產(chǎn)業(yè)目標(biāo)幾近落空煤層氣如何改革？

徐沛宇

對比 “十一五”煤層氣規(guī)劃目標(biāo)完成情況，“十二五”的“不合格”不言而喻；與其他能源產(chǎn)業(yè)相比，煤層氣“十二五”的發(fā)展速度也更為緩慢的。厘清產(chǎn)業(yè)存在的問題，我們希冀能在“十三五”看到煤層氣的華麗升級。

進(jìn)入2015年下半年，相關(guān)部門對煤層氣產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃完成情況進(jìn)行了檢查，也開始為編制“十三五”規(guī)劃做準(zhǔn)備。在距離“十二五”結(jié)束只剩下2個月左右的時間里，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)煤層氣的完成情況十分堪憂。

有不少業(yè)內(nèi)人士提出，煤層氣產(chǎn)業(yè)未來要發(fā)展好，不但要解決一直以來困擾發(fā)展的礦權(quán)紛爭及技術(shù)瓶頸，更要從政策、體制上突破制約發(fā)展的掣肘。

“十二五”目標(biāo)落空幾成定局

2014年，全國煤層氣產(chǎn)量約為155.31億立方米，其中地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量約為36.91億立方米。2015年1-6月，煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約為83.98億立方米，其中地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量約為21.17億立方米。

《能源》記者從權(quán)威人士處獲悉，預(yù)計今年全年煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約為167-176億立方米，約為“十二五”目標(biāo)的55.99%-58.79%，其中地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量約為42-44億立方米，約為“十二五”目標(biāo)的26.46%-27.78%?！笆濉币?guī)劃的地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量，落空率高達(dá)70%以上。

根據(jù)煤層氣產(chǎn)業(yè)的“十二五”規(guī)劃，2015年應(yīng)實(shí)現(xiàn)煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量300億立方米，其中煤層氣產(chǎn)量160億立方米的戰(zhàn)略目標(biāo)。

回顧煤層氣“十二五”規(guī)劃出臺過程可以發(fā)現(xiàn)，與以往規(guī)劃相比，“十二五”規(guī)劃研究在深度、測算基礎(chǔ)、專家參與、科學(xué)決策等方面都史無前例，彰顯出國家對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視。

2009年下半年，國家能源局就成立了煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。2009-2011年，領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室多次組織專家召開專題會、匯報會、交流會、座談會。規(guī)劃初稿完成后，就發(fā)展目標(biāo)、布局和重點(diǎn)項目等內(nèi)容，多種方式征求相關(guān)省區(qū)市和重點(diǎn)企業(yè)的意見。2011年11月11日至12日在安徽合肥召開全國煤礦瓦斯防治現(xiàn)場會上，煤層氣規(guī)劃目標(biāo)和部署再次廣泛征求各方面意見。到2011年12月26日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃的通知》（發(fā)改能源[2011]3041號）正式印發(fā)，提出了煤層氣發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

對比 “十一五”期間煤層氣規(guī)劃目標(biāo)完成情況， “十二五”的“不合格”不言而喻。 在“十一五”期間的2010年，煤層氣產(chǎn)量達(dá)到91億立方米，完成規(guī)劃的9成，但 “十二五”僅完成過半規(guī)劃目標(biāo)。

困擾煤層氣的三個問題

其實(shí)，煤層氣產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量增長緩慢已不是什么新鮮事，關(guān)于其背后的問題分析，也是眾說紛紜。在這里，我們綜合總結(jié)了各方的資料和觀點(diǎn)，嘗試?yán)迩迕簩託猱a(chǎn)業(yè)存在的問題。

礦權(quán)癥結(jié)是制約煤層氣發(fā)展的首要問題。在煤層氣勘查的近20年時間里，礦權(quán)面積增長十分緩慢。目前，煤層氣的勘查面積只有約5.8萬平方公里。勘查面積不足，已經(jīng)成為重要瓶頸。同時，煤層氣礦權(quán)分段辦理的模式，也對其在勘探開發(fā)上增加了很多困難。

