袁剛

“處長把關(guān)”與“官場病變”

中共十八屆三中全會提出“全面深化改革”，部署了15大領(lǐng)域60項具體改革任務(wù)，而如何將其落到實處，則職在各級黨政行政系統(tǒng)，特別是國務(wù)院。這兩年國務(wù)院行政系統(tǒng)在執(zhí)行中央“八項規(guī)定”，配合中央紀(jì)檢系統(tǒng)強勢反腐“打虎拍蠅”的同時，也及時提出“簡政放權(quán)”，頂住經(jīng)濟下行壓力推出了穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展、改善民生等各項改革措施，力度不可謂不大。李克強總理上任伊始就向媒體“表白”：“喊破嗓子，不如甩開膀子”，“不務(wù)虛玄要干實事”;最近又一再強調(diào)：“中國經(jīng)濟是干出來的，不干，什么都談不上”，“政策千條萬條，不干就等于‘白條”。

中央雷厲風(fēng)行自上而下推行改革，執(zhí)行還得靠省部、司局、縣處、科等條條塊塊各級政府部門，要靠金字塔型的科層制官僚機構(gòu)，具體到人則尤須依靠處長、科長、股長等基層辦事官，特別是“縣團級”的處長，更是執(zhí)行政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

然而，科層官僚體制的惰性及“官場病”，古今中外都存在，中外學(xué)術(shù)界對此多有剖析研究，在當(dāng)今中國也在所難免，發(fā)起病來很難對付。金字塔型的官僚機構(gòu)可按其職權(quán)責(zé)任大小，分為上層、中層、下層等不同層級，上層決策，下層執(zhí)行，中層轉(zhuǎn)承審批，特別是側(cè)近中樞的中層官員，處于承上啟下的關(guān)鍵崗位，具有舉足輕重的地位。

古時官場有“舍人掌王命”“典簽當(dāng)樞要”的“時諺”，當(dāng)今政界也有“秘書專政”“處長把關(guān)”的說法。中書舍人在南北朝隋唐時為五品官，屬中樞中層“才俊”，典簽則為地方上的舍人，由于上層高品級的“宰輔”、封疆大吏懶散不涉實務(wù)，遂使中下級的舍人、典簽得以“掌機要”，他們往往欺上瞞下操弄政柄，矯制詔令扭曲政策，使官場弊端滋擾，腐敗叢生。現(xiàn)今首長秘書官雖不高，亦因其側(cè)近權(quán)力，以才干加之因緣際會升遷較快，卻也有貪腐淪為階下囚的例子，如“河北一秘”李真案即為典型。而官居處長，不僅是高干升遷必須逾越的關(guān)鍵層級，且是政府貫徹上級指令落實行政措施的關(guān)鍵崗位，所謂“上有政策，下有對策”，其“對策”往往就出在“處”這一級。若處長對上級指令陽奉陰違，則中央政策就難以落到實處;若處長們怠工不作為，整個政府或許要空轉(zhuǎn)。

居于金字塔科層體制中下層的處長、科長，多屬青壯年，能干事，且數(shù)量多待提拔，但真能升上高干的是少數(shù)。處長享受不了高干待遇，工資也不太高，在當(dāng)前高壓反腐中首當(dāng)其沖，“八項規(guī)定”一定程度上瞄準(zhǔn)他們，灰色與黑色收入少了，又不再敢公款吃喝占便宜，于是部分人工作熱情大為降低。有些官員竟玩起了消極怠工的把戲，“不做壞事也不做好事，干脆不做事”，有學(xué)者將其稱之為“軟抵抗”，使中央改革措施無法貫徹落實，成為典型的“官場病”。

處長“會簽”成了體制機制運轉(zhuǎn)的“堵點”

面對“不作為”“軟抵抗”之類的“官場病”，國務(wù)院總理李克強是如火燒心，極為惱火。他曾幾次動情地說：“老百姓一直在勤勞奮斗，當(dāng)干部的決不能為官不為！”2015年4月10日，李總理在吉林長春主持召開東北三省經(jīng)濟形勢座談會，談到2014年8月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，支持力度不可謂不大，但“問題是去年批給的土地，70%仍然處于閑置狀態(tài)！土地給了，一直閑著;錢下?lián)芰耍匀弧吭谫~上;項目批了，遲遲未見開工！政策再好，不干有什么用？”

4月15日和21日召開的兩次國務(wù)院常務(wù)會議上，李總理更激憤地斥責(zé)一些部委和地方政府，對執(zhí)行中央文件流程繁冗、運轉(zhuǎn)拖沓?！拔覀儑鴦?wù)院的領(lǐng)導(dǎo)同志常常半夜拿到特急文件立刻就批了，但有些部門、地方的文件，卻經(jīng)常在那里原地轉(zhuǎn)圈”，“中央研究了一年多，拿出政策，結(jié)果各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎？”“部長們參加的國務(wù)院常務(wù)會已經(jīng)討論通過的一些政策，現(xiàn)在卻還卡在那兒，難道讓幾個處長來把關(guān)，這不在程序上完全顛倒了嗎？”

