如何規(guī)避防范監(jiān)理工作的安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

洪光福

廣西力元建設(shè)監(jiān)理有限責(zé)任公司

摘要：目前監(jiān)理單位的安全責(zé)任基本可以同施工單位比肩，有些對(duì)監(jiān)理單位的處罰甚至超過施工方。這也是建筑行業(yè)的一大怪現(xiàn)象，監(jiān)理現(xiàn)在處于明顯的權(quán)責(zé)不對(duì)等狀態(tài)，監(jiān)理的安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)越來越重，整個(gè)監(jiān)理行業(yè)演變?yōu)椤案唢L(fēng)險(xiǎn)”行業(yè)已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如何有效規(guī)避防范安全監(jiān)理的風(fēng)險(xiǎn)，是我們監(jiān)理工作不可忽視的重要工作。

關(guān)鍵詞：安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；自由裁量；權(quán)責(zé)不對(duì)

一、當(dāng)前監(jiān)理安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻

我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的時(shí)代，建設(shè)規(guī)模之大、速度之快均居世界之首。建筑業(yè)蓬勃發(fā)展，蒸蒸日上，已成為繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易業(yè)其后的第四大產(chǎn)業(yè)。但其蓬勃發(fā)展的背后，卻有一個(gè)不容忽視的問題存在：安全事故頻發(fā)。在我國(guó)的各個(gè)行業(yè)中，僅次于礦山采掘業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)，高居第三位。每年的死亡人數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)已占到全國(guó)生產(chǎn)事故總數(shù)的25%以上。建筑安全生產(chǎn)的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，逐漸成為人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。對(duì)此，國(guó)家加大了對(duì)事故責(zé)任者的處罰力度。監(jiān)理單位作為當(dāng)前建筑市場(chǎng)的三大責(zé)任主體之一，不容回避地從幕后被推到了前臺(tái)。在近幾年所發(fā)生的建筑安全事故中，不管是公開還是未被公開報(bào)道的，監(jiān)理單位被處罰、從業(yè)人員被判刑的事例，屢見不鮮，監(jiān)理整個(gè)行業(yè)一片驚呼聲：“狼來了”。

自從2000年10月25日江蘇南京電視臺(tái)演播廳施工中發(fā)生模板支架倒塌事故，2002年總監(jiān)首次被判刑以來，各地相繼發(fā)生監(jiān)理人員被判刑的事件。由此引發(fā)整個(gè)監(jiān)理業(yè)內(nèi)的大討論：監(jiān)理到底應(yīng)不應(yīng)該負(fù)安全責(zé)任。業(yè)內(nèi)為此爭(zhēng)論不休。2003年11月24日，由國(guó)務(wù)院溫家寶總理簽發(fā)的第393號(hào)國(guó)務(wù)院令《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》正式公布，2004年2月1日起正式施行（以下簡(jiǎn)稱條例），明確了監(jiān)理要對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任，爭(zhēng)論到此告一段落。

《條例》把監(jiān)理的安全責(zé)任明確了，卻并沒有給監(jiān)理相應(yīng)的權(quán)力。監(jiān)理只是一個(gè)提供技術(shù)服務(wù)的社會(huì)中介組織，沒有相應(yīng)的處罰權(quán)——行政權(quán)利，卻要承擔(dān)起如此沉重的安全監(jiān)理的社會(huì)責(zé)任，形勢(shì)對(duì)我們是非常不利。自從《條例》實(shí)施以來，建設(shè)工程安全事故的數(shù)量并沒有減少的趨勢(shì)，倒是監(jiān)理從業(yè)人員被吊銷執(zhí)照，被追究刑責(zé)，監(jiān)理單位被降級(jí)受處罰的事例越來越多，影響大的有北京西西工程四號(hào)地項(xiàng)目模板支架倒塌事件，湖南鳳凰橋垮塌事件，去年上海蓮花河畔景苑小區(qū)塌樓事件等，不勝枚舉。突出的問題是：發(fā)生事故后，對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任判定的自由裁量有擴(kuò)大化的趨向。就像去年媒體曝光的一些樓歪歪、樓裂裂，樓脆脆、橋糊糊等事件，一發(fā)生事故，都是施工方和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員首先被控制，隨后就做出處理。從經(jīng)濟(jì)角度分析，現(xiàn)實(shí)情況是：施工現(xiàn)場(chǎng)除建設(shè)單位外，監(jiān)理單位是獲取利益最小的一方，和施工單位獲取的利益不可同日而語(yǔ)。目前監(jiān)理單位的安全責(zé)任基本可以同施工單位比肩，有些對(duì)監(jiān)理單位的處罰甚至超過施工方。這也是建筑行業(yè)的一大怪現(xiàn)象，監(jiān)理現(xiàn)在處于明顯的權(quán)責(zé)不對(duì)等狀態(tài)，監(jiān)理的安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)越來越重，整個(gè)監(jiān)理行業(yè)演變?yōu)椤案唢L(fēng)險(xiǎn)”行業(yè)已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