世界煤層氣開發(fā)經(jīng)驗表明，滾動勘探開發(fā)是煤層氣行業(yè)的重要特點(diǎn)，但是我國的煤層氣探礦權(quán)期間較短，發(fā)現(xiàn)探明儲量、編制開發(fā)方案后才能申請采礦權(quán)，有了采礦權(quán)才能實(shí)施煤層氣正式開采。而且以煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊為由，扶煤限氣情況時有發(fā)生。雖然國家明確提出“先氣后煤”的開采主張，但是大部分煤企出于井網(wǎng)破壞煤層結(jié)構(gòu)、增加開采難度等考慮，越過煤層氣開采環(huán)節(jié)，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞绞召徝簩託獠傻V權(quán)。

因礦權(quán)紛爭引發(fā)的央企、外資煤層氣企業(yè)與地方政府、企業(yè)之間的矛盾不斷發(fā)生，成為煤層氣發(fā)展路上多次出現(xiàn)的絆腳石。例如，2013年殼牌公司退出山西省河?xùn)|煤田中部的石樓北煤層氣項目最直接的原因就是山西藍(lán)焰煤層氣集團(tuán)有限責(zé)任公司，在殼牌公司與中國石油合作區(qū)塊上實(shí)施了打井、掠奪性開采合作區(qū)內(nèi)的煤層氣資源的侵權(quán)行為。這也是為何煤層氣領(lǐng)域頻有外資進(jìn)入但進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)作的中外合作煤層氣項目又屈指可數(shù)的最大阻力。

煤層氣開發(fā)技術(shù)難題是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第二個重要問題。從1996年國家成立中聯(lián)煤至今，我國進(jìn)入煤層氣領(lǐng)域有將近20年，若從大規(guī)模開發(fā)煤層氣的2004年說開也有十多年的時間，然而煤層氣開發(fā)的技術(shù)并沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，在煤層氣井型、井網(wǎng)和鉆井、儲層改造等核心技術(shù)和工藝方面仍有諸多難關(guān)待突破，否則將直接影響單井產(chǎn)量的增加和利用率的提升。

我國2000米以淺的煤層氣資源量中，1000米及以淺的約占38.8%，1000-2000米的約占61.2%，2000米以深還蘊(yùn)藏數(shù)量巨大的煤層氣資源量。經(jīng)過近20年的引進(jìn)、實(shí)踐、創(chuàng)新，特別是實(shí)施“大型油氣田及煤層氣開發(fā)”重大科技專項以來，中淺層高階煤煤層氣開發(fā)的地質(zhì)、富集、鉆井、壓裂、排采、集輸?shù)阮I(lǐng)域均取得突破性進(jìn)展，形成了5大技術(shù)系列，在煤層氣商業(yè)開發(fā)、降低成本中發(fā)揮了重要作用。

但是深層煤層氣、中低階煤層氣、南方軟煤煤層氣地質(zhì)認(rèn)識、富集規(guī)律和勘探開發(fā)尚未從技術(shù)上獲得突破，技術(shù)問題仍得不到很好地解決，限制了煤層氣勘探開發(fā)投資領(lǐng)域。技術(shù)層面的攻關(guān)直接影響著煤層氣的利用潛力，以晉煤集團(tuán)為例，其利用的煤層氣瓦斯?jié)舛却蠖嘣?0%以上，而國外基本都實(shí)現(xiàn)了建立在先進(jìn)技術(shù)基礎(chǔ)的濃度為3%的瓦斯利用。

第三，政策體制也影響煤層氣開發(fā)積極性。由于單井產(chǎn)量較低等原因，煤層氣發(fā)現(xiàn)成本、生產(chǎn)成本費(fèi)用較高，且煤層氣從勘探到商業(yè)生產(chǎn)往往需要5-8年甚至更長時間。北美、歐洲、澳大利亞和印度等國家和地區(qū)，對煤層氣開發(fā)利用都制定了完整的鼓勵、扶持政策。2005年以來，我國先后出臺多項煤層氣扶持政策，發(fā)揮了重要推動作用，但是政策支持力度較為有限了，真正落實(shí)的政策不多。

