多源流分析鳳凰古城收費政策

周曉雪

【摘要】 本文采用金登的多源流理論分析框架，分析了鳳凰古城收費政策的問題源流、政策源流和政治源流，說明了“政策之窗”開啟的決定性因素是政府領導的價值觀，從而驗證了該理論在解釋中國公共政策過程中的適用性和有效性。

【關鍵詞】 多源流模型 鳳凰古城 問題源流 政策源流 政治源流

2013年4月8日，湖南省鳳凰縣宣布，從4月10日起，鳳凰古城將收取148元的門票費開始實施捆綁售票。政策實施后引發(fā)多方關注，游客人數(shù)驟減，當?shù)貍€體商戶受到很大沖擊。4月20日起，鳳凰縣政府針對學生群體推出一項新政策，票價由80元降為20元。為什么免費的鳳凰古城突然開始收費？又是什么原因在收費新政出臺兩天后又對政策進行了調(diào)整？本文運用多源流理論對這一案例進行分析，試圖對鳳凰古城實行收費及后來的政策調(diào)整給出合理的解釋，以此來驗證其對中國公共政策過程的解釋力。

一、多源流理論概述

多源流模型分析框架由John.W.Kingdon在其1984年出版的著作《議程、備選方案與公共政策》首先提出，它是在1972年科恩提出的有關組織行為的“垃圾桶”模型的基礎上發(fā)展起來的政策過程分析理論。多源流模型將主要的分析集中在問題界定、議程提出以及方案選擇三個階段上，認為在政策系統(tǒng)中存在著三種不同的源流：問題源流、政策源流和政治源流，它們彼此獨立發(fā)生，發(fā)展和運作都不依賴于其他源流，直到在某一個關鍵時間點上的偶然性事件發(fā)生，它們匯合到一起，公共問題就會被提上政策議程。這個關鍵的時間點往往是某些焦點事件，也可以稱之為“政策之窗”，即政策建議的倡導者提出其最佳解決辦法的機會，或者是他們促使特殊問題受到關注的機會。多源流理論模型雖然是舶來品，但對于我國有較強的適用性，此模型已被用來解釋國內(nèi)多個領域的政策議程。

二、問題源流

問題源流主要關注“政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是在另一些問題上”。問題是如何被政府官員認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。面對紛繁復雜的社會問題，為什么政策制定者對一些問題給予關注，卻對其他問題視而不見呢？金登認為這主要取決于決策者了解實際情況的方法，是“各種機制——指標、焦點事件和反饋——使問題引起他們的關注”，這些明確可感知的各種機制就使得一些實際情況被界定為問題。

1、收入問題

根據(jù)中央黨校社科部社會學教研室教授向春玲的《湘西鳳凰古城八大旅游景點經(jīng)營權有償轉(zhuǎn)讓調(diào)查報告》，鳳凰煙廠于1997年停產(chǎn)關閉，使鳳凰縣的財政收入由從1996年的14462萬元跌至1999年的2171萬元。2000年，正值國家提出西部大開發(fā)政策，鳳凰縣向旅游經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。2001年，全年門票收入不足100萬元，接待費卻有200萬元。據(jù)鳳凰縣政府統(tǒng)計，鳳凰旅游發(fā)展初期，財政共投入資金15.51億元，回收只有0.4億元。

2、制度問題

鳳凰古城開發(fā)初期的旅游環(huán)境：無錢、無序、無經(jīng)驗、無效益。黃絲橋古城、沈從文故居、楊家祠堂等景點由文物局管理，南方長城等由個人承包，沱江上漂流的全是私人船隊。在這種背景下，2001年5月，縣政府與黃龍洞投資股份有限公司開始了經(jīng)營鳳凰旅游的談判，轉(zhuǎn)讓鳳凰8個景點的50年經(jīng)營權，包括：沈從文故居、熊希齡故居、楊家祠堂、東門城樓、虹橋藝術館、崇德堂、萬壽宮和古城博物館。這8家景點是鳳凰旅游資源的90%，也全部被包括在本次新門票的使用范圍中。古城旅游策劃了諸如沈從文百年誕辰紀念等大型活動，使鳳凰名聲大震。許多旅行社以“免費贈送鳳凰游”招攬游客，使得大量零負團費團隊涌入鳳凰，留下大量垃圾，增大了古城保護壓力。2011年鳳凰縣政府工作報告這樣描述當?shù)亟?jīng)濟狀況：經(jīng)濟結(jié)構欠佳，游客“井噴”現(xiàn)象使我們在硬件和軟件上都沒有做好相應準備，縣財稅總量較少，收支矛盾非常突出。在這份政府工作報告里，還提到了煙雨鳳凰山水實景劇場等景點或基礎旅游設施仍因拆遷等問題無法如期完成。

