劉存驥

（中國海洋大學(xué)海洋環(huán)境學(xué)院，山東青島266100）

【區(qū)域經(jīng)濟】

海洋保護區(qū)生態(tài)文明建設(shè)淺析

劉存驥

（中國海洋大學(xué)海洋環(huán)境學(xué)院，山東青島266100）

海洋生態(tài)文明建設(shè)是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是實現(xiàn)沿海經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本出路。海洋保護區(qū)是構(gòu)建我國海洋生態(tài)文明體系的重要內(nèi)容之一，也是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要載體和動力。分析了海洋保護區(qū)與海洋生態(tài)文明建設(shè)之間的關(guān)系，從生態(tài)文明建設(shè)要求和目標(biāo)出發(fā)，在保護區(qū)選劃布局、環(huán)境壓力消減、能力建設(shè)投入和宣傳等方面提出了我國海洋保護區(qū)管理改進的方向和建議。

生態(tài)文明；海洋保護區(qū)；環(huán)境保護

引言

海洋生態(tài)文明建設(shè)是社會主義生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。關(guān)于海洋生態(tài)文明內(nèi)涵的解讀較多，本文認(rèn)為海洋生態(tài)文明就是建立以海洋資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的海洋開發(fā)、利用、保護等理念和活動方式，實現(xiàn)人與海洋和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展［1］。海洋生態(tài)文明具有其特殊性，海洋承載著我國最發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也是眾多流域和陸源的污染物的匯。近年來海洋生態(tài)環(huán)境污染的趨勢并未根本扭轉(zhuǎn)，對于大量陸源污染輸入，海洋環(huán)境保護工作處于末端和被動的地位，海洋生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)十分艱巨，另一方面，海洋是我國一帶一路偉大構(gòu)想的重要基礎(chǔ)，海洋生態(tài)文明必然是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。海洋生態(tài)文明其主要思路就是以提高海洋資源開發(fā)利用水平、改善海洋環(huán)境質(zhì)量為主攻方向，推動形成節(jié)約集約利用海洋資源和有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，在全社會牢固樹立海洋生態(tài)文明意識。其重點任務(wù)包括四個方面：實施科技興海戰(zhàn)略，推動海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；開展示范區(qū)建設(shè)，構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境屏障；加強海洋綜合管控，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境安全；倡導(dǎo)和諧海洋理念，增強海洋生態(tài)文明意識［2］。

1　我國海洋保護區(qū)發(fā)展概況

海洋保護區(qū)是海洋資源保護和管理的手段之一，其適用范圍廣泛，既適用于通過限制和設(shè)計準(zhǔn)入條件來保護所有海洋資源的禁入?yún)^(qū)，也適用于面積遼闊的、綜合保護多種物種和漁業(yè)資源，同時采取控制機制，允許有限獲取某些物種的多種利用保護區(qū)［3］。我國的海洋保護區(qū)類型包括海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)、海洋生物物種自然保護區(qū)、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)［4］。根據(jù)環(huán)境保護部發(fā)布的《2013年全國自然保護區(qū)名錄》，截至2013年，我國已建成國家級海洋自然保護區(qū)34個，總面積1.87萬平方千米，包括地質(zhì)及古生物遺跡保護區(qū)、海洋海岸保護區(qū)、野生動物保護區(qū)、野生植物保護區(qū)等類型。結(jié)合歷年自然保護區(qū)名錄，從2008年到2013年6年間，我國海洋自然保護區(qū)在數(shù)量和面積上保持穩(wěn)定，而對海洋特別保護區(qū)和海洋公園的建設(shè)投入則十分明顯（見表1，2）。截至2013年，我國共建成國家級海洋特別保護區(qū)和海洋公園52個，比2008年數(shù)量增長44個，增幅達5.5倍；2013年國家級海洋特別保護區(qū)和海洋公園總面積約為5 930.76平方千米，比2008年增長238.6%。

表1　國家級海洋保護區(qū)數(shù)量統(tǒng)計表Tab.1The number of national marine protected areas and marine parks

表2　國家級海洋保護區(qū)面積統(tǒng)計表Tab.2he area of national marine protected areas and marine parks