國家層面的煤層氣補(bǔ)貼還是停留在0.2元/立方米的低水平，較之頁巖氣已0.4元/立方米的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，煤層氣開發(fā)企業(yè)的積極性不夠。此外，一些地方規(guī)定煤層氣出廠價、指定煤層氣用戶，辦理增值稅退稅手續(xù)過程中要求將縣級分成部分變相留下，煤層氣發(fā)電上網(wǎng)電價上浮不到位等，不僅削弱了國家煤層氣扶持政策效果，而且實(shí)際上抵制了國家煤層氣鼓勵政策。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三個建議

一是推進(jìn)礦權(quán)改革，擴(kuò)大礦權(quán)面積。煤層氣的礦權(quán)遺留問題主要表現(xiàn)在重疊礦權(quán)問題、準(zhǔn)入問題等，一旦解決可以調(diào)動民企（外企）投資開發(fā)煤層氣的積極性改變市場競爭不充分的局面，進(jìn)一步提高煤層氣開發(fā)利用面積。

“解決好礦權(quán)重疊問題，才是煤層氣發(fā)展的關(guān)鍵”，談及煤層氣發(fā)展的制約因素不少業(yè)內(nèi)人士感嘆道。共生同一空間，但兩者屬于獨(dú)立礦種，存在兩級管理的掣肘，重疊的礦權(quán)讓油企與煤企產(chǎn)生壁壘心結(jié)，煤炭企業(yè)和專業(yè)煤層氣企業(yè)折射的利益分配難題迫切需要有效的協(xié)調(diào)平衡機(jī)制來解決。

在解決紛爭上，煤炭企業(yè)建議“氣隨煤走、兩權(quán)合一、整體開發(fā)”，而煤層氣企業(yè)方面則主張應(yīng)建立“煤層氣礦權(quán)配置優(yōu)先于煤炭探礦權(quán)配置”的原則。面對這些主張，新的利好政策始終沒有出臺，未來不管是兩方共同開發(fā)還是合作模式（不具備煤層氣開采能力的煤炭企業(yè)通過招標(biāo)等模式引入煤層氣企業(yè)進(jìn)行抽采作業(yè)），亦或者是有開采能力的煤炭企業(yè)自主開采模式，都需要相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范。

二是加強(qiáng)技術(shù)層面的攻關(guān)和突破?？偨Y(jié)“十二五”、面向“十三五”，踏踏實(shí)實(shí)做好基礎(chǔ)性的研究工作，研究出適合各種資源條件的系列煤層氣開采技術(shù)，才能擴(kuò)大煤層氣投資領(lǐng)域、降低成本、提高競爭力，并為煤層氣產(chǎn)業(yè)有效益持續(xù)發(fā)展提供支撐。

大型油氣田及煤層氣重大科技專項對煤層氣項目的支持?jǐn)?shù)量、投資比重、資金數(shù)量，應(yīng)該加強(qiáng)，不宜減少；同時，要發(fā)揮煤層氣產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的作用，推動中低階煤層氣開發(fā)、深層煤層氣開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展完善高階煤煤層氣開發(fā)技術(shù)系列，為“十三五”煤層氣“健康有序發(fā)展”提供技術(shù)保障。

三是加強(qiáng)體制激勵和管理政策改革。調(diào)整地方煤炭管理體制，消除違法侵害煤層氣礦權(quán)的政策環(huán)境。同時，構(gòu)建三元政策體系，解決政策割據(jù)問題，按照財政補(bǔ)貼、稅收鼓勵、規(guī)范引導(dǎo)等三元政策體系，有序出臺煤層氣相關(guān)政策。落實(shí)2013年9月22日國務(wù)院辦公廳93號文提出的相關(guān)政策要求，檢查相關(guān)部門出臺政策的相關(guān)工作和進(jìn)展，明確政策出臺的時間要求。

按照十八屆三中全會建立統(tǒng)一市場的戰(zhàn)略方向，徹底解決政策抵觸、政策割據(jù)的問題。建議開展煤層氣政策清理，重點(diǎn)檢查省市縣三級政府出臺的相關(guān)政策，與國家政策不一致、相抵觸的規(guī)定、限制，應(yīng)該盡早調(diào)整、修改，為政令暢通創(chuàng)造條件。endprint