樊森

空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問(wèn)題

規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過(guò)程?？臻g規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國(guó)土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問(wèn)題嚴(yán)重且呈蔓延之勢(shì)。

一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問(wèn)題突出。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一已嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等問(wèn)題。

二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問(wèn)題突出?，F(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到多個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開(kāi)，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。

三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問(wèn)題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果相互不一，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來(lái)困惑。

四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問(wèn)題突出。我國(guó)規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強(qiáng)、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績(jī)及考核導(dǎo)向等多種因素影響，導(dǎo)致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領(lǐng)導(dǎo)變化思路隨之變化。同時(shí)規(guī)劃雖然均經(jīng)歷相關(guān)法規(guī)法定程序，但在權(quán)力和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)力利益任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計(jì)劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。

從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，到全面小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨“四個(gè)全面”的提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段。深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確?？臻g規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。

“多規(guī)合一”的提出及背景

2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力?！稕Q定》明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個(gè)為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年2月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》，要求嚴(yán)格劃定“三線”，具體包括城市開(kāi)發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

2014年4月，國(guó)家發(fā)展改革委就啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作舉行新聞發(fā)布會(huì)時(shí)明確，“十三五”規(guī)劃將積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。

2014年5月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中，將“三規(guī)合一”作為2014年深化改革重點(diǎn)任務(wù)之一。指出進(jìn)一步明確開(kāi)展縣市的空間規(guī)劃試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃，多規(guī)合一。

2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》明確了開(kāi)展試點(diǎn)的主要任務(wù)及措施，并提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2014年10月，國(guó)家住建部規(guī)劃司在嘉興市召開(kāi)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作座談會(huì)，會(huì)議要求由住建部門聯(lián)系的8個(gè)試點(diǎn)縣（市）要按照“一張藍(lán)圖干到底”的要求，做好一張圖，建好一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”全覆蓋。

“多規(guī)合一”的意義及必要

規(guī)劃領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，已成為規(guī)劃行業(yè)的頑疾。其問(wèn)題背后反映的是有法不依、有規(guī)不執(zhí)以及發(fā)展無(wú)序、管理隨意的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)，因此加快推進(jìn)規(guī)劃體制改革，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃體系，具有現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

一是適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的要求。新常態(tài)下，發(fā)展觀發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量，走集約節(jié)約、創(chuàng)新高效發(fā)展道路成為迫切任務(wù)。既往規(guī)劃亂象折射的胡發(fā)展、硬發(fā)展，盲目發(fā)展及無(wú)序發(fā)展等必須徹底革除，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的規(guī)劃體制改革是適應(yīng)、影響和推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。

二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。目前我國(guó)橫向、縱向、綜合、專項(xiàng)等規(guī)劃琳瑯滿目，各個(gè)管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展本身沒(méi)有問(wèn)題，但各種各類規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問(wèn)題司空見(jiàn)慣、習(xí)以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴(yán)重影響規(guī)劃的有效實(shí)施?！岸嘁?guī)合一”將從技術(shù)上、管理上根本解決這些問(wèn)題，確保規(guī)劃有效落地實(shí)施。

三是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國(guó)土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無(wú)序帶來(lái)發(fā)展無(wú)章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素空間布局不科學(xué)不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴(yán)重的不可挽回的發(fā)展負(fù)面損失，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。“多規(guī)合一”旨在站在空間管控和科學(xué)、合理、和諧的角度，確保國(guó)土空間可持續(xù)利用。

四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構(gòu)良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成的諸多發(fā)展問(wèn)題和國(guó)土空間不節(jié)約問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重。實(shí)現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責(zé)。深化改革決定中明確要求加強(qiáng)空間管理，“多規(guī)合一”是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。

五是貫徹落實(shí)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)決定，到“四個(gè)全面”的論述和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無(wú)序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。

“多規(guī)合一”的內(nèi)涵和本質(zhì)

按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及“多規(guī)合一”試點(diǎn)通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國(guó)土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域空間、一個(gè)空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍(lán)圖，確保一張藍(lán)圖干到底。

追溯我國(guó)規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個(gè)多世紀(jì)的歷程，自從2013年以來(lái)“多規(guī)合一”提出及試點(diǎn)實(shí)施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領(lǐng)域及社會(huì)大眾等均對(duì)“多規(guī)合一”較為陌生和模糊，認(rèn)識(shí)理解千差萬(wàn)別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無(wú)用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解“多規(guī)合一”，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。