2　海洋保護區(qū)與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

2.1保護區(qū)是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要載體

生態(tài)文明的本質(zhì)要求是尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然［5］。海洋保護區(qū)是生態(tài)環(huán)境保護的核心內(nèi)容，是我國海洋生態(tài)環(huán)境的寶庫，也是海洋生態(tài)文明核心的物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋保護區(qū)針對最具生態(tài)重要性和敏感性的海域進行保護和管理，達到監(jiān)控海域環(huán)境質(zhì)量、保護珍貴的自然遺產(chǎn)和海洋歷史遺跡、維持生物多樣性、恢復(fù)和開發(fā)海洋生態(tài)功能的目的，為海洋保護區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟價值的體現(xiàn)提供自然基礎(chǔ)。海洋保護區(qū)以重要物種的發(fā)源和聚集區(qū)域為原點，幫助區(qū)域及周邊海域保持和發(fā)展生物數(shù)量和種類，同時保障了基因多樣性的豐富，為海洋生物遺傳變異的復(fù)雜多樣提供基因儲備，也使海洋生物面對生存環(huán)境壓力和無法預(yù)計的自然災(zāi)害時擁有更強抵抗力，給予未來海洋的可持續(xù)利用和科技進步巨大的可能性。

生態(tài)文明的核心問題是正確處理人與自然的關(guān)系，海洋保護區(qū)是人海和諧發(fā)展的最佳體現(xiàn)。我國根據(jù)海洋保護區(qū)內(nèi)不同海域的生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用特征，劃分出不同的功能區(qū)域管理相應(yīng)人類活動。如海洋自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)，海洋特別保護區(qū)則可分為重點保護區(qū)、資源恢復(fù)區(qū)、適度利用區(qū)和保留區(qū)，通過這些功能分區(qū)反映保護區(qū)資源綜合利用的狀況。此外，廈門海洋珍稀物種自然保護區(qū)設(shè)立了野生動物救治中心、廣東海陵島、特呈島等海洋公園在總體規(guī)劃中對生態(tài)旅游進行了詳細(xì)的規(guī)劃，這都體現(xiàn)出人類在尊重海洋自然屬性的基礎(chǔ)上對海洋資源的適度利用。而社區(qū)共管、社區(qū)參與、聯(lián)防群治、鄉(xiāng)規(guī)民約則彰顯出遵循人與自然的和諧共生、持續(xù)繁榮［6］。如三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)通過建立社區(qū)共管機制，開展東西瑁島的生態(tài)旅游等多種經(jīng)營形式，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝嗣駥崿F(xiàn)了從采挖珊瑚礁向保護珊瑚礁的根本轉(zhuǎn)變，為海洋生態(tài)文明的保護和建設(shè)實踐提供了重要經(jīng)驗。海洋保護區(qū)已經(jīng)處于海洋與人類相互接觸、增進了解、和諧共處的前沿位置。

2.2保護區(qū)對海洋生態(tài)文明建設(shè)有推動作用

海洋保護區(qū)是生態(tài)文明宣傳教育的陣地。保護區(qū)的重要職能之一就是科普、宣傳和教育。海洋保護區(qū)保存有珍稀的海洋物種、優(yōu)美的海岸風(fēng)光、古老的歷史遺跡，這些都是直觀的、具有吸引力的宣傳教育載體，保護區(qū)宣傳教育活動可以激發(fā)周邊群眾和年輕一帶對海洋的興趣，引導(dǎo)他們理解和接受海洋生態(tài)文明的理念，從而潛移默化調(diào)整其行為。

海洋保護區(qū)是海洋資源經(jīng)濟價值的重要基礎(chǔ)。保護區(qū)可以提供的經(jīng)濟價值至少包括四種類型：（1）與消耗性開發(fā)活動有關(guān)的市場價值；（2）非消耗性的體驗與娛樂價值；（3）存在價值；（4）遺產(chǎn)價值［7］。海洋捕撈生產(chǎn)、海洋工程建設(shè)、海水養(yǎng)殖都依賴的是與消耗性開發(fā)活動有關(guān)的市場價值；濱海旅游娛樂的開展依賴的是非消耗性的體驗與娛樂價值；有人僅僅知道某些物種的存在就從中獲得了益處，體現(xiàn)的是存在價值；貝殼堤或海底古森林遺跡讓人們有機會了解數(shù)千年前的岸線情景及蘊藏的科研價值，依靠的是遺產(chǎn)價值。

