陳利根，黃金升，李 寧

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

土地登記與用途管制的制度關(guān)聯(lián)性分析：一個(gè)系統(tǒng)論的視角

陳利根，黃金升，李 寧

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

研究目的：對(duì)土地制度系統(tǒng)中的關(guān)鍵制度——土地登記制度與用途管制制度的制度關(guān)聯(lián)性進(jìn)行分析，揭示制度關(guān)聯(lián)性對(duì)土地制度演進(jìn)變革的影響。研究方法：比較研究法與理論模型法。研究結(jié)果：（1）土地登記與用途管制在生態(tài)用地與耕地保護(hù)方面存在明顯交集，且具有不同的表現(xiàn)形式；（2）在不同的場(chǎng)域中，土地登記制度與用途管制的制度關(guān)聯(lián)性特征不同；（3）土地登記制度與用途管制制度的演進(jìn)績(jī)效性質(zhì)不同，并且制度關(guān)聯(lián)性影響其演進(jìn)。研究結(jié)論：制度關(guān)聯(lián)性影響土地制度的演進(jìn)或變革，土地制度改革時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)土地制度的頂層設(shè)計(jì)，關(guān)注土地登記制度與用途管制制度之間的關(guān)聯(lián)性。

土地管理；土地登記；用途管制；系統(tǒng)論；制度關(guān)聯(lián)性

1　引言

長(zhǎng)期以來，中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多問題，特別是集體土地存在產(chǎn)權(quán)界定模糊問題最引人關(guān)注，而土地確權(quán)登記構(gòu)成了建立完善的土地產(chǎn)權(quán)制度的邏輯起點(diǎn)［1］。因此，完善土地登記制度就成為了當(dāng)前土地制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進(jìn)土地要素市場(chǎng)化流動(dòng)的前提條件。然而，土地功能的不可逆性決定了完全依靠市場(chǎng)來配置土地資源、決定土地資源的流向與用途并不能保障土地資源配置的最優(yōu)化［2］，如基本農(nóng)田利用的外部性會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制作用下基本農(nóng)田配置過小［3］，因此，土地用途管制等相應(yīng)的宏觀調(diào)控制度非常有必要。土地要素需要在市場(chǎng)化取向的自由流動(dòng)和國(guó)家規(guī)劃管制的宏觀配置下取得平衡：一方面，需要建立完善的土地登記制度以界定土地產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)土地的市場(chǎng)化；另一方面，市場(chǎng)化發(fā)展并不意味著政府調(diào)控的不在場(chǎng)，特別是對(duì)于土地這類外部性極強(qiáng)的資源要素更是如此。土地登記與用途管制以土地的市場(chǎng)化及土地資源的保護(hù)為主軸，建立了不可分割的聯(lián)系，而當(dāng)前土地登記制度與用途管制制度的相關(guān)研究大多是沿著單一制度展開，缺乏整體性考慮，忽視了制度之間具有的關(guān)聯(lián)性，這是土地制度研究分析存在的不足。本文擬運(yùn)用系統(tǒng)論的視角，對(duì)兩種制度之間的關(guān)聯(lián)性展開研究，以期加深對(duì)土地登記與用途管制制度的理解，為深化土地制度改革提供有益的啟發(fā)。

2　系統(tǒng)論的視角

系統(tǒng)論創(chuàng)始人貝塔朗菲在其專著《一般系統(tǒng)論：基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用》中指出“組合性特征不能用孤立部分的特征來解釋”，只有用“系統(tǒng)所包含的所有組成部分以及它們之間的各種關(guān)系”才能說明［4］，而任何制度安排均鑲嵌在整個(gè)制度結(jié)構(gòu)中，其適應(yīng)性效率取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們功能的完善程度［5］。用系統(tǒng)科學(xué)的思想來審視制度就會(huì)發(fā)現(xiàn)，制度是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)［6］。制度具有系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性，其內(nèi)部各元素之間具有相關(guān)性、涌現(xiàn)性與功能性，在制度研究的過程中，只有將各種具體的制度安排置于制度系統(tǒng)中，分析它們之間的相互聯(lián)系和影響，才能進(jìn)一步提高對(duì)于制度的認(rèn)識(shí)［7］。據(jù)此，張旭昆［8］研究了制度系統(tǒng)的性質(zhì)及其對(duì)于制度演化變遷的影響，而青木昌彥［9］則是將博弈論引進(jìn)制度分析中，重點(diǎn)研究了制度之間的依存關(guān)系，為制度系統(tǒng)的研究提供了相應(yīng)的工具支撐。因此，本文將遵循系統(tǒng)論的指導(dǎo)思想，將土地登記制度與用途管制納入一個(gè)整體的制度系統(tǒng)中，利用博弈論這一制度分析工具對(duì)土地登記與用途管制的制度關(guān)聯(lián)性進(jìn)行分析。