二、監(jiān)理安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的原因

1、現(xiàn)行法律法規(guī)不健全 擴(kuò)大了監(jiān)理工作從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

《條例》對(duì)監(jiān)理的安全職責(zé)作了明確規(guī)定，但并沒有給監(jiān)理相應(yīng)的權(quán)力。有關(guān)部門對(duì)《條例》的釋義或意見出現(xiàn)了多種版本，其共同點(diǎn)是擴(kuò)大了監(jiān)理單位安全監(jiān)理的范圍和職責(zé)，層層加碼，進(jìn)而形成文件，成為各級(jí)部門對(duì)監(jiān)理懲罰的依據(jù)。

繼《條例》頒布后，建設(shè)部及其職能部門出臺(tái)了多個(gè)文件，逐漸增加了監(jiān)理的安全責(zé)任。2005年9月1日，《建筑工程安全防護(hù)文明施工措施費(fèi)用及使用管理規(guī)定》開始執(zhí)行；2005年10月12日，《建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》發(fā)布；2006年10月16日《關(guān)于落實(shí)建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任的若干意見》發(fā)布；2007年5月28日，建設(shè)部又發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)工程監(jiān)理人員從業(yè)管理的若干意見》征求意見稿；2008年1月28日《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》發(fā)布等等。建設(shè)部每出臺(tái)一個(gè)文件，對(duì)監(jiān)理的安全責(zé)任就加重了一個(gè)砝碼。從《條例》最初出臺(tái)的監(jiān)理的安全責(zé)任是“審查”“制止”“報(bào)告”“執(zhí)行”，層層加碼，內(nèi)涵逐漸延伸，基本上屬于建設(shè)行政主管部門的責(zé)任，幾乎全部“合理合法”復(fù)制到了監(jiān)理的頭上。

現(xiàn)在監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展，并非建立之初所期望的“高智能的技術(shù)咨詢服務(wù)”，而是成為建筑業(yè)一個(gè)無所不包的“萬能”行業(yè)，“監(jiān)理是個(gè)筐，啥都往里裝，好事輪不到，壞事都攤上”此是現(xiàn)代監(jiān)理的真實(shí)寫照。仿佛一夜之間，監(jiān)理什么都懂，什么都管，成了萬能人物。無所不包，無所不會(huì)，好像工地上有了監(jiān)理。建筑安全生產(chǎn)的任何問題都可迎刃而解，事實(shí)上監(jiān)理既不是對(duì)安全生產(chǎn)全權(quán)負(fù)責(zé)的施工方，也不是肩負(fù)著社會(huì)公眾安全監(jiān)督職責(zé)的政府主管部門，而發(fā)生事故后，監(jiān)理卻首當(dāng)其沖屢次被處罰、判刑，監(jiān)理行業(yè)幾乎欲哭無淚！

2、建設(shè)單位（業(yè)主）行為不規(guī)范

建設(shè)單位為追求利益最大化，在招投標(biāo)工作中經(jīng)常暗箱操作，低價(jià)招標(biāo)，簽訂陰陽(yáng)合同，縮短合理工期。好些建設(shè)方在工程前期手續(xù)未辦理，資金未落實(shí)的情況就匆忙開工。施工方為承攬工程“低價(jià)中標(biāo)并墊資施工”，導(dǎo)致在工程所需安全資金上大打折扣。施工中業(yè)主又一味講進(jìn)度，壓縮合理工期，使安全措施得不到落實(shí)。

3、施工單位整體行業(yè)素質(zhì)下降

建筑業(yè)是高危行業(yè)，尤其在這個(gè)歷史階段超常規(guī)的發(fā)展建設(shè)，帶來了很大的負(fù)面影響：施工隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，但其整體素質(zhì)卻在不斷下降。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，又催生了建筑市場(chǎng)混亂的很多不正?，F(xiàn)象；違法分包、層層轉(zhuǎn)包、掛靠投標(biāo)相當(dāng)普遍。“一流隊(duì)伍中標(biāo)、二流隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)、包工頭指揮、農(nóng)民工干活”就是對(duì)當(dāng)前相當(dāng)規(guī)模的施工隊(duì)伍的真實(shí)寫照。

