高金柱

（中國海洋大學(xué)海洋環(huán)境學(xué)院，山東青島266100）

我國圍填海管理優(yōu)化初探

高金柱

（中國海洋大學(xué)海洋環(huán)境學(xué)院，山東青島266100）

圍填海是我國沿海地區(qū)緩解人地矛盾、擴(kuò)大社會生存與發(fā)展空間的一種有效手段，具有巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，荷蘭、日本等國家也都靠圍填海來解決土地矛盾。同時，圍填海是一種徹底改變海域?qū)傩缘挠煤Ｐ袨?，存在的弊端不容忽視。通過對圍填海管理中的執(zhí)法力度、平面設(shè)計(jì)以及制度方面問題進(jìn)行分析，探討圍填海管理框架，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理有效的管理，提出增加生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善圍填海論證和評價制度，加強(qiáng)公眾參與和強(qiáng)化監(jiān)督檢查等優(yōu)化建議。

圍填海；管理框架；管理問題；優(yōu)化建議

圍填海作為人類開發(fā)利用海洋的方式，被世界上許多國家普遍應(yīng)用，如荷蘭、日本以及韓國等，并在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了重要貢獻(xiàn)。我國圍填海有著較為悠久的歷史，其開發(fā)活動在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷程中留下了重要的痕跡。適度的圍填海一定程度上可以緩解我國重大項(xiàng)目用海空間需求，對我國東部沿海地區(qū)的發(fā)展起到關(guān)鍵性作用，同時為國家產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造優(yōu)良條件。然而，2002年1月我國頒布實(shí)施了《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》），明確了海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用等三項(xiàng)基本制度，并要求海域使用權(quán)的申請和審批必須嚴(yán)格遵循海域使用論證制度、環(huán)境影響評價制度，同時要求嚴(yán)格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用?；顒?。為了進(jìn)一步加強(qiáng)圍填海的科學(xué)管控，國家發(fā)改委和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》（2009）和《圍填海計(jì)劃管理辦法》（2011），實(shí)行圍填海年度總量控制與計(jì)劃管理，進(jìn)一步促進(jìn)海域資源的合理開發(fā)與利用，規(guī)范圍填海開發(fā)利用活動，我國在圍填海管理上取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。但是，面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展強(qiáng)烈的需求，圍填海管理面臨巨大壓力，其管理體制和制度還需要進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺少和評估體系仍不夠完善。

1　我國圍填?；厩闆r

1.1我國圍填?，F(xiàn)狀

1949年至20世紀(jì)末，我國沿海地區(qū)先后興起三次大的圍填海熱潮。第一次圍填海熱潮是1949年之后的圍海曬鹽，這一類型圍填?；顒蛹铀倭税稙┑亩逊e過程。第二次圍填海熱潮是20世紀(jì)70年代左右，在這一階段內(nèi)，主要是進(jìn)行圍填海以增加農(nóng)業(yè)用地。這一階段的圍填?；顒訉?dǎo)致大面積的近岸灘涂消失。第三次圍填海熱潮是在20世紀(jì)90年代，集中于近岸海域和岸灘，主要用于大規(guī)模圍海養(yǎng)殖對海洋環(huán)境影響較大，導(dǎo)致海水富營養(yǎng)化加重。

新世紀(jì)以來，隨著產(chǎn)業(yè)布局向沿海地區(qū)聚集和土地紅線制度實(shí)施，沿海城市發(fā)展用地的供需矛盾日益加劇。為了更好的緩解土地供需壓力，各沿海地區(qū)加大圍填海造地的規(guī)模。根據(jù)國家海洋局對沿海省市海域使用統(tǒng)計(jì)，1949—2002年，中國（港、澳、臺地區(qū)除外）共圍填海面積達(dá)1 655.51平方千米［1］。2002年實(shí)施《海域使用管理》后，國家每年將圍填海規(guī)模控制在100～150平方千米，2002—2014年圍填海面積3 333.97平方千米。兩者相加，至2014年，中國已確權(quán)的圍填海總面積為4 995.51平方千米。在圍填海開發(fā)利用方向上，2002年以前農(nóng)業(yè)圍墾和圍海養(yǎng)殖占主導(dǎo)地位，2002—2014年主要用于漁業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和臨海工業(yè)，分別占圍填?？偯娣e的93.44%、2.22%和2.19%。

