀長政訓主任及各旅長副旅長兼任，常務干事由副官主任兼任。各部隊撫恤事務委員會主辦的撫恤事務，依組織規(guī)程第二條規(guī)定，“本會承辦本部傷亡官兵之調(diào)查、登記、慰勞、請恤，及家族安置救濟等一切有關事宜”。②《陸軍第()師(獨立旅團)撫恤事務委員會組織規(guī)程》，《云南省政府公報》1940年第12卷第93期。其業(yè)務范圍主要包括:負傷官兵住院及死亡官兵遺族的調(diào)查登記，負傷軍人的轉(zhuǎn)院與歸隊，將死亡官兵結(jié)存薪餉發(fā)給遺族等。各部隊撫恤事務委員會其實為戰(zhàn)時的撫恤組織，國民政府軍事委員會在強調(diào)實施該組織規(guī)程的必要性時指出，“查現(xiàn)在全面抗戰(zhàn)傷亡眾多，緬懷壯烈，軫悼彌深。亟應迅予查明，照章?lián)嵝?，以慰忠魂而資矜功。惟為兼顧請恤事務之推進起見，著由各部隊組設事務委員會以專責成，茲制定該項組織規(guī)程?！雹邸?國民政府軍事委員會委員長昆明行營令:第八四號(中華民國二十九年十月):令省內(nèi)外各部隊:奉國民政府軍事委員會令發(fā)陸軍第口師獨立旅團撫恤事務委員會組織規(guī)程一案令仰遵照辦理》，《云南省政府公報》1940年第12卷第93期。到1941年10月份止，陸續(xù)申報成立了370余個撫恤事務委員會，④《陸軍撫恤機構(gòu)》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第4卷第1期。從組織角度看，該法規(guī)的實施標志著建立起了從中央的軍事委員會撫恤委員會，到軍管區(qū)的五大撫恤處，再到以“師級”為單位的撫恤事務委員會，構(gòu)筑起了較為完整的撫恤管理體系。

撫恤處設置的目的，是為了便利傷殘官兵及死亡官兵遺族的請恤，也為了加強陸軍撫恤行政與地方行政的聯(lián)系與配合。而撫恤制度的有效實施，必須依賴于地方政府的積極配合。第一，殘廢官兵續(xù)恤必須經(jīng)由地方政府核轉(zhuǎn)。依據(jù)撫恤條例，凡傷殘官兵領恤期滿，但仍有殘廢情形要求繼續(xù)撫恤時，相關手續(xù)就需要縣市政府核辦。符合要求的，就需要上呈省政府，由省政府再轉(zhuǎn)呈軍事委員會，由撫恤委員會核定給恤。第二，恤金須由地方政府轉(zhuǎn)發(fā)。由撫恤主管部門頒發(fā)的恤金給予令，需要由縣市政府轉(zhuǎn)發(fā)到受撫恤人手中，尤其是受撫恤遺族的手中。第三，地方政府受理失蹤官兵遺族撫恤申請。依據(jù)撫恤條例，凡官兵因作戰(zhàn)生死不明宣告失蹤一年后尚無消息時，就必須由原部隊查明屬實造具調(diào)查表，由合法的遺族取具證明文件，呈由地方政府分別呈請給恤。地方政府均有滿足死亡官兵遺族請恤的責任。第四，地方政府對出征軍人家屬及遺族的普查。地方政府負責制作出征軍人家屬調(diào)查表，造具現(xiàn)役軍人戶籍調(diào)查表，送各主辦撫恤機關登記存查。出征軍人確已陣亡，其遺族據(jù)有證明文件時，應由原地方政府轉(zhuǎn)請核恤?？梢姷胤秸菗嵝糁贫葘嵤┲械闹匾h(huán)節(jié)。1941年《廣東省政府公報》通告軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處辦理①《 電知嗣后陸軍官兵傷亡請恤表件應逕呈軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處辦理》，《廣東省政府公報》1941年第774期。