一是“多規(guī)合一”不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，“多規(guī)合一”的要求是確保一張藍(lán)圖干到底。規(guī)劃是對(duì)未來(lái)的預(yù)先統(tǒng)籌安排，始終對(duì)發(fā)展前瞻遠(yuǎn)謀，約束規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行?！岸嘁?guī)合一”要求一張藍(lán)圖干到底，更加強(qiáng)化規(guī)劃的預(yù)先安排性和科學(xué)性，更加強(qiáng)化其對(duì)發(fā)展的約柬陛、法定性和權(quán)威陛。不要無(wú)視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意或無(wú)意成為花瓶和擺設(shè)，規(guī)劃不要再因換屆或因人因事而隨意變化。

二是“多規(guī)合一”不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，“多規(guī)合一”的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項(xiàng)職能專業(yè)分工、科學(xué)管理，而規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理的重要手段和方法。因此“多規(guī)合一”不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問(wèn)題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問(wèn)題。不要多部門多職能規(guī)劃相互打架，相互矛盾，相互沖突，互不兼容、互不相讓，不要再維護(hù)權(quán)與利而損害生態(tài)及社會(huì)公共利益。

三是“多規(guī)合一”不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡(jiǎn)單融合，“多規(guī)合一”的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。社會(huì)系統(tǒng)的多個(gè)部門、多個(gè)分工職能管理及多個(gè)規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，“多規(guī)合一”除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強(qiáng)調(diào)公共管理部門如何利用“多規(guī)合一”的規(guī)劃，方向一致，目標(biāo)一致地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。國(guó)土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無(wú)視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。

“多規(guī)合一”實(shí)施的難點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來(lái)的條框，真正實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的基本要求，當(dāng)前仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，不容回避，且需要深入解決。

一是規(guī)劃期限問(wèn)題。各個(gè)規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是規(guī)劃基期千差萬(wàn)別，起點(diǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導(dǎo)致現(xiàn)狀分析、空間開(kāi)發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預(yù)測(cè)難以吻合等。

二是規(guī)劃體系問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)劃主要由幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點(diǎn)是明確區(qū)域未來(lái)發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開(kāi)發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。四是專項(xiàng)規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒(méi)有明確的法規(guī)要求，均以一個(gè)空間范圍為規(guī)劃對(duì)象，而缺乏上下位及管理關(guān)系，同時(shí)由于用途的不同，導(dǎo)致規(guī)劃之間銜接融合度越來(lái)越難。

三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問(wèn)題。多規(guī)融合關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合非常關(guān)鍵，但從當(dāng)前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息的來(lái)源看，不同規(guī)劃基礎(chǔ)底圖不盡一樣。例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)是地形圖?；A(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)各相關(guān)數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如底圖、坐標(biāo)、目標(biāo)及指標(biāo)分類規(guī)范均不一樣，因此較難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。

四是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術(shù)體系不同、比例尺不同、坐標(biāo)偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實(shí)現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地管制區(qū)分為“允許建設(shè)”、“有條件建設(shè)”、“限制建設(shè)”和“禁止建設(shè)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)“用地單元建設(shè)適宜性”的等級(jí)評(píng)定按“適宜建設(shè)用地”、“可建設(shè)用地”、“不適宜建設(shè)用地”和“不可建設(shè)用地”劃分，兩者對(duì)土地空間管制的分類方法不同。

五是管理機(jī)制問(wèn)題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施機(jī)制是推動(dòng)規(guī)劃有序?qū)嵤┑谋Ｕ?。但從?dāng)前規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實(shí)施細(xì)則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有法律支撐，而監(jiān)督實(shí)施的責(zé)任又分散在各個(gè)職能部門，不可避免地影響了規(guī)劃實(shí)施。

“多規(guī)合一”實(shí)施的建議

“多規(guī)合一”需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心?！岸嘁?guī)合一”涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域方面，是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜且較為漫長(zhǎng)的過(guò)程?！岸嘁?guī)合一”需要先學(xué)習(xí)試點(diǎn)、后總結(jié)推廣，需要一定的路徑策略。