目前我國圍填海的基本特征為：一是圍填海利用方向發(fā)生改變，由原來的經(jīng)濟(jì)效益較低的鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益較高的漁業(yè)和旅游業(yè)；二是圍填海規(guī)模不斷變大，發(fā)展速度加快，從原來的零散圍填海轉(zhuǎn)向?yàn)榇笠?guī)模集中圍填海；三是圍填?；顒蛹杏谘睾３鞘朽徑澈透劭冢瑤砭薮蟮纳鷳B(tài)影響；四是圍填海需求旺盛，控制圍填海規(guī)模的壓力大，管理制度仍然不完善。

1.2圍填海需求

目前，沿海各省市都非常重視海洋發(fā)展，拓展海洋空間，各地區(qū)根據(jù)發(fā)展需要都做出了相應(yīng)的圍填海計(jì)劃。粗略統(tǒng)計(jì)，至2020年中國沿海省市的圍填海需求在5 780平方千米以上，幾乎為50年來圍填?？偯娣e的一半。面對如此大規(guī)模的圍填海需求，必須加強(qiáng)科學(xué)合理的規(guī)劃和管理，否則將對中國海岸帶帶來無法估量的損害［1］。

1.3圍填海造地的驅(qū)動因素

圍填海造地不僅緩解了土地供需的矛盾，同時具有巨大經(jīng)濟(jì)效益，也拉動了沿海地區(qū)的投資，推動了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。

表1　沿海省市部分圍填海計(jì)劃需求Tab.1The demand for some reclamation planning in the coastal provinces

1.3.1土地需求的急劇增加

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)步、高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和人口的趨海性移動，人與土地的矛盾日益突出，城市擴(kuò)展的空間需求以及工業(yè)布局的要求進(jìn)一步加大了土地需求，使沿海地區(qū)的用地緊張狀況尤為明顯。與此同時，國家實(shí)行了保護(hù)農(nóng)耕用地的政策和更為嚴(yán)格的土地管理制度，而填海造地形成的土地不受國家土地紅線制度的約束，促進(jìn)了填海造地活動發(fā)展。而且圍填海造地形成土地約束少，用途自由度大，可以緩解用地壓力，減輕城市發(fā)展建設(shè)對耕地的占用。

1.3.2巨大經(jīng)濟(jì)利益的刺激

由于海域使用金相對毗鄰?fù)恋厥褂媒鸬?，沒有征地搬遷的費(fèi)用，也沒有破壞生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償費(fèi)用，填海造地形成的土地成本低、收益高，巨大經(jīng)濟(jì)利益直接驅(qū)動了圍填海的大規(guī)模發(fā)展。以山東省五壘島灣和靖海灣的前島高端制造業(yè)聚集區(qū)的成本估算為例，灘涂填海成本45～60元/平方米，平均4米水深的近海海域填海成本約150元/平方米，而陸上征用土地的成本在210元/平方米以上。福建省福清灣圍填海工程的估算表明，圍填海的工程成本為76～85元/平方米，可產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益為418～552元/平方米［2］。

2　圍填海管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1國外圍填海管理經(jīng)驗(yàn)

荷蘭圍填海有近800年的歷史，國土面積1/7（約5 200平方千米）的陸地是通過圍填海造陸形成的［3］，擋潮閘建筑技術(shù)水平居世界前列［4］。荷蘭圍填海的決策過程、環(huán)境影響評價及自然補(bǔ)償?shù)榷喾矫婢档媒梃b。圍填海項(xiàng)目會經(jīng)過長期的規(guī)劃、研究和決策過程，在政府相關(guān)部門、環(huán)保組織和公眾之間進(jìn)行多方的交流，協(xié)調(diào)各方的利益。主要過程包括：對總體圍填海規(guī)劃布局進(jìn)行決策；按照國際海洋勘探理事會的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，對采砂、圍填海工程、港口運(yùn)作等方面均進(jìn)行了環(huán)境影響評估，為決策者提供依據(jù)；申請建設(shè)和使用許可證，甚至需要超過100項(xiàng)許可證［2］。圍填海項(xiàng)目在符合歐洲的兩部自然保護(hù)法、海洋空間規(guī)劃的條件下，需要獲得許可證有：圍填海許可證、海堤建造許可證以及釆砂許可證等，申請?jiān)S可證的過程可能會歷時10余年［5］。