撫恤事宜時，要求各縣局長了解市縣辦理撫恤金程序情況，“查前奉軍事委員會頒發(fā)撫恤行政系統(tǒng)及業(yè)務聯(lián)系辦法下府，當經(jīng)轉(zhuǎn)行飭知在案，茲查上項辦法規(guī)定，對于本省撫恤業(yè)務已歸軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處經(jīng)辦，并經(jīng)據(jù)該處呈報于本年七月一日正式開始辦公，嗣后所有陸軍官兵傷亡請恤表件，應照規(guī)定，由各縣局逕呈駐桂撫恤處辦理?！雹凇?電知嗣后陸軍官兵傷亡請恤表件應逕呈軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處辦理》，《廣東省政府公報》1941年第774期。

我們從當時軍隊和地方頒發(fā)的一些文件中，可見當時各機構(gòu)部門在克服困難中落實撫恤政策的情況。由于當時軍人文化水平普遍較低和傷亡軍人家鄉(xiāng)地名的更迭，部隊填寫的請恤表經(jīng)常出現(xiàn)請恤人或遺族姓名地址不詳?shù)膯栴}，這給撫恤金核發(fā)帶來了諸多困難。針對此種情況，軍事委員會撫恤委員會特于1941年6月18日下發(fā)《請恤傷亡官兵填送調(diào)查表應詳確填注遺族領恤人姓名住址》的訓令，訓令提到湖北省反映的請恤表信息含混不清的情況時稱“查本府歷次奉發(fā)各部隊官兵傷亡恤金及乙種調(diào)查表所填受恤人住址多不翔實，非字體錯訛，即地名不確，以致無法辦理之，令稽延頗多。擬懇轉(zhuǎn)請通令各部隊在營官兵原籍之區(qū)保甲及舊有地名重行調(diào)查確實，并冊轉(zhuǎn)各原籍縣府，以便依法優(yōu)待，而利恤金等情?！雹邸墩埿魝龉俦钏驼{(diào)查表應詳確填注遺族領恤人姓名住址》，《軍事雜志》1941年第138期。要求請恤官兵將各遺族姓名、住址調(diào)查并填寫清晰?！稄V西省政府公報》1941年1121期也刊載有《詳查傷亡官兵受恤人物實住址》的政令，強調(diào)“詳查關于各遺族姓名住址，在請恤調(diào)查表內(nèi)應詳確填注，”④《詳查傷亡官兵受恤人物實住址》，《廣西省政府公報》1941年第1121期。并要求各地方政府認真辦理。撫恤委員會在辦理撫恤中，也采取靈活措施，落實撫恤政策。1942年，江西省政府發(fā)布《準撫恤委員會函為便利請領恤金擬具簡便辦法請查照飭遵等由令仰遵照》的訓令，轉(zhuǎn)發(fā)了軍事委員會撫恤委員會公函，要求所屬部門認真為參戰(zhàn)傷亡人員辦理撫恤事項。內(nèi)稱:“近查各領恤遺族及各省市所報轉(zhuǎn)發(fā)恤金，計算間有未能依照辦理，揆其原因，不無困難，例如遺族眾多，散居各地，不能會同列名具領;又各傷亡員兵或遺族所具領恤書據(jù)，有原恤令所載不盡符合，如音同字異及用減筆字體等，而本會因轉(zhuǎn)報關系，實屬無法通融，公文往返，責難備至，茲便于辦理起見，謹具簡便辦法如左:一、如領恤遺族眾多，不能會同列名具領時，擬準由保存已故員兵恤令之父母或妻子一人列名具領。二、領恤書據(jù)所填領恤人姓名，應照恤令所載原名，凡與原案音同字異及用減筆字體等之書據(jù)，限于法令，無法轉(zhuǎn)報，擬轉(zhuǎn)請各轉(zhuǎn)發(fā)恤金機關切實注意，如遺族印章與恤金上之名字不符，擬準蓋用指摹，如填寫錯誤，應由發(fā)恤機關，照恤令所載之名隨時為之更正，總之以便利遺族，不使感受困難，與往返徒勞多費手續(xù)為原則，即可減少層轉(zhuǎn)寄遞批駁，稽延時日?！雹荨稖蕮嵝粑瘑T會函為便利請領恤金擬具簡便辦法請查照飭遵等由令仰遵照》，《江西省政府公報》1942年第1244期。上述文件所反映的問題，也是戰(zhàn)時撫恤金辦理發(fā)放普遍遇到的問題，由于各機構(gòu)部門采取了相關對策，特別是為方便受恤人領取撫恤金，采取了一些簡化手續(xù)的措施，使撫恤政策在戰(zhàn)時情況下還是得到了貫徹執(zhí)行。