3、政策問題

國家對湘西對鳳凰旅游建設，投入嚴重不足，鳳凰多年來難上重大項目，也難以獲得立項支持。湘西2008—2009年遭受非法集資大危機的影響，鳳凰也受到嚴重影響。非法集資本身就是由于湘西發(fā)展需要資金，而國有商業(yè)銀業(yè)又不肯在湘西放貸，對湘西地區(qū)進行金融歧視，造成不發(fā)達地區(qū)支持發(fā)達地區(qū)建設的奇觀。

三、政策源流

政策源流，即解決問題的想法、策略和行動方案。政策源流并行于問題源流，但問題能夠引起重視并不意味著一定能排上政策議程，必須具備適當?shù)臅r機才能使政策之窗開啟。在多源流模型中，政策源流產(chǎn)生于政策共同體，一個包含著官僚、學者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡，網(wǎng)絡成員共同關注某一政策領域中的問題。政策共同體中的成員都會圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。當感知的問題情境被提升為政策問題時，圍繞著問題的解決會產(chǎn)生許多政策建議，眾多政策建議僅有少數(shù)能夠引起高度重視，且只有在技術可行并與決策者的價值觀念相一致時才可能被采納。

據(jù)公開材料顯示，2000年，鳳凰全縣年旅游人次為28萬，2012年，這個數(shù)字已達690萬人次，12年間，旅游總收入從5400萬元增加到53.01億元，貢獻了當?shù)谿DP的一半以上。景區(qū)統(tǒng)一門票是當?shù)卣嗄陙淼脑竿?，但?012年之前，有國道穿城而過導致無法執(zhí)行，直到2012年國慶節(jié)前，高速通車，收費事宜才開始籌備。

《中華人民共和國旅游法》自2013年10月1日起施行，旅游法明確規(guī)定，將不同景區(qū)的門票或者同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票的價格之和，且旅游者有權選擇購買其中的單項票。同時，旅游者有權自主選擇旅游產(chǎn)品和服務，有權拒絕旅游經(jīng)營者的強制交易行為。

由于“景在城中，城在景中”，鳳凰縣決定采取收取統(tǒng)一門票的辦法，票價為原審批票價，不屬于新定價，也不屬于漲價，因此沒有聽證，便于實行。2013年2月，鳳凰縣政府以土地入股占49%股份、相關公司占51%股份的形式，成立鳳凰古城景區(qū)管理服務公司，對景區(qū)實行整合經(jīng)營，每賣出一張148元的門票，政府從中獲得60元左右的收入。黃龍洞投資股份有限公司總經(jīng)理葉文智的愿景是上市，鳳凰縣的投資商無疑是鳳凰古城收費這一政策的重要助動力。

當政策方案與決策者的價值觀相符時，其被采用的機率就大得多了，如果在技術和預算上再有可行性，該方案就應該能夠在政策議程上通過。于是，鳳凰古城收費成為鳳凰縣政府格外關注的問題，并在政策議程上通過。