歐盟制定《歐洲生境指令》，要求必須對圍填?；顒铀a(chǎn)生的自然環(huán)境損失進(jìn)行補(bǔ)償，并在其實(shí)施之前提出自然生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃。如果項(xiàng)目計(jì)劃將造成20平方千米的自然和環(huán)境損失，包括海洋生態(tài)系統(tǒng)以及一些保護(hù)鳥類的生境，自然生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟顒t相當(dāng)于在另外200平方千米的自然環(huán)境中提高其10%的生態(tài)價值。還有確立海床保護(hù)區(qū)以及新建沙丘等措施，以補(bǔ)償造成的天然沙丘損失。在海床保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁海床干擾活動，如拖網(wǎng)捕魚和釆貝等。其中劃為鳥類和海豹棲息區(qū)的區(qū)域，嚴(yán)禁捕魚和水上娛樂［6］。

日本自20世紀(jì)40年代開始大規(guī)模圍填?；顒樱睾３鞘屑s有三分之一是通過圍填海獲得。在圍填海管理上，首先制定沿海地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，劃定重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，并明確整體功能定位。其次對發(fā)展地區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的空間規(guī)劃和布局，將重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)的海岸帶分成幾個基本功能區(qū)段，明確區(qū)段界限，并對每個功能區(qū)段的海域進(jìn)行基本功能定位，按照規(guī)劃進(jìn)行空間布局［7］。最后，對每個基本功能區(qū)段的單個圍填海項(xiàng)目進(jìn)行精細(xì)的平面規(guī)劃。這一過程的主要內(nèi)容包括工程用海面積、地理位置與布局、外輪廓形狀、結(jié)構(gòu)型式和主要區(qū)塊功能等，依據(jù)基本功能區(qū)段的平面設(shè)計(jì)與規(guī)劃，合理選擇圍填海方式，如人工島或順岸分離式等。日本的圍填海平面設(shè)計(jì)大多采用人工島形式，由岸線向外延伸，極少采用平推方式。在其工程布局上，以水道分割為主，采用曲折岸線的走向，極少采用整體或大面積成片的填海，岸線構(gòu)造中也極少采用截彎取直。這些措施雖然會增加圍填海成本，但可以實(shí)現(xiàn)海陸資源可持續(xù)利用，以及協(xié)調(diào)與其他用海項(xiàng)目之間的功能沖突。

韓國圍填海歷史起源于于日本殖民地時期，大規(guī)模的圍填海工程主要集中于黃海沿岸，主要用于增加城市建設(shè)、工業(yè)開發(fā)、休閑娛樂和農(nóng)業(yè)開發(fā)等。韓國在圍填海管理方面，主要有兩個重要法律，分別為《公有水面管理法》和《公有水面埋立法》，管理對象涉及韓國領(lǐng)域所有公有水面?！豆兴媛窳⒎ā奉C布是為了建立圍填海管理的基本制度，如埋立的許可制度、費(fèi)用征收制度、埋立后的所有權(quán)歸屬制度等，并頒布了詳細(xì)的施行令和施行規(guī)則［8］。為了緩解環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)海陸資源合理利用以及民眾與輿論支持，海洋水產(chǎn)部制定了《海岸帶管理法》，加強(qiáng)對海岸帶的保護(hù)和利用。韓國在圍填海管理中實(shí)行嚴(yán)格的總量控制，制定圍填海基本計(jì)劃，確保符合國土整體規(guī)劃、利用和環(huán)境保護(hù)的要求。強(qiáng)化圍填海項(xiàng)目分級審批，嚴(yán)格遵守公示制度，對圍填海項(xiàng)目的用途、類型規(guī)模進(jìn)行審批和公示。