政策執(zhí)行卡在哪里？就卡在具體經(jīng)辦的處長那里。有關(guān)部門匯報說，國務(wù)院確定的政策之所以遲遲不落實，乃因文件按流程一直在相關(guān)部門等著各位處長“會簽”。4月28日國務(wù)院有針對性地對文件會簽提出了時限，凡文件必須在會議結(jié)束后7個工作日內(nèi)印發(fā);有重大修改意見需要協(xié)調(diào)的，須在10個工作日內(nèi)印發(fā)。李克強總理談新一輪行政改革說：“各級干部要層層放權(quán)，而不是層層推責(zé)。不能讓政策總是懸著，措施一再落空”。表示“對于忽視民生、為官不為的‘庸政‘。懶政，要‘動刀子‘出重拳”，“工作不力的，要約談?wù)]勉;對為官不為，懶政怠政的，要公開曝光，堅決追究責(zé)任”，“對于不千事不作為的，要抓一些典型案例，堅決問責(zé)，從嚴(yán)治理”，強調(diào)進一步加大督察力度，要用鐵腕整治“官場病”。

在5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李總理痛斥某些政府辦事機構(gòu)給民眾辦事設(shè)障，確定進一步取消非行政許可審批類別。12日國務(wù)院召開的全國副處以上行政官員“推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議”，總理強調(diào)要著力破除審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”、公文“長征”等亂象，承諾再砍掉一批審批事項、中介、關(guān)卡、繁文縟節(jié)及不合理收費，用剛性制度管權(quán)限權(quán)，接受社會監(jiān)督。14日國務(wù)院即發(fā)文，再取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，今后不再保留“非行政許可審批”類別。

改革不能姑息“軟抵抗”

最近幾個月李克強總理嚴(yán)辭譴責(zé)官場不作為現(xiàn)象，說明高壓反腐態(tài)勢下，中下層官僚的“軟抵抗”情勢較為嚴(yán)峻。對此中央也采取了相應(yīng)措施，其中一項是對4000多萬機關(guān)事業(yè)單位工作人員調(diào)整工資，用以調(diào)動基層干部的工作積極性。在6月10目國務(wù)院常務(wù)會議上，總理聲言：“一些地方錢撥下去了，再遲遲不開工，我們就要依法把那些趴在賬上多年的財政撥款收回來，調(diào)到那些中央已經(jīng)確定的重點項目上去，調(diào)給那些想干事、能干事的地方去！”此前在國務(wù)院第三次廉政工作會議上，總理也曾表示：不能一方面讓民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面卻有大量資金“呼呼大睡”。

中央還許諾今后每一兩年給干部調(diào)整一次工資。有“智庫”提議加大放寬干部遷轉(zhuǎn)途徑，搞升級不升職，老處長雖無緣局長，但可晉級享受副局級待遇。又有人提議拉開干部待遇高低檔次，高薪養(yǎng)廉，而一旦發(fā)現(xiàn)瀆職貪腐行為，就將取消一切待遇而歸零，以讓干部“不想腐”“不敢腐”。這些措施雖有道理，卻忽略了一個基本事實，即各類干部中要求晉級的人何其多。在中國干部人事管理中，處級是一個限制極嚴(yán)的級別，絕大多數(shù)官員一輩子也跨越不了，如果打開口子放水，讓更多想晉級的縣團處級官員跨入局級，則不僅官滿為患，而且高千盈野，屆時更多“處長當(dāng)關(guān)”，冗官冗費體制性弊病恐將積重難返。

精簡機構(gòu)簡政放權(quán)，卻始終不敢裁減人頭，為什么？因牽涉既得利益，且涉及面寬，相當(dāng)一部分是掌握了一定權(quán)力的官員，難以向他們開刀下手。李克強總理上任時就曾嘆息：“觸動利益往往比觸及靈魂還難！”這正是當(dāng)今行政改革難題癥結(jié)之所在。要解決問題還得從改革體制機制人手。

談到干部體制機制，李克強總理表示：我們出臺的許多政策，中央和各部門已經(jīng)研究了很長時間，經(jīng)過詳細測算，并制定了非常具體的執(zhí)行方案，卻常常因為繁冗、拖沓，讓一些好政策“遲遲落不了地”。處長“會簽”就是一個體制機制“堵點”，中央決策，處長“把關(guān)”，已成為笑柄。但中國各級政府科處密布，官滿為患，形式主義中間環(huán)節(jié)太多，使人為“堵點”重重，“官場病”因而花樣翻新。改革就是要澄清吏治，祛除“官場病”，精簡機構(gòu)是改革科層官僚體制，簡政放權(quán)是改革科層官僚機制，之所以歷經(jīng)30年整改問題依然嚴(yán)重，就是因為改革不夠徹底，既得利益藩籬未能破除，不減和尚只拆廟，只減機構(gòu)不減人，則政府怕是只能由官僚牽著鼻子走。如今改革既已進入深水區(qū)，那么再深的水也要蹚過去，攻堅克難，對“軟抵抗”的官員，再也不能姑息。應(yīng)及時出臺一些政策和規(guī)童，對不作為的冗官懶官進行嚴(yán)格懲治，特別是要完善公務(wù)人員的辭退機制，對光拿錢不干事的冗員，不貪不腐卻也不作為的庸官，堅決裁撤。該退應(yīng)該退下，該辭職可以辭職，裁員增效，起用真干實干搞改革的干部，以不打折扣地完成全面深化改革任務(wù)。