試論流域入河排污口的法制化管理

蔣軍川

【摘要】流域入河排污口管理的法制化包括規(guī)定入河排污口的設(shè)置及變更的審批原則、審批程序、監(jiān)管體制及制度等方面。入河排污口的法制化建設(shè)，是適應(yīng)新時期對流域水資源保護(hù)的新的要求，是實(shí)現(xiàn)流域水功能區(qū)劃水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)、總量管理、入河污染物控制及削減的基石和落腳點(diǎn)。加強(qiáng)對入河排污口的監(jiān)督管理是流域水資源保護(hù)規(guī)劃及水功能區(qū)劃實(shí)施的重要保障。

【關(guān)鍵詞】流域 排污口 法制化建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，用水量的持續(xù)增大，排入江河湖庫的廢污水量也隨之增加，一些城市已面臨水質(zhì)型缺水危機(jī)。

一、入河排污口監(jiān)督管理的立法現(xiàn)狀

在《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)中，曾就流域入河排污口的監(jiān)督管理做出了一些規(guī)定，但這些法律法規(guī)較多地側(cè)重于分散性點(diǎn)源的治理及河道防洪的管理。在新水法頒布實(shí)施以前，由于沒有適合流域水資源保護(hù)工作需要、針對性強(qiáng)、便于操作的監(jiān)督管理辦法，導(dǎo)致入河排污口的設(shè)置、變更與流域水資源保護(hù)規(guī)劃和水功能區(qū)劃不相適應(yīng)，使得規(guī)劃及區(qū)劃所確定的水質(zhì)和污染物總量控制目標(biāo)無法落到實(shí)處，出現(xiàn)重審批輕管理、污染治理反彈的趨勢。新水法著眼于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，總結(jié)了原水法實(shí)施10多年來的經(jīng)驗，針對水資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新情況和新問題，確立了水資源統(tǒng)一管理的新體制，確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口監(jiān)督管理制度，為流域機(jī)構(gòu)及各級水行政主管部門的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。

二、流域入河排污口法制化管理體制的建設(shè)

1.管理體制的設(shè)置原則

作為水資源保護(hù)工作的重要內(nèi)容之一，入河排污口的管理應(yīng)按新水法中水資源管理體制的規(guī)定，實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。在國務(wù)院水行政主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)及流域內(nèi)縣級以上人民政府水行政主管部門根據(jù)國家授權(quán)負(fù)責(zé)實(shí)施入河排污口的管理。在體制的設(shè)置上需吸取水污染防治工作的教訓(xùn)，強(qiáng)化流域水資源保護(hù)的統(tǒng)一管理，加強(qiáng)主要水域、重要城市和特定區(qū)域的流域管理，從體制上制約地方保護(hù)主義。

2.明確入河排污口的監(jiān)督管理權(quán)限

應(yīng)堅持在流域統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)下的屬地管理原則。流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全流域入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理，各屬地水行政主管部門負(fù)責(zé)該行政區(qū)內(nèi)入河排污口的監(jiān)督管理。

3.嚴(yán)格入河排污口設(shè)置、變更的審批權(quán)限

江河、湖泊、水庫，國務(wù)院批準(zhǔn)的大型建設(shè)項目設(shè)置的排污口，省際邊界河流設(shè)置的排污口，日排放廢污水量在100t或日排放COD30kg以上，排放廢污水含有劇毒、致癌物等情形的入河排污口的設(shè)置、變更的審批，報上級水行政主管部門及各屬地管理部門備案。

三、流域入河排污口監(jiān)督管理的內(nèi)容、方法及程序

1.建立入河排污口調(diào)查登記建檔制度

對流域內(nèi)已建、在建入河排污口進(jìn)行調(diào)查登記建檔是一項重要的基礎(chǔ)性工作。在以往工作中，流域內(nèi)排污口的設(shè)置或變更未能與水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃的管理目標(biāo)相協(xié)調(diào)，不符合現(xiàn)代管理規(guī)范要求。應(yīng)通過調(diào)查、登記建檔，對不符合流域水資源保護(hù)要求的入河排污口的設(shè)置，結(jié)合各地城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際情況分期、分批進(jìn)行規(guī)范及整改。

2.建立入河排污口設(shè)置、變更的審批程序

入河排污口的設(shè)置或變更必須依照規(guī)定程序向流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)或水行政主管部門提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。設(shè)置或變更排污口必須實(shí)行“三同時”制度，其治污工程和排污工程的設(shè)計、施工和投入運(yùn)行三個環(huán)節(jié)均應(yīng)接受水行政主管部門的監(jiān)督檢查。在設(shè)置或變更工程完工后，應(yīng)向水行政主管部門申請竣工驗收。