國民政府各職能部門積極回應各地辦理撫恤過程中遇到的一些具體問題。1941年，江西一些地方提出“為陸軍撫恤暫行條例第十九條所載，自填發(fā)恤令之年起領年恤金，究指負傷官兵第一年年撫金，抑包括領有一次恤金之死亡官兵遺族年撫金，尚無明文規(guī)定:如系遺族第一年年撫金，得與一次恤金同年起領，請解釋并見復由?！睂Υ?，軍事委員會撫恤委員會進行了詳細解釋:“一、在陸軍撫恤暫行條例施行(本年四月一日)以后，所發(fā)恤令，具負傷官兵之第一年年撫恤金，均應自填發(fā)恤令之年起領。第二、在陸軍撫恤暫行條例施行(本年四月一日)以前，所發(fā)恤令，其遺族年撫金，應仍照陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例第二十四條規(guī)定，即頒發(fā)恤令之次年給領。但值此抗戰(zhàn)時期，生活之高漲數(shù)倍于前……其一次恤金尚未領過者，不論恤令何時頒發(fā)，均照新條例辦理。即遺族年撫金準自頒發(fā)恤令之當年給領，其已領過一次恤金者，仍照舊辦理，不予追溯補發(fā)。”①《奉軍事委員會令為解釋陸軍撫恤暫行條例第十九條一案令仰遵照》，《江西省政府公報》1941年第1231期。江西省政府接令后，當即命令各縣政府遵照執(zhí)行?？箲?zhàn)后期，由于當時物價飛漲，傷殘官兵及陣亡遺族普遍反映撫恤金過于低微。1944年，軍事委員會及時發(fā)布命令對僅給一次恤金者，“照恤金所載一次金額加一倍發(fā)給外，再加發(fā)二百元，以示體恤?！雹诮?jīng)理拾零:《提高撫恤金額》，《陸軍經(jīng)理雜志》1944年第8卷第2期。這說明在特定的戰(zhàn)爭條件下，國民政府能夠積極落實撫恤政策，并根據(jù)當時的實際情況，對政策運行中出現(xiàn)的一些新問題，采取靈活的對策措施。

四、撫恤問題之討論

當日本大規(guī)模侵略中國，中華民族面臨著前所未有的亡國滅種的嚴重危機，拿起武器為保衛(wèi)家園而戰(zhàn)，這是每一位中國人應有的責任，軍事戰(zhàn)斗人員更責無旁貸。而在敵強我弱的背景下，傷殘死亡在所難免。與敵戰(zhàn)斗后若出現(xiàn)受傷官兵無人救護照料，陣亡將士后事無人料理等情況，不僅有悖于人道，也是國家政府的失職和冷漠，必會影響和打擊正在前線作戰(zhàn)的官兵精神與士氣，對民眾的抗戰(zhàn)也會產(chǎn)生消極影響，減弱國家的抗戰(zhàn)動員力。顯然，構(gòu)筑起全方位的撫恤體系，對于支持抗戰(zhàn)和動員軍民積極參與抗戰(zhàn)極為必要?；诖耍瑖裾诳箲?zhàn)期間構(gòu)筑起來的撫恤體系，是應對抗戰(zhàn)的積極作為，對于鼓舞抗戰(zhàn)士氣，安撫傷殘官兵及陣亡將士遺屬意義重大。

但是，抗戰(zhàn)時期國民政府撫恤制度的積極作用還是很有限的。由于傷亡較大，其撫恤制度難以滿足抗敵前線傷殘陣亡將士的撫恤要求。有人指出，抗戰(zhàn)初期，傷殘軍人生活無著，流落昆明街頭者為數(shù)眾多。③云南省地方志編纂委員會:《云南省志·民政志》，昆明:云南人民出版社，1991年，第117頁。1937年底，南京淪陷后，大量傷病官兵隨同部隊撤至湖北、湖南等省，許多傷病官兵無人扶持照料，日常生活也難以料理。國民政府不得不出臺《各省民眾義務輸送傷病員官兵辦法》，要求各省政府依法辦理。④《各省民眾義務輸送傷病官兵辦法》，《湖北省政府公報》1938年第353期。