4、監(jiān)理單位自身存在問題 在當(dāng)前建筑市場(chǎng)三大主體中，多種原因造成監(jiān)理地位較低。由于存在著監(jiān)理投標(biāo)中業(yè)主壓價(jià)壓級(jí)；監(jiān)理單位之間自相殘壓等不正當(dāng)、不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)；監(jiān)理行業(yè)又風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重；從業(yè)人員數(shù)量與建設(shè)規(guī)模相比明顯不足，造成部分素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)平平的不合格監(jiān)理人員充斥市場(chǎng)，這部分監(jiān)理人員缺乏現(xiàn)場(chǎng)安全管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，缺乏對(duì)現(xiàn)場(chǎng)隱患的敏感性，難以承擔(dān)安全監(jiān)理的重任；以上種種導(dǎo)致監(jiān)理單位整體素質(zhì)不容樂觀，難以滿足現(xiàn)階段監(jiān)理工作的需要。

三、監(jiān)理工作如何規(guī)避防范安全責(zé)任風(fēng)

（一）監(jiān)理企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)理協(xié)會(huì)的溝通

工程監(jiān)理協(xié)會(huì)是一個(gè)跨地區(qū)、跨部門的社團(tuán)組織，是政府的助手和企業(yè)的參謀，是聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁和紐帶，是全體監(jiān)理企業(yè)的娘家人。監(jiān)理企業(yè)要保持與監(jiān)理協(xié)會(huì)的溝通和聯(lián)系，為工程監(jiān)理協(xié)會(huì)出謀劃策。首先，監(jiān)理協(xié)會(huì)牽頭組織各級(jí)監(jiān)理企業(yè)訂立行業(yè)自律公約時(shí)，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)積極提供合理化建議，改變目前監(jiān)理同行業(yè)間互相殘壓，惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀況；其次監(jiān)理企業(yè)要協(xié)助監(jiān)理協(xié)會(huì)，建議政府部門制定出有利于監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的好的政策和方針，為監(jiān)理現(xiàn)在面臨的嚴(yán)峻安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)解壓、減壓；再次，必要時(shí)邀請(qǐng)監(jiān)理協(xié)會(huì)對(duì)本監(jiān)理企業(yè)調(diào)研，對(duì)監(jiān)理工作規(guī)范分類指導(dǎo)，促使監(jiān)理工作走上良性發(fā)展之路。

（二）監(jiān)理企業(yè)應(yīng)制定和完善各項(xiàng)制度規(guī)避各種安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

1、監(jiān)理單位應(yīng)制定各級(jí)安全監(jiān)理責(zé)任制和監(jiān)理人員安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度，明確各級(jí)監(jiān)理人員職責(zé)，全員參與、齊抓共管、層層落實(shí)，搞好安全監(jiān)理工作。

2、監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，編制企業(yè)內(nèi)部的《安全監(jiān)理方案指導(dǎo)版》《安全監(jiān)理作業(yè)指導(dǎo)書》《安全監(jiān)理資料管理辦法》等實(shí)用的安全監(jiān)理方面技術(shù)支持文件，指導(dǎo)安全監(jiān)理工作。

3、監(jiān)理單位應(yīng)設(shè)臵公司級(jí)的安全管理機(jī)構(gòu)，綜合配備專職安全工作管理人員，實(shí)現(xiàn)資源共享。針對(duì)工地的一些重點(diǎn)危險(xiǎn)源：如對(duì)臨時(shí)用電、大型起重機(jī)械設(shè)備的安裝和拆卸等重點(diǎn)危險(xiǎn)源，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控、檢查，以減輕項(xiàng)目監(jiān)理部一線人員的壓力。

（三）項(xiàng)目監(jiān)理部應(yīng)完善執(zhí)行安全生產(chǎn)管理制度

項(xiàng)目監(jiān)理部應(yīng)按照企業(yè)《安全監(jiān)理責(zé)任制》及公司制定的各項(xiàng)規(guī)章實(shí)施辦法，審查全面，巡視檢查，定期召開監(jiān)理例會(huì)，建立業(yè)主，施工單位、監(jiān)理方每周一次聯(lián)檢制度。同時(shí)要接受各級(jí)建設(shè)行政主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，大力配合，共同督促施工單位加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，搞好安全管理工作，并要做好日常安全監(jiān)理資料的整理，分類及組卷歸檔工作。

（四）監(jiān)理從業(yè)人員應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)道德教育提高個(gè)人修養(yǎng)和素質(zhì)從以下八個(gè)方面展開工作：

1、該“做”的一定要做：

監(jiān)理接收工作第一步，應(yīng)熟悉合同，明確任務(wù)，人員定職定責(zé)，組織實(shí)施開展工作，要熟悉設(shè)計(jì)圖紙，向業(yè)主提出書面建議，編制項(xiàng)目具有針對(duì)性的監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理實(shí)施細(xì)則（都必須有安全方面的內(nèi)容），組織全體監(jiān)理人員進(jìn)行監(jiān)理規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則的交底會(huì)?？偙O(jiān)一定要轉(zhuǎn)變觀念，重抓管理，督促做好監(jiān)理人員的各項(xiàng)工作。

