唐昊

國(guó)務(wù)院厲行簡(jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力還給市場(chǎng)，行政審批的門檻越來(lái)越低，但在一些地方，本來(lái)應(yīng)該簡(jiǎn)化或取消的行政許可事項(xiàng)，現(xiàn)在“換個(gè)馬甲兒”，改由行業(yè)協(xié)會(huì)間接行使。要警惕這些“紅頂中介”截留簡(jiǎn)政放權(quán)的改革成果。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮丰槍?duì)目前行業(yè)協(xié)會(huì)功能變異、充當(dāng)“紅頂中介”“權(quán)力掮客”，并導(dǎo)致擾亂市場(chǎng)秩序和催生腐敗等亂象，提出了脫鉤改革的路線圖、時(shí)間表及具體的任務(wù)書。

近年來(lái)國(guó)務(wù)院厲行簡(jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力還給市場(chǎng)，行政審批的門檻越來(lái)越低，但與此同時(shí)，評(píng)估、鑒定、意見(jiàn)書、技術(shù)性檢查等第三方中介事項(xiàng)卻有增無(wú)減。工信部發(fā)布的一項(xiàng)報(bào)告顯示，2014年企業(yè)負(fù)擔(dān)平均指數(shù)為0.84，較2013年的1.00有所下降，但與行政許可審批相關(guān)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)所占比重上升。也就是說(shuō)，這些本來(lái)是政府主導(dǎo)的行政許可權(quán)力，現(xiàn)在由事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會(huì)間接行使，由政府下放給市場(chǎng)的權(quán)力無(wú)形中被“截留”了。

權(quán)力“截留”直接導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)本身的功能發(fā)生變異。行業(yè)協(xié)會(huì)本來(lái)的目的是促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，并通過(guò)配套的法律法規(guī)監(jiān)管、規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作。然而在現(xiàn)實(shí)中，一些行業(yè)協(xié)會(huì)不是想方設(shè)法為企業(yè)做好服務(wù)，而是刻意混淆社團(tuán)法人與公司法人的界限，以營(yíng)利為目的，依托政府支持，巧立名目大肆斂財(cái)。2014年6月，中華醫(yī)學(xué)會(huì)被曝在一年內(nèi)召開(kāi)160個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)議，收取醫(yī)藥企業(yè)贊助8.2億元，并且無(wú)法說(shuō)明贊助的去向。幾年前宜春市道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)以交納安全保證金為名，收取57個(gè)會(huì)員單位共計(jì)182萬(wàn)元，這些企業(yè)交錢的目的明顯是為了不得罪協(xié)會(huì)背后的地方交通部門。而在長(zhǎng)沙從事建筑施工設(shè)備租賃業(yè)務(wù)的各家企業(yè)，則必須向“長(zhǎng)沙市建筑業(yè)協(xié)會(huì)建筑施工設(shè)備租賃分會(huì)”提交申請(qǐng)，辦理相關(guān)手續(xù)之后才能承接業(yè)務(wù)。對(duì)于一個(gè)壟斷性的鑒定機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這相當(dāng)于坐地收錢。

上述行業(yè)協(xié)會(huì)之所以被李克強(qiáng)總理稱為“紅頂中介”，是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)有的原本就是從擁有審批權(quán)的政府機(jī)關(guān)改制而來(lái);有的掛靠政府主管部門;有的直接由主管部門退休領(lǐng)導(dǎo)主持。此前宜春市查處78家違規(guī)行業(yè)協(xié)會(huì)，其中61家由政府官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，包括縣級(jí)以上官員115人、科級(jí)以下官員183人。至于那些家電類協(xié)會(huì)、醫(yī)藥類協(xié)會(huì)、快遞類協(xié)會(huì)、能源類協(xié)會(huì)，多由退休政府官員擔(dān)任，并被認(rèn)為這樣才能為協(xié)會(huì)辦事。追根溯源，“紅頂中介”之所以能夠截留政府下放給市場(chǎng)的權(quán)力，是因?yàn)槠湓揪团c相關(guān)部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)是分散的，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)又異常激烈，這就需要中介組織來(lái)協(xié)調(diào)企業(yè)之間的關(guān)系，并制定統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，所以行業(yè)協(xié)會(huì)本來(lái)是代表行業(yè)的利益。但中國(guó)目前大約6萬(wàn)家行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)中，與政府有直接間接關(guān)系的“紅頂中介”占了大多數(shù)。事實(shí)上，在大多數(shù)地區(qū)，一個(gè)協(xié)會(huì)或商會(huì)如果沒(méi)有政府背景，很難生存下去。而有了政府背景的“紅頂中介”，相當(dāng)一部分不再服務(wù)企業(yè)，反而變成行業(yè)利益的盤剝者，并在一定程度上抵消了各級(jí)政府實(shí)施的簡(jiǎn)政放權(quán)以及各項(xiàng)收費(fèi)減免的政策效果。