1938年12月，有人反映在湘?zhèn)麣堒娙说谋酄顩r:“親睹諸路旁屋檐遺留之傷病兵頗多，均無完衣飽食，雖有地方機關以及醫(yī)院等之設立，但多不予設法救濟，啼饑號寒之聲，不絕耳鼓，尤以最近風雪交加，……每日能見死亡者不下十數(shù)具之多，往來行人無一忍睹，深恐軍隊士兵視之，難免發(fā)生反響，實有礙抗戰(zhàn)前途?！雹荨斗罱缓蠈庎l(xiāng)公民徐葆蓀等呈》(1938年12月)，中國第二歷史檔案館藏，檔案號:二［3］—3692。這引起當時人們對國民政府撫恤制度的批評。有一篇發(fā)表在《陸軍經(jīng)理雜志》上的文章抨擊說，“我們的殘廢官兵救濟政策，完全是一種消極的金錢撫恤政策。照上述《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》的規(guī)定，殘廢官兵除了依據(jù)受傷等第及階級領取年恤金之外，其他可以說毫無所得。這種純消極的救濟政策至少有下列幾種弊病:A養(yǎng)成殘廢官兵消極的依賴心理，缺少自主的進取精神。B戰(zhàn)時物價高漲為必然的現(xiàn)象，固定年恤金無法維持殘廢官兵及其家庭生活，以致殘廢官兵生活發(fā)生問題。C隨物價高漲增加年恤金，則增加政府負擔，膨脹軍費。D殘廢官兵尚有參加生產(chǎn)能力或服務其他職業(yè)者，未能予以充分利用，在戰(zhàn)時實為一極不經(jīng)濟的現(xiàn)象。E殘廢官兵及其家庭在法律上的保障與社會的優(yōu)待沒有明確規(guī)定，以致極感無保障的痛苦。F殘廢官兵的精神得不到充分應有的安慰，間接影響作戰(zhàn)士氣?！雹蕹虡錂?《傷殘士兵救濟問題》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第3卷第5期。認為抗日戰(zhàn)爭時期的撫恤制度，是“一種消極的金錢撫恤政策”，一針見血地指出了國民政府撫恤政策問題之所在。

當時，有不少熱心人士為戰(zhàn)時撫恤傷亡官兵獻計獻策，提出了一些建設性建議。如有人提出用分配土地的方式代替發(fā)放撫恤金制度。刊登在《西南導報》以“烈”為筆名的一篇文章說，行政院會議通過的抗戰(zhàn)功勛子女就學免費條例規(guī)定，凡家境貧苦的抗戰(zhàn)功勛人員的子女，考入各級公立學?？上硎苊赓M待遇，這種救濟教育的撫恤制度，是一項好制度，“惟期切實推行?！雹倭?《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導報》1938年第1卷第2期。除此之外，對傷殘陣亡將士還可以以授田方式進行撫恤，因為抗敵前線的官兵絕大部分來自農(nóng)村。他們都直接依靠土地為活，土地便是他們的生命。他們的愛國心也是建筑在“愛鄉(xiāng)土的觀念上”的。用獎勵土地的方式撫恤，可增加社會造血能力?！拔覀円顾纻麘?zhàn)士有永久的慰恤，使他們的家屬不致流離失所，除給以土地的救濟之外，實無更好的撫恤辦法。政府倘能實行戰(zhàn)時授田，則一面可以鼓勵人民為國犧牲，一面又可為促進土地利用，兼實行移墾政策?！雹诹?《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導報》1938年第1卷第2期。作者算了一筆賬，川、黔、滇、湘、桂、粵6省未耕之地平均每人25畝計算可以分配600萬人，“我們的戰(zhàn)士及其家屬又都是適于耕作的農(nóng)民，所以我們強烈的要求實行戰(zhàn)時授田!”③烈:《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導報》1938年第1卷第2期。