2、該“審”的一定要審，要審查全面：

監(jiān)理工作中要求業(yè)主、施工方提供相應(yīng)資料?，F(xiàn)在業(yè)主的行為很不規(guī)范，施工方素質(zhì)低下，資料收集不上來一定要書面發(fā)文催促，并在監(jiān)理會(huì)議上提及，做好監(jiān)理例會(huì)紀(jì)要。按照建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)工程監(jiān)理人員從業(yè)管理的若干意見》的要求，在準(zhǔn)備階段做好五個(gè)方面的審查、審核工作，分清哪些該做技術(shù)性審查，哪些該做程序性審查，審查重點(diǎn)是是否符合強(qiáng)制性條文規(guī)定，審查者自身要具備一定的安全專業(yè)知識(shí)，要有一定的現(xiàn)場(chǎng)安全隱患辨別能力。

3、該“查”的一定要查，檢查督促到位：

要根據(jù)建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)工程監(jiān)理人員從業(yè)管理的若干意見》做好各個(gè)方面的檢查督促工作，重點(diǎn)核查現(xiàn)場(chǎng)開工條件，各項(xiàng)安全措施是否齊備。符合開工要求才能簽發(fā)“開工報(bào)告”。

開工后的周邊環(huán)境一定要觀察好。地處山區(qū)的工程，到處是邊坡、溝坎，砌筑擋墻較普遍，業(yè)主為省錢，擋墻好多斷面不足，擋墻回填土質(zhì)量不過關(guān)，要高度重視。要觀察擬建建筑物周邊是否毗鄰建筑物、構(gòu)筑物、地下管線，施工方的保護(hù)措施是否有效和有針對(duì)性。

對(duì)工程出事頻率高的以下方面，一定重點(diǎn)督查。

4、該“改”的一定要改：

對(duì)監(jiān)理檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題：小問題、抽煙、戴不戴安全帽，口頭指出，下來記錄在監(jiān)理日記中，對(duì)“四口、五臨邊”等存在的安全隱患，一定要下發(fā)書面通知，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)和總監(jiān)溝通，及時(shí)處理。很難辦、或解決不了的問題要及時(shí)上報(bào)監(jiān)理單位，請(qǐng)單位協(xié)助解決，每月監(jiān)理會(huì)議一定要提及所發(fā)現(xiàn)存在的安全問題、各種隱患，并形成決定限時(shí)整改，必要時(shí)一定要召開安全專題會(huì)議。

5、該“?！钡囊欢ㄒ＃?/p>

在具體的監(jiān)理實(shí)際工作，要根據(jù)《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB50319-2000）第6.1.2條所列的五種情況正確行使停工指令，并按規(guī)定及時(shí)向甲方書面報(bào)告。

6、該“報(bào)”的一定要報(bào)：

對(duì)施工單位拒不整改的嚴(yán)重安全隱患，一定要及時(shí)向建設(shè)行政主管部門進(jìn)行報(bào)告，使用電話報(bào)告的，要有記錄。事后要及時(shí)補(bǔ)充書面報(bào)告。同時(shí)一定要向本監(jiān)理單位做出匯報(bào)。

7、該“學(xué)”的一定要學(xué)：

監(jiān)理一定要加強(qiáng)法律法規(guī)文件，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)，要學(xué)法、懂法、用法?！督ㄖā贰逗贤ā贰墩型稑?biāo)法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》《注冊(cè)監(jiān)理工程師管理規(guī)定》等等以及有關(guān)施工安全方面的規(guī)范、規(guī)程、辦法一定要全面學(xué)習(xí)，合理應(yīng)用。

8、該“理”的一定要理（主要是指工程資料的整理）：

工程資料的整理要專人負(fù)責(zé)，規(guī)范收集、整理歸檔。尤其是收發(fā)文制度，一定要建立，不能怕麻煩。對(duì)業(yè)主的發(fā)文，施工方的發(fā)文，簽字手續(xù)一定要完備，誰(shuí)收誰(shuí)簽字，堅(jiān)決不能代簽。俗話說：憑在紙上，憑不在嘴上。一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，監(jiān)理保存的書面資料（尤其是日常監(jiān)理安全內(nèi)業(yè)資料）是自身最有說服力的舉證維權(quán)憑據(jù)。

四、結(jié)束語(yǔ)

前述幾個(gè)方面的工作，監(jiān)理單位及監(jiān)理從業(yè)人員，一定要全部做到位。以規(guī)避防范安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。不作為，工作就會(huì)有缺失，就要承擔(dān)相應(yīng)的安全責(zé)任。南京、上海、北京等所發(fā)生的監(jiān)理被判刑事件，都與自身不作為有很大關(guān)系。發(fā)生安全生產(chǎn)事故后，哪些工作做了，哪些工作沒有搞，一定要陳述，表達(dá)清，做好舉證維權(quán)工作，以減輕自己的責(zé)任。

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