由于在這些協(xié)會(huì)內(nèi)部大量遺留的官僚機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)，大部分官辦行業(yè)協(xié)會(huì)存在“覆蓋面窄、活動(dòng)能力弱、工作成效低”等問(wèn)題，除了收企業(yè)的錢之外，并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的功能。同時(shí)，由于“紅頂中介”在代理過(guò)程中的行為并不規(guī)范，不可避免地破壞了公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，并催生了行業(yè)腐敗。最近，因官員利用藝術(shù)家協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)身份進(jìn)行“雅腐”屢被媒體曝光，中央領(lǐng)導(dǎo)公開(kāi)批評(píng)了官員兼職藝術(shù)家協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的現(xiàn)象。實(shí)際上，某些行業(yè)協(xié)會(huì)甚至成為行業(yè)從業(yè)者向腐敗官員輸送利益、購(gòu)買權(quán)力承諾的平臺(tái)與渠道。

不過(guò)，相比以上問(wèn)題，更加嚴(yán)重的后果則是，紅頂中介的“權(quán)力截留”限制了真正的行業(yè)協(xié)會(huì)的生長(zhǎng)，從而扭曲了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)。值得注意的是，在溫州、深圳等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中自發(fā)形成的各類民間行業(yè)協(xié)會(huì)以及改制較為成功的官辦協(xié)會(huì)一度發(fā)展迅速、生機(jī)勃勃。但在更多的地區(qū)，一些“紅頂中介”憑借壟斷地位大肆斂財(cái)，并且擠占了民間自發(fā)協(xié)會(huì)的資源和機(jī)會(huì)。在這些地區(qū)，真正源于民間自發(fā)的協(xié)會(huì)很少，更沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)展壯大。這反過(guò)來(lái)又給予那些與政府有“血緣關(guān)系”的“紅頂中介”一個(gè)難以取代的位置。

要解決上述“紅頂中介”的亂象，必須靠?jī)蓷l腿走路：法治和競(jìng)爭(zhēng)，即一方面通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的制度化和法治化，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利、義務(wù)、行為邊界、中介標(biāo)準(zhǔn)等;另一方面推動(dòng)民間自發(fā)的行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展和規(guī)范，將被“截留”的權(quán)力還給市場(chǎng)本身。兩相比較，后者比前者更為重要。

與這次出臺(tái)的規(guī)范性《方案》類似，此前政府試圖通過(guò)政策來(lái)規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的做法也很多，不過(guò)多數(shù)成效不大。而針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法治化改革更是緩慢，甚至根本無(wú)法提上立法日程。目前針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的綜合性立法只有廣東省人大常委會(huì)于2005年12月頒布的一部地方性法規(guī)《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》。條例規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)有權(quán)進(jìn)行行業(yè)調(diào)查、評(píng)估論證、協(xié)助政府及其部門完成有關(guān)反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查等活動(dòng)。這次出臺(tái)的《方案》在一定程度上試圖進(jìn)行全國(guó)性的行業(yè)規(guī)范，是一個(gè)不小的進(jìn)步，但最終需要出臺(tái)全國(guó)性的法律才可能形成整合性規(guī)范效應(yīng)。

政策法規(guī)效果不彰的主要原因不是政府整治的力度不夠大，法令不夠清晰，而是因?yàn)槟撤N程度上地方政府對(duì)于真正放權(quán)給市場(chǎng)仍有顧慮。也就是說(shuō)，政府一方面想要放開(kāi)對(duì)企業(yè)的審批，另一方面還想控制市場(chǎng)和行業(yè)。最終的結(jié)果就是：或者地方政府實(shí)際控制這些行業(yè)協(xié)會(huì);或者將鑒定、評(píng)估等第三方權(quán)力授予自己信得過(guò)的單位和人，并且排斥民間自發(fā)形成的行業(yè)協(xié)會(huì)系統(tǒng)。

在這樣的背景下，那條嚴(yán)重限制行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的法律規(guī)定，至今仍未修改，這就是1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備?！睉?yīng)該說(shuō)，這是目前“紅頂中介”能夠輕易擁有壟斷性行業(yè)地位的最重要原因。

所以，要想真正解決“紅頂中介”帶來(lái)的擾亂市場(chǎng)秩序、破壞規(guī)則以及催生腐敗等問(wèn)題，同時(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功能，根本的辦法不是更嚴(yán)厲的政策法律限制——這在以往的歷次整治中被證明效果有限——而是行業(yè)協(xié)會(huì)的開(kāi)放化。即通過(guò)改變目前“一地一業(yè)一會(huì)”的框架，允許一業(yè)多會(huì)的存在。先取消“紅頂”，“中介”自然會(huì)走向規(guī)范。只要打破行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷地位，把被“紅頂中介”“截留”的權(quán)力還給那些企業(yè)之間自發(fā)形成的普通行業(yè)協(xié)會(huì)，必將在行業(yè)內(nèi)和地區(qū)內(nèi)形成良性競(jìng)爭(zhēng)局面，并使政策法律對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范事半而功倍。而在協(xié)會(huì)之間有序但激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，自然而然就會(huì)淘汰那些低效、腐敗的中介機(jī)構(gòu)，從而打造出真正具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和功能的行業(yè)協(xié)會(huì)。