為此，該文作者還提出了五條實施措施:第一，凡是為守土死傷者，由各部隊查明其功績、籍貫、家口，匯報軍事委員會核定，給以證明書，前往各該省政府聽候分配墾田，永遠耕種。第二，各省政府應迅令民政廳查定各縣可資設置墾田的土地，分劃坵段，并應由建設廳派員協(xié)同計劃一切農(nóng)業(yè)上的必要的工事。該項建設費用及墾民的房屋、農(nóng)具、種籽等費用，由各省政府擔保代向農(nóng)業(yè)金融機關借貸，以后由墾民歸還。第三，已經(jīng)核定授田的死傷戰(zhàn)士，每名應得土地面積，依照地方情形，以足夠維持一家五口至八口之生活者為度。第四，死傷戰(zhàn)士家屬以各向其原籍省縣請領墾田為原則，如果原籍省縣無足夠的墾田分給，則應由原籍省縣商妥鄰近省縣撥給。第五，受領土地如果是荒地，自墾熟后，免稅二至八年;如果是熟地，得免一年至二年租稅?！巴恋叵涤谰玫纳a(chǎn)品，為國犧牲的斗士，自然應得此種報酬?！雹芰?《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導報》1938年第1卷第2期。以功勛授田古時有之，抗戰(zhàn)時期傷殘官兵及陣亡將士遺族很多，各省土地情況又非常復雜，授田工作非常繁雜，戰(zhàn)時授田未必行得通。然而這一建議對開辟多種撫恤途徑不無啟發(fā)。

又有人提出注重從精神上、能力提高上關心傷殘官兵，并將傷殘官兵組織起來生產(chǎn)，以作為撫恤制度之補充。主張“廣泛發(fā)動慰問殘廢軍人的社會運動，并給于行動上種種的優(yōu)待”，“政府對于殘廢官兵應給予各種的榮譽，如獎章，嘉獎，宣揚”等。“由政府協(xié)助殘廢官兵組織類似意大利“全國殘廢協(xié)會”的團體，以自力救濟殘廢官兵”，“設立殘廢官兵訓練班，就各人能力興趣分組訓練生產(chǎn)技能”等。同時建議實行所謂積極的救濟政策，即“(一)普遍設立殘廢新村(或榮譽新村)務使每個殘廢官兵，皆有安定生活。關于殘廢新村的內(nèi)容，因為在目前可以說是最重要的工作，故再詳述要件如次:A由國家劃撥未開墾或半開墾土地。B由國家供給或貸與必需的工具與原料。C一切生產(chǎn)工作完全由殘廢官兵依照本身的殘廢程度適宜分配擔任之，以自食其力為原則。D形成家庭的雛形，未婚準予結(jié)婚，已婚者可以接眷入住，以使新村家庭化。E殘廢新村生產(chǎn)品得享免稅的優(yōu)待。(二)對于具有工作能力或特殊技能者，政府應負責為之介紹職業(yè)，并規(guī)定各機關對于具有工作能力的殘廢官兵，必須盡量容納，不得輕視，其待遇也應與普通工作人員相同。(三)設立殘廢官兵收養(yǎng)院，收養(yǎng)一般完全殘廢無法工作者，(如兩目盲者，兩手全無者)，由國家維持他們的生活。(四)國家應以法律保障殘廢官兵之已有生產(chǎn)工具或土地者，并給予免稅的優(yōu)待。(五)創(chuàng)立殘廢工廠(或榮譽工廠)，由國家供給工具與原料。訓練殘廢官兵參加工業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)品之運銷，政府也應同樣規(guī)定免稅的優(yōu)待。(六)設立殘廢官兵子弟學校，依照其殘廢程度及目前經(jīng)濟情形，分為自費，公費，半公費等，由國家負擔其子女之教育費用。至無子弟學校設立之各地，政府也應規(guī)定同樣的優(yōu)待。(七)規(guī)定殘廢官兵及其家屬疾病應由國家醫(yī)院免費診治，以減輕其生活的困難。”①程樹櫽:《傷殘士兵救濟問題》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第3卷第5期。上述關于傷殘軍人的救濟辦法，主要目的是為了進一步解決傷殘官兵的生計問題。而這些建議在當時僅是議論而已，并未被采納實行。