2.2我國圍填海管理框架

我國圍填海管理框架（圖1）以《海域法》為法律基礎(chǔ)，涉及海洋功能區(qū)劃制度、海域權(quán)屬管理制度和海域有償使用制度，以及區(qū)域用海規(guī)劃制度和圍填海年度計(jì)劃管理制度，此外，在圍填海使用權(quán)的申請過程中還要遵照海域使用論證制度和環(huán)境影響評價制度［1］。

圖1　圍填海管理框架圖Fig.1The frame of reclamation management

2.3我國圍填海管理存在的問題

2.3.1圍填海管理缺乏生態(tài)補(bǔ)償制度

中國雖然已經(jīng)建立了海域有償使用制度，但海域使用金定制標(biāo)準(zhǔn)較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于圍填?；顒訉Ｑ笊鷳B(tài)所造成的損失?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損失賠償要求”。而《建設(shè)項(xiàng)目對海洋生物資源影響評價技術(shù)規(guī)范》的相關(guān)技術(shù)規(guī)范中只提出了賠償建設(shè)項(xiàng)目所帶來的漁業(yè)損失，并沒有提出有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)與其功能服務(wù)的補(bǔ)償措施或者辦法。并且這些規(guī)定、補(bǔ)償和修復(fù)措施，都僅是事后行為，而有些海洋資源具有不可再生性，若不妥善進(jìn)行及時的補(bǔ)償和修復(fù)，則會嚴(yán)重影響海洋可持續(xù)發(fā)展。

2.3.2海域使用論證制度和環(huán)評制度不夠完善

海域使用論證工作不夠規(guī)范、論證時間短、論證報(bào)告質(zhì)量不高。一些地區(qū)海域使用論證秩序比較混亂，對海域使用論證的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性產(chǎn)生不利影響。在海域使用論證和環(huán)評工作中，往往僅對單個項(xiàng)目或小規(guī)模的海域使用論證，對于同一區(qū)域出現(xiàn)的多個圍填海項(xiàng)目及帶來的更加復(fù)雜的變化情況，不能全面準(zhǔn)確地反映出其所造成的影響，以及所產(chǎn)生的疊加后果。一些沿海省市規(guī)定的論證時間較短，如山東省海洋與漁業(yè)廳發(fā)布的《關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好海洋服務(wù)保障工作的意見》，海域使用論證單位制定海域使用論證報(bào)告的周期一般不得超過45天。海域使用論證報(bào)告書的審批時間不得超過15天，論證單位修改報(bào)告書的時間不得超過3天。國務(wù)院審批的建設(shè)用海項(xiàng)目實(shí)際論證評審周期一般為一兩年，而最短的則是半年，長的也僅為三年。許多項(xiàng)目甚至未經(jīng)最終批準(zhǔn)就開始動工。圍填海項(xiàng)目在動工后，往往在幾年之內(nèi)就完成初期施工，進(jìn)入運(yùn)營階段［9］。

《環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定用海單位在進(jìn)行圍填海之前，必須委托相關(guān)資質(zhì)機(jī)構(gòu)單位進(jìn)行環(huán)境影響評價。但在圍填海活動的實(shí)踐中，存在圍填海項(xiàng)目未進(jìn)行環(huán)評的現(xiàn)象，或者在進(jìn)行一些圍填海項(xiàng)目海域使用權(quán)審批時出現(xiàn)環(huán)評內(nèi)容和管理方面的缺陷和不足。而且，環(huán)評的意義僅限于論證圍填海項(xiàng)目對海洋環(huán)境不會產(chǎn)生不利影響或者存在不利影響時尋求如何解決和降低這種影響的方法，也就是說環(huán)境影響評價的最后落腳點(diǎn)只能是提出合適的治理方法，而且環(huán)評報(bào)告書提出的環(huán)保對策和措施難以得到落實(shí)［10］。