四、政治源流

政治源流是政策議程中的重要組成部分，包括政府領導觀點、各方動員等。政府領導觀點往往對政策變更有極大的影響，畢竟自下而上的民意表達所需要的條件，比執(zhí)政者本身執(zhí)政理念的改變要復雜和費時。當執(zhí)政理念與民意一致時，則能最大程度上動員各方力量，更大程度上促進問題源流、政策源流和政治源流的三源匯合。從政府官員的角度看，國民情緒固然重要，因為“政府官員對國民情緒敏感并試圖將其變?yōu)橘Y本”。他們對國民情緒具有很強的敏感性，往往會利用國民情緒為自己的利益需求服務，所以他們不可能不關注國民情緒的變化。但相對于國民情緒的影響來說，執(zhí)政黨意識形態(tài)對政府官員的影響更為重要，因為這直接決定了他們的政績與升遷。

1、政府領導的觀點

政府領導的觀點在政策議程中起著關鍵作用。在鳳凰古城收費事件中，縣委書記羅明無疑起了至關重要的作用。通過羅明的簡歷我們可以看到，他從2000年開始任副縣長，到2013年，在鳳凰縣至少任職十多年。在GDP時代，政績還是官員升遷的決定因素。因此，鳳凰古城收費成為政府領導思想中提升業(yè)績、增加財政收入的最佳解決方法。

2、輿論壓力

鳳凰古城收費新政出臺，先是被全國的媒體和網(wǎng)民痛批，接著城內(nèi)的商鋪集體罷市并聚集抗議，事件一度升級，足以確定通票制引發(fā)了民意反彈。據(jù)中青輿情監(jiān)測室統(tǒng)計，6天內(nèi)，近50萬網(wǎng)民參與討論鳳凰古城“進城費”。鳳凰古城“進城費”已發(fā)酵為當日最熱輿情事件。中青輿情監(jiān)測室對1000條網(wǎng)民留言進行抽樣分析后顯示，對“進城費”一事持否定態(tài)度的，占到91.3%。

3、政治環(huán)境

黨的十八大報告中要求強化政府公共服務職能、建設公共服務型政府、提高黨的執(zhí)政能力、深化行政管理體制改革。同時，這也是民眾的意愿?！熬S穩(wěn)”是中央領導關注的重中之重，違背民意造成的不穩(wěn)定事件必然會對鳳凰縣政府造成極大的負面影響。這樣的政治背景下，如果官員因為收費能帶來巨大的經(jīng)濟利益而執(zhí)意與民意相對抗，便與執(zhí)政黨的執(zhí)政理念相違背，最終會影響到自己的政治前途。新一屆黨中央執(zhí)政必將著力貫徹落實服務型執(zhí)政理念，因此，在這樣的政治大環(huán)境下，調(diào)整收費政策自然就會成為最終的政策選擇。

五、總結(jié)

多源流理論是在美國公共政策實踐基礎上提升出來的，對美國的公共政策制定過程尤其是政策議程的建立有非常強的解釋力?；诿绹鴩楫a(chǎn)生的多源流理論能否用來解釋中國的公共政策制定過程呢？通過對湘西鳳凰古城收費政策的分析我們可以看出，多源流理論對中國的公共政策過程也有一定的解釋力：政策之窗的開啟同樣需要問題源流、政策源流和政治源流的匯合。同時，我們也可以看到，在中國特殊的政治體制和管理體制下，相對于問題源流和政策源流而言，政治源流的影響力更大一些，政治影響力的大小往往決定了公共政策議程的建立與否?；谝陨戏治?，我們得到這樣的啟示：在中國，為促使某一社會問題進入政策議程，更需要從政治源流中獲取推動力，能夠與執(zhí)政黨意識形態(tài)相符的政策議程更容易通過。

【參考文獻】

[1] 曾令發(fā)：政策溪流：議程設立的多源流分析——約翰·W.金登的政策理論述評[J].理論探討，2007（3）.

[2] 陳建國：金登“多源流分析框架”述評[J].理論探討，2008（1）.

[3] 李建華、謝敏：金登多源流模式理論及其啟示——評述多源流模式理論[J].湖南工業(yè)大學學報（社會科學版），2010，15（5）.

[4] 王安：從公共問題到政策制定：政策過程分析的“多源流”理論——以A市PX項目的遷建決策為個案分析[J].理論界，2008（12）.

（責任編輯：胡婉君）