由于撫恤組織機構(gòu)不健全，役政腐敗，戰(zhàn)時物價的不斷上漲以及國民政府財政極度困難等原因，到1947年，國民政府的撫恤制度運轉(zhuǎn)失靈，特別到1948年8月后，法幣崩潰，許多省份無力負擔撫恤金，使戰(zhàn)時撫恤條例成為一紙空文。空軍上尉夏功權(quán)在《軍事雜志》上發(fā)文談到，廣東寶安有一位老太太，她唯一的愛子在抗戰(zhàn)期間不幸犧牲了，而老人家只能依靠九畝熟地的佃租來維持生活。1946年的夏天，她接到部隊通知，讓她去廣州領年恤金，于是她賣了兩畝地，搭船到省城，好不容易找到了領年恤金的地方，辦好了手續(xù)，只領到一張米票。于是她將米票賣給米店換成現(xiàn)款，而換來的錢結(jié)清了旅館費用，剩下的錢就只夠買一張回家的船票?！巴瑯拥谋瘎?，不斷地在全國各地演出。全國的軍人也差不多經(jīng)常在犧牲和退役后家庭生計問題的雙重威脅下度日?！雹谙墓?quán):《目前經(jīng)濟狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。一位中級軍官負傷后所獲撫恤金12萬元，只能買一條不銹鋼表帶。③張儒和:《抗戰(zhàn)勝利前后(下)》，《中外雜志》第35卷第5期(1984年5月)，第104頁。因貨幣極度貶值，受恤人開始自動放棄領取恤金，如通山縣朱國戎原任國民黨軍某連長，在上海抗戰(zhàn)中陣亡，核恤20年，其妻子領恤兩年后法幣貶值，第3年恤金只能買兩匣火柴，后未再領。湖北通山畈泥石家壟村石秉智在臺兒莊戰(zhàn)役中犧牲，核恤20年，其遺屬因法幣貶值也未再領。這說明國民政府的撫恤體系已近崩潰。④通山縣地方志編纂委員會:《通山縣志》，北京:中國文史出版社，1991年，第412頁。

那么，怎樣才能解決傷殘軍人和陣亡將士家屬的生存危機呢?夏功權(quán)提出一個新思路，他建議以軍人保險代替發(fā)放撫恤金，“只有采用軍人人壽儲蓄保險制，才能根本解決撫恤和退役的問題?！雹菹墓?quán):《目前經(jīng)濟狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。至于保險額，至少要足夠維護一個家庭三五年的清苦生活，或者能購買一點最簡薄的恒產(chǎn)，使得軍人因公死亡時，家屬有確實的保障，自己老年退役時，也已有可觀的儲蓄。但保險手續(xù)要簡便，保額要與物價同步增加。這就要政府決定政策后，“指定一個中央組織健全，分支機構(gòu)普遍各在的機關，來兼理這種業(yè)務，才能達到我們的目的?！雹尴墓?quán):《目前經(jīng)濟狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。他認為，一旦軍人儲蓄保險辦法得以實行，不僅能彌補過去撫恤制度中政府力所不及的缺憾，而且還可以憑借健全的組織和縝密的工作辦法使之發(fā)揮作用，如可同時辦理領取撫恤金等銀行業(yè)務。夏功權(quán)呼吁:“只要政府果真有推動革新的決心，上述制度絕對行得通，所謂種種問題都可不成問題，深望政府勿負千萬袍澤的渴望，而毅然決然地舉辦‘軍人人壽儲蓄保險’?！雹呦墓?quán):《目前經(jīng)濟狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。夏功權(quán)的主張頗具新意，符合時代發(fā)展的新潮流。但此時國民黨政府的主要精力已經(jīng)放在與共產(chǎn)黨的內(nèi)戰(zhàn)上，直至其在大陸統(tǒng)治結(jié)束，國民黨沒有也不可能改革其撫恤制度。