海洋保護區(qū)是調(diào)節(jié)區(qū)域海洋開發(fā)力度的重要砝碼?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)管理條例》和《海洋特別保護區(qū)管理辦法》是我國海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)管理的重要法律依據(jù)［8］，同時各地頒布的海洋生態(tài)紅線也對海洋保護區(qū)的法律地位起到了一定的鞏固作用。因此，區(qū)域海洋資源的開發(fā)利用必須不能對保護區(qū)產(chǎn)生直接的破壞或者考慮對周邊保護區(qū)的影響。對于資源消耗型、粗放利用海洋資源的行為，保護區(qū)的存在會對其產(chǎn)生限制性作用，有利于區(qū)域海洋整體生態(tài)環(huán)境壓力的改善和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

3　加強保護區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的建議

通過對保護區(qū)和海洋生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系分析可知，海洋保護區(qū)在海洋生態(tài)文明建設(shè)中扮演著重要的角色，它既是載體也是動力。當(dāng)然，目前我國海洋保護區(qū)的管理還存在一些問題，對保護區(qū)作用的發(fā)揮構(gòu)成了阻礙。這就需要從生態(tài)文明建設(shè)的要求和目標(biāo)出發(fā)，在保護區(qū)選劃與布局、環(huán)境壓力消減、能力建設(shè)投入和宣傳方面進行一些改進和創(chuàng)新，以適應(yīng)海洋生態(tài)文明建設(shè)的需要。

3.1完善保護區(qū)選劃與布局

我國各級海洋自然保護區(qū)面積約42 060平方千米，占我國海域面積的1.4%，但覆蓋率只有世界平均水平的一半［9］。另一方面，海洋特別保護區(qū)選址集中現(xiàn)象較為突出，以國家級海洋特別保護區(qū)為例，我國52個國家級海洋特別保護區(qū)中有32個分布在遼寧、山東，其中山東就有26個，占全國總數(shù)的50%。從江蘇連云港至海南，海洋特別保護區(qū)總計僅19個。此外，部分海洋保護區(qū)的選劃過于關(guān)注自身現(xiàn)狀，忽略保護區(qū)自然環(huán)境的變化特點和保護區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系的研究，使區(qū)域選劃缺乏科學(xué)性，不方便與其他保護區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)系形成網(wǎng)絡(luò)，不利于各單一海洋保護區(qū)物種和生境的數(shù)據(jù)資料共享、交流和管理水平提升。綜上所述，要解決保護區(qū)覆蓋率不高和分布不均的問題，首先要提高地方政府申報保護區(qū)的積極性，因為地方政府是我國海洋保護區(qū)建設(shè)和發(fā)展的直接管理者，把保護區(qū)建設(shè)成績納入沿海地方政府工作績效的考核內(nèi)容，才能提高地方政府建設(shè)和發(fā)展保護區(qū)的積極性［10］。其次還應(yīng)加強保護區(qū)管理優(yōu)秀案例的宣傳，消除地方政府對保護區(qū)限制經(jīng)濟發(fā)展的誤解與恐懼?？己撕鸵龑?dǎo)雙管齊下才能改變目前我國海洋保護區(qū)建設(shè)布局不合理的問題［11］。另一方面，我國可以嘗試針對某一共同的保護對象，如中華白海豚，探索適宜的保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案，從省內(nèi)到省際逐步建立海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以此積累經(jīng)驗推動更大范圍的保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

3.2消減保護區(qū)環(huán)境壓力

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進，海洋開發(fā)活動的日益頻繁，涉及海洋保護區(qū)的能源、資源、交通、旅游等開發(fā)建設(shè)活動日益增多［12］。國家級海洋保護區(qū)大多存在程度不同的開發(fā)建設(shè)活，一些地方開發(fā)活動伸到了保護區(qū)的核心區(qū)，如黃河三角州保區(qū)、遼寧雙臺子河口保護區(qū)石油開發(fā)已進入核心區(qū)。天津古海岸與濕地保護區(qū)2014年的人類活動遙感監(jiān)測結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植占到了保護區(qū)面積的64%，工業(yè)、交通及城鎮(zhèn)化占到了保護區(qū)面積的13%，主要是由于保護區(qū)實驗區(qū)面積大且適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，在劃定保護區(qū)前當(dāng)?shù)厝罕娋鸵呀?jīng)在此進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一些地方為了開發(fā)建設(shè)，多次對自然保護區(qū)進行調(diào)整，如蛇島老鐵山保護區(qū)先后因煙大輪渡、雙島灣石化建設(shè)項目分別調(diào)整功能區(qū)劃和范圍。