一是以編制各項(xiàng)規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題?！岸嘁?guī)合一”涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)、技術(shù)底圖及歷史資料，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分類等問(wèn)題，要較快統(tǒng)一需要過(guò)程，而且較為復(fù)雜。圍繞“多規(guī)合一”的目標(biāo)和實(shí)質(zhì)要解決的問(wèn)題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術(shù)參數(shù)、軟件和標(biāo)準(zhǔn)完全統(tǒng)一成一個(gè)模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議“多規(guī)合一”在各項(xiàng)規(guī)劃之上編制一個(gè)區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等，以此規(guī)劃指導(dǎo)各部門各職能規(guī)劃編制和實(shí)施，一方面可以達(dá)到“多規(guī)合一”的目標(biāo)目的，另一方面可以有效避讓解決“多規(guī)合一”中涉及的歷史的、復(fù)雜的基礎(chǔ)技術(shù)問(wèn)題。

二是以構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺(tái)，解決“多規(guī)合一”的實(shí)質(zhì)突破問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)信息、移動(dòng)通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，徹底改變了工作生產(chǎn)生活方式，自覺(jué)和不自覺(jué)的解決了之前長(zhǎng)期困惑的問(wèn)題，提高了社會(huì)效率和公共服務(wù)能力。當(dāng)前大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智慧城市建設(shè)正在加快推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入到了我們的工作生活領(lǐng)域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項(xiàng)職能智慧信息模塊的建設(shè)和應(yīng)用顛覆和改變了傳統(tǒng)國(guó)土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進(jìn)“多規(guī)合一”，正在探討“多規(guī)合一”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但可以肯定地說(shuō)，可能信息技術(shù)已經(jīng)或即將進(jìn)入我們的規(guī)劃管控領(lǐng)域，自覺(jué)不自覺(jué)的運(yùn)用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺(tái)管理我們的國(guó)土空間和各項(xiàng)規(guī)劃，此時(shí)此刻，“多規(guī)合一”問(wèn)題不再變得歷史復(fù)雜，諸多問(wèn)題迎刃而解。因此“多規(guī)合一”真正實(shí)質(zhì)的突破口將會(huì)是智慧信息平臺(tái)的普及和應(yīng)用。

三是以成立高規(guī)格規(guī)委領(lǐng)導(dǎo)組織，解決“多規(guī)合一”的管理機(jī)制問(wèn)題。在我國(guó)，任何規(guī)劃和事項(xiàng)的落實(shí)執(zhí)行情況，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)組織及管理方式。我們當(dāng)前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)，各個(gè)部門區(qū)分垂直管理和當(dāng)?shù)卣芾恚?guī)劃在很大程度上代表了管理權(quán)限，往往我們各自部門的權(quán)限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時(shí)由于多數(shù)規(guī)劃服務(wù)部門屬于同一級(jí)別，協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調(diào)銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理“多規(guī)合一”空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在“多規(guī)合一”規(guī)劃體制上提高級(jí)別和規(guī)格，提高權(quán)威，以組織行政的方式解決“多規(guī)合一”的統(tǒng)一問(wèn)題和執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問(wèn)責(zé)形式，解決“多規(guī)合一”的長(zhǎng)期執(zhí)行問(wèn)題。任何好的規(guī)劃以人治而非法治均是會(huì)流于形式的，沒(méi)有法規(guī)保障的規(guī)劃是軟弱無(wú)力的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的法治淡漠、人治權(quán)治利治，用規(guī)劃弄政績(jī)，拿規(guī)劃當(dāng)花瓶擺設(shè)等問(wèn)題長(zhǎng)期而實(shí)際的存在，且為通常慣例、習(xí)以為常。我們的規(guī)劃名目繁雜，但真正按照長(zhǎng)期堅(jiān)持和執(zhí)行卻不甚理想。十八屆四中全會(huì)關(guān)于深化改革決定中指出要加強(qiáng)空間管控，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中明確要加強(qiáng)規(guī)劃立法，加強(qiáng)公共空間管控和建設(shè)新的規(guī)劃體系，深化規(guī)劃改革和規(guī)劃立法不容忽視和迫在眉睫。因此，建議國(guó)家加快推進(jìn)規(guī)劃法治建設(shè)，嚴(yán)肅規(guī)劃法紀(jì)；另一方面在地方“多規(guī)合一”中，要積極通過(guò)地方人大立法，同時(shí)建立規(guī)劃的跟蹤監(jiān)督評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保“多規(guī)合一”順暢執(zhí)行。

（作者系中研智業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)）