2.3.3圍填海平面設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

與國外先進(jìn)的圍填海平面設(shè)計(jì)相比，我國的圍填海平面設(shè)計(jì)還不夠科學(xué)，較為粗淺，對如何合理利用岸線資源，防范海洋開發(fā)風(fēng)險，沒有足夠的重視，圍填海工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)理念和模式有待轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)。一些用海單位只關(guān)注圍填海的經(jīng)濟(jì)效益，以最小的填海成本獲取最大的填海面積，在進(jìn)行圍填海工程時，大多采用由岸線向外平推以及截彎取直的方式，導(dǎo)致自然岸線縮減，自然景觀消失、海洋生態(tài)環(huán)境破壞、水文動力條件失衡和海域功能受損等后果。并且許多圍填海項(xiàng)目的填海面積較大，如果沒有合理科學(xué)的平面設(shè)計(jì)和整體布局方式，繼續(xù)采用粗淺方式圍填海，將阻礙我國的海陸資源和海岸帶資源可持續(xù)利用及利用效率的提高，嚴(yán)重影響我國海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，削弱海洋對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的巨大推動作用。2.3.4圍填海執(zhí)法力度有待加強(qiáng)

隨著圍填海活動的升溫和巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，違規(guī)違法的圍填海行為和現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅擾亂海洋正常的開發(fā)秩序，而且其不科學(xué)的填海方式、區(qū)位和布局對周邊海陸帶來了難以估量的損害和影響。我國在圍填海執(zhí)法管理過程中，對建設(shè)項(xiàng)目管理力度尚顯不足，存在未批先建項(xiàng)目的現(xiàn)象。對一些限期治理的項(xiàng)目和單位遲遲完不成治理任務(wù)，限期治理成了“無期”治理，許多環(huán)境違法行為得不到應(yīng)有的糾正和處理，甚至存在拒絕現(xiàn)場檢查等行為。隨著違法違規(guī)圍填?；顒拥娘@現(xiàn)，我國圍填海執(zhí)法力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法嚴(yán)肅性需進(jìn)一步提高。同時，為了降低違法違規(guī)圍填海所帶來的危害，需要運(yùn)轉(zhuǎn)高效、反應(yīng)迅速、適應(yīng)海洋發(fā)展要求的統(tǒng)一多職能的執(zhí)法隊(duì)伍。并且圍填海執(zhí)法技術(shù)、手段、設(shè)備和條件等需要進(jìn)一步補(bǔ)充、更新和改善。

3　我國圍填海管理優(yōu)化建議

完善我國圍填海管理的框架（圖2），按照先補(bǔ)償后圍填海的原則，加強(qiáng)事前控制，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。嚴(yán)格圍填海審批制度，完善公眾參與制度，采取不提倡不支持圍填海的態(tài)度；提高圍填海過程中的監(jiān)督檢查強(qiáng)度，加大執(zhí)法處罰力度；完善圍填海評估體系，加強(qiáng)圍填海后評估、中期評估和圍填?；顒舆^程評估，并在評估體系加強(qiáng)反饋與修訂功能，針對評估結(jié)果的實(shí)時反饋，適時修訂圍填海計(jì)劃，增強(qiáng)圍填海計(jì)劃動態(tài)管理。

圖2　圍填海管理新框架圖Fig.2The new frame of reclamation management

3.1建立圍填海項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和紅線制度

生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制［11］，是指對生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償以及對生態(tài)行為的補(bǔ)償或收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和法規(guī)，納入法律程序，制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。對重大圍填海項(xiàng)目展開生態(tài)補(bǔ)償研究和示范，在圍填海規(guī)劃中劃分出適宜生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域。在海域使用論證的同時，增加生態(tài)補(bǔ)償方案，在申請時，提交生態(tài)方案。對圍填海項(xiàng)目所造成的生態(tài)系統(tǒng)的損失進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償，要達(dá)到在項(xiàng)目實(shí)施后，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能不會減弱。具體方式是以實(shí)地建設(shè)補(bǔ)償為主，兼以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償措施，建立科學(xué)有效、長期運(yùn)行的生態(tài)補(bǔ)償修復(fù)機(jī)制，從圍填?；顒拥氖找嬷腥浹a(bǔ)其所造成的不利影響。例如，導(dǎo)致鳥類棲息地?fù)p失的，要在生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的相似生態(tài)環(huán)境中，重建鳥類棲息地；造成魚類損失的，要劃分出一片禁漁區(qū)，同時對禁漁造成經(jīng)濟(jì)損失的漁民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。評估海域環(huán)境承載力、環(huán)境容量、生態(tài)安全、生物資源和棲息地自然系統(tǒng)，劃定圍填海紅線制度，對海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，重要生物和瀕危生物棲息地，以及具有重要作用的生態(tài)系統(tǒng)要優(yōu)先保護(hù)，作為圍填海的紅線區(qū)，嚴(yán)禁任何形式的圍墾。

