中國公共服務供給主體多元發(fā)展淺析

范榮

摘 要：本文通過解構政府、社會組織、私人部門在我國公共服務供給中的地位與作用，從三個視角分析了公共服務供給多元發(fā)展中存在的問題。

我國公共服務供給面臨兩方面現(xiàn)狀：其一，政府管理太寬，負擔過重；其二，政府壟斷供給部分公共服務，未完全開放給社會組織、私營部門。因此，實現(xiàn)公共服務發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)在培養(yǎng)和發(fā)展社會組織、擴大公共服務市場化范圍。

關鍵詞：公共服務；社會組織

一、政府在公共供給主體多元發(fā)展中的主體作用

公共服務供給主體多元發(fā)展的基礎是政府切實提高公共服務效率，更好履行公共服務。

（一）政府應定位于服務型政府

服務型政府應秉持“社會本位，民眾本位”精神，堅持以人為本。政府進行政策制定、管理實施、服務活動，均應由公共性角度出發(fā)。

1、政府應“掌舵”而非“劃槳”。政府應把持有限責任政府理念，扮演治理者和掌舵者角色。構建主動型、服務型、開放型、法治型、宏觀調(diào)控型政府，完善宏觀調(diào)控職能，健全公共服務體制。引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念，以市場為導向，確立“企業(yè)型”政府范式。建立市場化公共服務執(zhí)行機構，分離決策、執(zhí)行、監(jiān)督流程，以更有創(chuàng)造性、高效率的開展工作。

2、政府職能為“服務”而非“管制”。政府職能產(chǎn)生政府權力。政府行使權力，首先要做好職能定位。其一，政府干預的范圍應由公眾決定。只有極端情況如市場失靈時，方可由政府干預，同時要處理好公共資源的合理配置。其二，政府各級間分工明確。各級政府在確定自己職能范圍時應把持合理分工、優(yōu)化供給的原則。第其三，政府亦需完善公共產(chǎn) 品服務提供的方式和機制。

3、政府應明確“該提供什么”公共服務。政府應提供市場不愿、不能提供的公共服務和產(chǎn)品，保障基本公共服務。預防自然壟斷對公眾利益的損害，確保社會效益最大化。

（二）政府應確保公共財政支出體系完善，實現(xiàn)公共服務均等化

財力更多地移向財政資源不足地區(qū)以增加公共服務供給，有利于促進統(tǒng)一市場的形成，引導生產(chǎn)要素在地區(qū)間按照市場規(guī)律流動，優(yōu)化資源配置，促進社會經(jīng)濟及地區(qū)城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使基本公共服務均等化得以落實。

完善公共財政支出需注意三方面：第一，各級政府職責應明確劃分。中央管理全國性和跨省、自治區(qū)、直轄市事務，地方管理面向本行政區(qū)域的地方性事務。共同管理事務應明確范圍，分清主次。第二，優(yōu)化調(diào)整支出結構。其一，對公共事業(yè)增加投入，協(xié)調(diào)促進經(jīng)濟社會發(fā)展。其二，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”方針，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村體制機制。東中西區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。第三，提高財政資金使用安全、有效、規(guī)范性。其一，加強部門預算管理基礎性工作，建立預算定額與實物費用定額相結合標準體系，進一步深化中期滾動預算制度，擴大預算外資金納入預算管理范圍。第二，分離管理職能與操作職能，提高采購效率，推行電子化采購。其三，穩(wěn)步推進績效考評試點工作。其四，建立健全財政監(jiān)督機制。保證外部監(jiān)督有效性，堅持事前審核調(diào)研、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查相結合。

（三）政府應在公共服務供給主體多元化發(fā)展中處于主導地位

現(xiàn)代社會資源配置中，政府負責基礎公共服務提供、制度激勵、公眾利益保護等，具有重要的主導性。

第一，公共服務的安排者應當是政府。政府不僅要對基本公共服務供給、基本公共服務均等做出保障，更要完善公共服務，實現(xiàn)公共服務多元化發(fā)展。第二，公共服務的生產(chǎn)者應當是政府。政府既是安排者，又是生產(chǎn)者。第三，公共服務多元供給主體的培養(yǎng)者應當是政府。私人部門和第三部門的發(fā)展需要政府營造良好的競爭發(fā)展環(huán)境。第四，公共服務供給的監(jiān)督者應當是政府。公共服務供給中的信息和權威優(yōu)勢由政府掌握，政府需監(jiān)督私人部門和第三部門在提供公共服務時是否符合要求，是否實現(xiàn)了效率與公平的平衡結合。

二、社會組織在公共供給主體多元發(fā)展中的重要作用

（一）社會組織的戰(zhàn)略發(fā)展與管理

1、看待社會組織不可“泛政治化”。社會組織要“講政治”，更要重視社會運行和行政管理功能。

2、發(fā)揮社會組織的社會功能。社會組織在市場經(jīng)濟中發(fā)揮了提供服務、規(guī)范市場等作用。社會組織的發(fā)展是中國社會現(xiàn)代化進程中的一個重要標志。