現(xiàn)階段的大多數(shù)保護區(qū)的旅游開發(fā)未編制相應(yīng)的生態(tài)旅游規(guī)劃，更未開展過環(huán)境影響評價，如遼寧雙臺河口保護區(qū)在核心區(qū)開發(fā)旅游，且管理不到位。減輕保護區(qū)開發(fā)壓力首先要從區(qū)域建設(shè)規(guī)劃入手，保護區(qū)屬地所在的地方政府在規(guī)劃編制時應(yīng)盡量不占用或少占用保護區(qū)范圍的土地和海域，提升保護區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃的科學(xué)性和規(guī)范性；其次應(yīng)抓緊劃定生態(tài)紅線，盡量把保護區(qū)納入紅線范圍，強化巡護管控，嚴(yán)格新建項目審批。此外，受到人類活動受圍填海工程、陸源入海排污、近海養(yǎng)殖捕撈等多重壓力的影響，80%的海洋保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)長期處于不健康或亞健康水平。沿海各級政府應(yīng)消減周邊入海污染物排放，清理關(guān)閉保護區(qū)排污口，改善保護區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加強周邊建設(shè)項目巡視監(jiān)控，要充分利用海域使金、海洋生態(tài)補償金積極開展海洋生態(tài)修復(fù)項目，恢復(fù)保護區(qū)保護對象及其生境。

3.3加大保護區(qū)能力建設(shè)投入

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定，管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排，國家只對國家級自然保護區(qū)給予適當(dāng)資金補助［13］。我國的絕大多數(shù)國家級海洋自然保護區(qū)由當(dāng)?shù)卣芾?，然而多?shù)地方政府并未給予海洋保護區(qū)基礎(chǔ)的投入保障，管護能力缺乏和基礎(chǔ)設(shè)施落后是缺乏投入的直接體現(xiàn)。廣東省作為海洋自然保護區(qū)建設(shè)較為突出的發(fā)達省份，仍有很多保護區(qū)未設(shè)立管理機構(gòu)，近三分之一保護區(qū)未配置管理人員，管理人員中科技人員的比例也較低［14］。許多海洋自然保護區(qū)由于能力建設(shè)資金投入不足，日常管理、監(jiān)測、科研費用無法落實，保護區(qū)出現(xiàn)了重建設(shè)、輕管理的不合理現(xiàn)象，多數(shù)維持在最初等的看護水平，無法形成較強的管護能力［15］。

針對保護區(qū)能力建設(shè)資金來源的問題，建議國家從開源和節(jié)流兩方面入手。在開源的方面，各級政府應(yīng)激發(fā)公眾參與海洋保護區(qū)建設(shè)管理的積極性，引導(dǎo)利益相關(guān)者承擔(dān)適當(dāng)?shù)谋Ｗo區(qū)發(fā)展成本，以保護區(qū)具有特色和發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)營方式，吸引多種渠道的資金投入；同時建立保護區(qū)收入公開分配的機制，保證利益相關(guān)者承擔(dān)保護區(qū)成本時能夠獲得相應(yīng)的利益回饋，保持其參與管理決策的積極性，并在多方參與的過程中普及海洋保護區(qū)的知識。例如，溫州雨田集團在南麂列島自然保護區(qū)實施深海網(wǎng)箱、海珍品養(yǎng)殖開發(fā)的同時積極開展人工魚礁建設(shè)和增殖放流，與保護區(qū)形成良性互動的成功經(jīng)驗值得借鑒。從節(jié)流的角度，國家應(yīng)加強各保護區(qū)域的實際情況的監(jiān)管，一方面對海洋保護區(qū)各功能分區(qū)的保護和利用活動要有全面的認(rèn)識，將主要的管理精力放在協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各方關(guān)系上，通過降低內(nèi)耗來節(jié)約管理成本并加強管理力度，同時對保護區(qū)資金的支出要嚴(yán)格監(jiān)控，減少如建設(shè)多余的管理設(shè)施、購買不必要的管理設(shè)備等資金消耗；另一方面對生物和生境上確實擁有重要意義和價值，但缺少開發(fā)和利用條件的區(qū)域，政府應(yīng)建立健全嚴(yán)格的保護制度，并主動承擔(dān)保護和監(jiān)管的成本，保障利益相關(guān)者參與保護區(qū)管理決策，承擔(dān)管理壓力的積極性，減少全面管理所需的政府支出。

3.4完善保護區(qū)制度建設(shè)