3.2完善海域使用論證和環(huán)評制度

嚴(yán)格海域使用論證制度，根據(jù)圍填海實(shí)際情況和圍填海管理的發(fā)展，適時補(bǔ)充關(guān)于圍填?；顒拥南嚓P(guān)內(nèi)容以及相應(yīng)提高其權(quán)重，重點(diǎn)評價圍填海對海域生態(tài)系統(tǒng)影響，對海底構(gòu)造的穩(wěn)定性影響，盡可能的減少對海洋環(huán)境的不利影響。例如，論證圍填海項(xiàng)目區(qū)域的潮流變化、水體水文要素與水文動力變化、海域水質(zhì)和底質(zhì)、海域生物量損失狀況、海洋生物棲息地演化過程、海域波浪和潮波變化、緩沖區(qū)減少以及抗災(zāi)害能力等。完善區(qū)域用海規(guī)劃制度、論證技術(shù)體系和評價指標(biāo)體系，注重和體現(xiàn)海域使用論證制度的綜合性，充分考慮用海區(qū)域的總體布局，對其中的所有圍填海項(xiàng)目進(jìn)行綜合性總體論證，對海洋環(huán)境所產(chǎn)生的疊加和整體影響進(jìn)行評價分析。同時還必須充分考慮圍填海帶來的不利影響，例如海岸穩(wěn)定性損失、海底蝕淤、海洋生物資源損害、生物棲息地破壞、水文要素變化、水文動力重大改變、生態(tài)服務(wù)功能喪失以及環(huán)境承載力等問題，重點(diǎn)綜合考慮和評價用海區(qū)域整體的生態(tài)系統(tǒng)變化，尤其是所產(chǎn)生的積累性影響、疊加影響、生態(tài)系統(tǒng)功能損害、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)綜合損益等。加強(qiáng)圍填?；顒拥沫h(huán)境影響評價，尤其是對一些重點(diǎn)海域例如海灣等的圍填海項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格、科學(xué)、充分的評價。對圍填海實(shí)施界限進(jìn)行明確合理的界定，對其環(huán)境利弊和經(jīng)濟(jì)損益等進(jìn)行客觀公正的分析和評價，并對圍填海實(shí)施后所帶來的不利影響提出切實(shí)可行的方法和對策，盡可能降低對環(huán)境的不利影響。

3.3健全圍填海評估制度

圍填海評估是指將已經(jīng)存在、已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施的圍填海項(xiàng)目作為考察對象進(jìn)行分析、判斷和評價的行為，包括中期評估和后評估。在圍填海計(jì)劃中期進(jìn)行評估，對圍填海的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督檢查和評估分析，以確保圍填海計(jì)劃合理有序的進(jìn)行，有利于海洋行政部門進(jìn)行跟蹤調(diào)控和管理。圍填海后評估則是對完工圍填海項(xiàng)目的各方面進(jìn)行系統(tǒng)全面的整體評估，以及時掌握和了解圍填海所造成的各類影響，并及時發(fā)現(xiàn)問題以協(xié)調(diào)和解決，及時發(fā)現(xiàn)不利影響以提出補(bǔ)償和修復(fù)措施。建立圍填海評估體系，其目的是為了及時發(fā)現(xiàn)圍填海計(jì)劃、管理立法、執(zhí)法工作和圍填海過程中存在的不足，以便于有針對性地更好地加強(qiáng)圍填海管理；經(jīng)過評估，對圍填海計(jì)劃及時做出修改，控制項(xiàng)目的損益，形成一個動態(tài)過程。圍填海評估要素主要包括水文動力環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境、社會效益等方面的不利影響，以及圍填海活動的布局、選址和用途的科學(xué)合理性。及時總結(jié)圍填?；顒釉u估中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合圍填海執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和社會民意，不斷健全圍填海法律法規(guī)和完善圍填海管理制度和措施。