3.入河排污口設(shè)置及變更審批許可原則

入河排污口的設(shè)置與變更必須符合流域水資源綜合規(guī)劃和水資源保護(hù)規(guī)劃，符合水功能區(qū)劃的要求，服從于水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)及污染物總量控制管理目標(biāo)。廢污水排放還必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，符合有關(guān)入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范要求。

4.制定流域入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范

根據(jù)管理工作需要，區(qū)別江河干支流及湖庫區(qū)域水功能區(qū)要求，本著便于管理、方便排放的原則，對入河排污口的建筑及入河方式等方面進(jìn)行技術(shù)規(guī)范，是入河排污口設(shè)置規(guī)范化的一項重要的基礎(chǔ)性工作，是對已建、在建入河排污口規(guī)范化整治，對新設(shè)置入河排污口進(jìn)行審批的基本技術(shù)依據(jù)。應(yīng)盡快組織有關(guān)專家制定流域入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范報水行政主管部門審批后實(shí)施。

5.建立排污信息季報及年審制度

立法中應(yīng)規(guī)定使用或設(shè)置排污口的所有排污單位，必須按季、按年度向水行政主管部門報送排污口統(tǒng)計表。排污單位必須按規(guī)定項目如實(shí)填寫報表，不得弄虛作假。水行政主管部門每年將按照規(guī)定的審批權(quán)限，對排污口組織年審。

6.建立排污計量及水質(zhì)在線監(jiān)測制度

立法中應(yīng)規(guī)定排污單位必須在排污口安裝污水排放計量設(shè)施，同時限期安裝在線水質(zhì)監(jiān)測儀器。為便于統(tǒng)一規(guī)范管理，入河排污口所安裝的計量設(shè)施及在線水質(zhì)監(jiān)測儀器應(yīng)為質(zhì)檢部門認(rèn)定的產(chǎn)品；在管理辦法出臺前，已經(jīng)安裝相應(yīng)設(shè)施的排污口，其設(shè)施必須經(jīng)水行政主管部門或質(zhì)檢部門組織檢查認(rèn)定合格后方可繼續(xù)使用。

7.建立常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法檢查相結(jié)合制度

建立對入河排污口及受納水域的常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測及現(xiàn)場持證執(zhí)法檢查制度。水行政主管部門應(yīng)依照《水法》授權(quán)，對重大排污口，對重點(diǎn)、敏感水域進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測、不定期的監(jiān)督性監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法檢查，逐步實(shí)現(xiàn)有關(guān)監(jiān)測工作與水功能區(qū)監(jiān)測工作相協(xié)調(diào)。

8.建設(shè)一支高素質(zhì)監(jiān)督管理隊伍

應(yīng)根據(jù)入河排污口監(jiān)督管理的需要，加強(qiáng)流域及各級行政區(qū)域的監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設(shè)，逐步提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力，加大監(jiān)督執(zhí)法的硬件和軟件建設(shè)投入力度，形成機(jī)動靈活、準(zhǔn)確高效的執(zhí)法體系。

四、流域入河排污口管理的法律責(zé)任

1.處罰規(guī)定

對未按規(guī)定設(shè)置或變更排污口位置或建筑結(jié)構(gòu)的，由水行政主管部門責(zé)令限期拆除，按規(guī)定程序及規(guī)范重新申請；逾期不拆除，將依法強(qiáng)制拆除，并處罰款。

2.建議實(shí)行“累時倍罰”的責(zé)任追究制度

對違法行為可以追究其民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任，但實(shí)踐中多為追究行政責(zé)任。當(dāng)前嚴(yán)峻的水污染事實(shí)告訴人們，罰款的處罰效果與立法目的相脫離。許多地方甚至出現(xiàn)“交了排污費(fèi)或罰款就等于交了保護(hù)費(fèi)，違法排污合法化”的怪現(xiàn)象?？紤]到違法排污行為的復(fù)雜性及水資源被污染后其危害的長期性，建議法律在追究破壞水資源行為的法律責(zé)任時有所突破，對持續(xù)違法排污者，實(shí)行“累時倍罰”的責(zé)任追究制度。

3.建議實(shí)行追繳非法所得制度

對故意不正常使用或閑置其污染治理設(shè)施，對水資源造成破壞，危害人民生命健康，應(yīng)在給予其規(guī)定的行政處罰的同時，將其本應(yīng)該投入而未投入的治污費(fèi)用作為非法所得予以追繳。