保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理，離不開制度保障。我國早期建立的一些海洋自然保護區(qū)，很大一部分屬于搶救性建設(shè)，由于當(dāng)時條件限制和管理不到位，存在范圍界限不清、功能分區(qū)不明確等問題，造成保護區(qū)違法活動責(zé)任不能準(zhǔn)確界定，處罰依據(jù)不足等問題；部分自然保護區(qū)尚未徹底解決土地或海域權(quán)屬問題，經(jīng)常發(fā)生侵占保護區(qū)土地的現(xiàn)象，保護區(qū)權(quán)益得不到有效保障；現(xiàn)行有關(guān)保護區(qū)建設(shè)管理的法規(guī)也是多年前制定的，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，有些規(guī)定已經(jīng)不能滿足保護區(qū)建設(shè)管理的要求。所以要抓緊將《自然保護區(qū)管理條例》升格為《自然保護區(qū)法》，明確自然保護區(qū)資金投入，規(guī)范保護區(qū)土地權(quán)屬、海屬權(quán)屬申請與管理，明確海洋類型保護區(qū)管理權(quán)限；抓緊制訂《生態(tài)補償管理辦法》和《生態(tài)補償技術(shù)規(guī)范》，使保護區(qū)的生態(tài)損害、損害補償有法可依，有據(jù)可查；加快國家級保護區(qū)“一區(qū)一法”進程，為國家級自然保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供法律保障；積極協(xié)調(diào)解決一些保護區(qū)面臨的土地權(quán)屬問題；完善保護區(qū)內(nèi)部規(guī)章制度，實現(xiàn)獎懲分明、巡護日記記錄及保存完整，管護責(zé)任制落實到人；加大工作力度，繼續(xù)開展自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查活動，對違法違規(guī)案件要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任，建立責(zé)任追究任期目標(biāo)管理制度［16］。

3.5開展保護區(qū)宣傳

目前很多保護區(qū)自我宣傳意識不強，宣傳方式不能與時俱進，保護區(qū)的宣傳欄、宣傳標(biāo)牌僅限于保護區(qū)周邊，在有限的范圍內(nèi)開展宣傳教育活動，只有少數(shù)保護區(qū)建立了網(wǎng)站提供公眾信息服務(wù)［17］。在這方面，天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)有較為成功的經(jīng)驗。該保護區(qū)在天津城市的多處主干道上設(shè)有大幅的保護區(qū)交通指示標(biāo)牌，顯示保護區(qū)方向和距離，即使相距保護區(qū)數(shù)十千米也有相關(guān)提示，短時間內(nèi)便成為了天津市民休閑踏青的熱點，提升了保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平。保護區(qū)還可借助當(dāng)下流行社交網(wǎng)絡(luò)，開展保護區(qū)的宣傳，甚至可以拍攝保護區(qū)紀(jì)錄片，吸引群眾對保護區(qū)和海洋生態(tài)文明的關(guān)注與熱情。此外，在加強主動宣傳的同時，公眾參與也是保護區(qū)開展宣傳，融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的一個好機會。保護區(qū)可以通過透明化政策體系，適當(dāng)放權(quán)提高公眾參與度，建立網(wǎng)絡(luò)化資源共享和信息交流平臺，使公眾可以在不受管理機構(gòu)過多的影響下，積極廣泛參與到保護區(qū)規(guī)劃和管理過程中，并提出實際的意見。隨著先進海洋生態(tài)文明理念的傳播，越來越多的公眾參與到海洋保護區(qū)管理的工作中，社會整體的海洋保護意識也會相應(yīng)提高，并形成良好的海洋生態(tài)文明社會氛圍。

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Preliminary Analysis of the Construction of Ecological Civilization in Marine Protected Areas

Liu Cunji
（College of Physical and Environmental Oceanography，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

The construction of marine ecological civilization is an important part of the construction of socialist ecological civilization，and also a fundamental wayout to fulfill the sustainable development of coastal social economy.Marine protected areas are an important component of building the marine ecological civilization system in China，and also a significant carrier and impetus for the construction of marine ecological civilization.This paper analyzed the relationship between marine reserves and construction of marine ecological civilization，and starting from the requirements of ecological civilization construction，gave some suggestions for marine protected areas'management in selecting and planning the layout of reserves，reducing the pressure of environment，inputting into capacity building and propaganda，etc.

ecologicalcivilization；marineprotectedareas；environmentalprotection

F205

A

2095-1647（2015）03-0019-06

2015-04-17

劉存驥，男，碩士研究生，主要研究方向為海洋資源與權(quán)益綜合管理，E-mail：hdhklcj@163.com。