3、正確處理社會組織和公共部門的關系。政府權力部門應重視社會組織的社會代表性，建立與社會組織的溝通、理解、協(xié)商、合作關系。

（二）社會組織的政策環(huán)境

1、公益產(chǎn)權制度的建立有利于社會組織運行。公益產(chǎn)權面對多元責任主體并承擔社會公益責任，以稅收優(yōu)惠和社會饋贈等方式獲得公益資產(chǎn)。公益產(chǎn)權制度需建立運作監(jiān)督機制，完善內(nèi)部治理結構，加強審計監(jiān)督，并建立破產(chǎn)轉(zhuǎn)移機制和退出機制。

2、法律法規(guī)的健全有利于社會組織運行。社會組織與政府進行特定聯(lián)結時，需要一套由法律制度構建的社會組織和政府互動的框架，確保社會組織有法可依。

3、政策傾斜力度適當增大有利于社會組織運行。政府應重點扶持公益性、協(xié)調(diào)性、救助性、維權性社會組織，通過稅收優(yōu)惠、資金扶持等政策傾斜措施，帶動社會組織的整體發(fā)展。

（三）社會組織的自身建設

1、民辦為綱。社會組織要做到相對獨立性和自治性，做到群眾選舉負責人，自己決定活動，自己管理實務。

2、重視培訓。為保證專業(yè)和職業(yè)化社工隊伍發(fā)展壯大，可在高校開設社會工作系，普及相關法律法規(guī)，與政府合作開設培訓班等。

（四）社會組織管理部門的重新定位

社會組織應為業(yè)務橫向管理體制?？蓪⑸鐣M織發(fā)展的總體規(guī)劃、行業(yè)指導、政策協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、社會保障、職稱評定等統(tǒng)一分類管理。

1、登記管理機關重新定位。依靠社會力量建立廣泛社會監(jiān)督體系，加強登記管理機關職能。

2、業(yè)務主管部門改革。通過雙向選擇，使其成為資源提供者和項目運作監(jiān)督者，最終達到部分領域取消業(yè)務主管單位直接管理社會組織的目標。通過彈性管理，做到管而不死、活而不亂。

（五）社會組織提供公共服務制度的完善

公共服務供給存在潛在風險，只有通過制度建設，才能最大限度予以規(guī)避。

1、通過設計委托、認證、評估、問責等程序規(guī)定，確立委托服務項目和標準，積極征求社會公眾的意見，收集社會組織經(jīng)營管理行為，定期評價社會組織的社會責任表現(xiàn)。

2、完善責任機制。明確組織使命、宗旨、任務，確定長中短期目標，并轉(zhuǎn)化為具體的操作和考核標準，真正落實到行動中。

三、私人部門投資在公共供給主體多元發(fā)展中的補充作用

私人部門投資在公共服務供給發(fā)展中起到非常重要的多元化作用，政府應健全籌資機制，最大限度盤活存量資本，有效整合資源。

（一）激勵社會資金流入

1、吸引社會資本最有效的途徑和制度性融資方式有放松行政審批與市場管制。政府應在公共服務供給中成為主導，形成混合經(jīng)濟結構的、公私合作互補的投融資格局。

2、政府應引導社會資金配套跟進。政府投資通過先導性投資，消除社會資本的投資障礙，為社會投資奠定基礎，帶動社會資本投資跟進。

3、政府應引導社會資本參與體制轉(zhuǎn)換。政府部門可分擔改革成本，引導社會資本參與國有事業(yè)機構改革，實現(xiàn)改制，盤活資產(chǎn)存量。

4、政府與社會資金共擔集資職責。建立互助合作組織為依托，政府支持資助，社會團體捐助，群眾自愿集資的共同分擔體系，政府投入關鍵性資源，形成互助合作的集資功效，從而使互助組織的服務惠及基層。

（二）引導社會資金流入

吸引社會資本的一種有效方式是恰當使用財政補貼。政府可實施財政補貼政策，鼓勵社會資金投資，適當發(fā)揮 “兩只手”的合力作用，通過采用直接補貼、配套補貼或虧損補貼等多種方式，發(fā)揮補貼的杠桿作用，帶動社會資金投入。

（三）建立多層次的籌資平臺

1.在大范圍內(nèi)公開招標，吸引資金投入公共服務供給。期間，既擴大了本地區(qū)公共服務建設，也將先進管理、優(yōu)質(zhì)資源一并引入。

2.允許鼓勵資金以入股方式投入重大建設項目。也可政府搭建硬件平臺，個人民企入駐進行軟件管理。群策群力，為公眾提供良好的公共服務。