3.4完善圍填海的專家論證和公眾參與制度

圍填?；顒泳哂猩鐣傩?，不僅與海域環(huán)境息息相關(guān)，而且對鄰近區(qū)域公眾日常生活和社會生產(chǎn)也有密切影響。成立圍填海評估與審核專家委員會，與論證單位共同對圍填海項(xiàng)目進(jìn)行評估、論證和審核，評估、論證和審核年限設(shè)置為1至3年，不得低于1年。完善公眾參與制度與機(jī)制，將公眾參與納入到圍填海管理中來，在海域使用審批中體現(xiàn)公眾意見，明確規(guī)定公眾參與方式、內(nèi)容和程序，確定和有效保證公眾參與權(quán)利與義務(wù)，使公眾參與制度化、規(guī)范化。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價制度的公眾參與，將受圍填海項(xiàng)目潛在影響的公眾納入?yún)⑴c人員中，進(jìn)一步提高公眾對環(huán)境影響評價的影響力和話語權(quán)。并且要充分考慮圍填海項(xiàng)目對環(huán)境影響的時間滯后性，將其滯后性的環(huán)境影響納入環(huán)境影響評價中。

3.5強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測、監(jiān)督檢查力度

進(jìn)一步加強(qiáng)對圍填?；顒拥谋O(jiān)督檢查，完善圍填海規(guī)劃執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督檢查機(jī)制和技術(shù)手段，進(jìn)一步完善和優(yōu)化圍填海臺賬管理機(jī)制，健全圍填海項(xiàng)目登記與統(tǒng)計(jì)手段。嚴(yán)格統(tǒng)計(jì)圍填海實(shí)際情況和其計(jì)劃實(shí)施情況，在圍填海計(jì)劃中期和每年年末進(jìn)行檢查評估，形成中期檢查報(bào)告和年度報(bào)告，以作為下一年度圍填海計(jì)劃管理的主要依據(jù)，對于不遵守圍填海計(jì)劃違規(guī)進(jìn)行圍填海的活動，立即予以制止，并暫停該地區(qū)的海域使用申請，對其進(jìn)行審查和處罰。加大圍填海執(zhí)法檢查力度，重點(diǎn)對圍填?；顒邮欠穹蠂詈Ｄ甓扔?jì)劃、海洋功能區(qū)劃以及相關(guān)規(guī)劃等進(jìn)行監(jiān)督審查，增加監(jiān)察次數(shù)，不斷更新和完善監(jiān)督檢查手段。嚴(yán)肅查處違反圍填海計(jì)劃、海洋功能區(qū)劃的違法違規(guī)行為，并依法進(jìn)行處罰，收回海域使用權(quán)，恢復(fù)所用海域生態(tài)環(huán)境等。

［1］中國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題與政策研究課題組.中國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題與政策研究［M］.中國環(huán)境出版社，2013：149-151.

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［11］萬軍，張惠遠(yuǎn)，王金南，等.中國生態(tài)補(bǔ)償政策評估與框架初探［J］.環(huán)境科學(xué)研究，2005，18（2）：1-8.

An Initial Survey of theManagement Optimization of Land Reclamation from the Sea in China

Gao Jinzhu
（College of Physical and Environmental Oceanography，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

Land Reclamation from the Sea is an effective means of that Chinese coastal areas alleviating contradictions between humans and landextendingthe space of social survival and development in China′s coastal areas.Reclamation has great social and economic benefits.Holland，Japan and other countries also resolve contradictions between man and land by sea reclamation.At the same time，sea reclamation is a sea-useconduct that changes the sea area property radically.So the disadvantage of reclamation can′t be ignored.This article analyzed some problems of reclamation management about law enforcement，graphicdesign，institutionandsoon.Itdiscussedthereclamation managementframe.Andinordertorealizescientific，reasonable，andeffective management，it came up with some optimized suggestions such as adding the ecological compensation mechanism，perfecting the reclamation argumentation and evaluation system，and strengthening the supervision and inspection，etc.

reclamation；managementframe；managementproblem；optimizedsuggestions

F205

A

2095-1647（2015）03-0055-08

2015-04-16

高金柱，男，碩士研究生，主要研究方向?yàn)楹Ｑ筚Y源與權(quán)益綜合管理，E-mail：630826649@qq.com。