3　土地登記與用途管制作用對(duì)象劃分

按照《土地管理法》第四條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。然而，農(nóng)用地中并不僅僅是只有耕地，還有林地、草地等生態(tài)用地。生態(tài)用地是指生產(chǎn)性用地和建設(shè)性用地以外，以提供環(huán)境調(diào)節(jié)和生物保育等生態(tài)服務(wù)功能為主要用途，對(duì)維持區(qū)域生態(tài)平衡和持續(xù)發(fā)展具有重要作用的土地利用類型［10］。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，對(duì)于生態(tài)用地的保護(hù)日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。2008年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》審時(shí)度勢(shì)地規(guī)定了生態(tài)用地保護(hù)制度，提出了保留住最具生態(tài)價(jià)值用地的要求，著重強(qiáng)調(diào)了生態(tài)用地保護(hù)的重要性，對(duì)《土地管理法》在生態(tài)用地保護(hù)方面法律規(guī)定缺位做了積極回應(yīng)；此外，十八屆三中全會(huì)報(bào)告中關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的改革方向中，提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度的要求。因此，除了耕地保護(hù)外，對(duì)于生態(tài)用地的保護(hù)也成為了當(dāng)前土地制度改革中強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。

生態(tài)用地與耕地雖同樣隸屬于土地用途分類中的農(nóng)用地，但無論是從存在的形態(tài)上，還是保護(hù)目的的角度出發(fā)，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)是有所區(qū)別的，因此，本文將其進(jìn)行區(qū)分，分別以耕地、生態(tài)用地為研究對(duì)象，以便更好地對(duì)土地登記與用途管制制度進(jìn)行分析。

4　土地登記與用途管制制度的關(guān)聯(lián)性特征

域（Domain）作為制度分析的基本單元，是指“由參與人集合和參與人在隨后各個(gè)時(shí)期所面臨的技術(shù)上可行的行動(dòng)集合組成”，域的基本類型包括：“公共資源、交易（經(jīng)濟(jì)交換）、組織、社會(huì)交換、政體和一般性組織領(lǐng)域”［9］。從兩種土地制度所處的場(chǎng)域角度觀察，土地登記與用途管制共同圍繞著以土地為載體的公共資源域和交易（經(jīng)濟(jì)交換）域發(fā)揮著制度的功能性作用。土地登記的制度功能更多體現(xiàn)在了交易域中，即利用土地登記的產(chǎn)權(quán)界定功能維護(hù)土地市場(chǎng)交易行為；用途管制的目的更是明確，即在公共資源域中，對(duì)可能導(dǎo)致外在經(jīng)濟(jì)或外在不經(jīng)濟(jì)的個(gè)人行動(dòng)進(jìn)行管制調(diào)節(jié)（例如，防止公共資源的擁擠現(xiàn)象產(chǎn)生，或激勵(lì)提供公共物品、維護(hù)公共資源的個(gè)人努力）。然而，兩種制度并不是簡(jiǎn)單的各自歸屬于其中的一個(gè)場(chǎng)域，而是在兩個(gè)不同的場(chǎng)域中滲透交織，因此，在不同的場(chǎng)域中，兩種制度有不同的交集狀態(tài)，即體現(xiàn)出不同的關(guān)聯(lián)性特征。

首先，在公共資源域中，公共資源的競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征表明，要排除一些潛在的獲益者在技術(shù)上是困難的。為避免資源過度損耗、利用效率低下及擁擠現(xiàn)象的產(chǎn)生，必須約束個(gè)人在公共資源域中的行動(dòng)決策集合。土地用途管制制度限定了土地利用者的行動(dòng)決策集，使公共資源域中的土地得以有序、有效利用。土地登記制度在公共資源域中首先體現(xiàn)出的功能是劃定公共資源的邊界，即將公共資源或是以“俱樂部物品”的形式以地域、行政界線等劃定給固定的參與人集合，或是進(jìn)一步細(xì)化以清晰的產(chǎn)權(quán)界限劃定給個(gè)人。土地登記制度的產(chǎn)權(quán)界定功能同樣也有利于公共資源利用狀況的改善。然而，公共資源產(chǎn)權(quán)界定成本高昂，依靠產(chǎn)權(quán)界定保護(hù)公共資源受到嚴(yán)格的成本約束。在土地公共資源域中，土地登記制度發(fā)揮制度的功能作用有限。從成本收益的角度分析，對(duì)于土地公共資源的保護(hù)，用途管制制度相較于土地登記制度的產(chǎn)權(quán)界定有較大的制度優(yōu)勢(shì)。因此，兩種制度的作用力大小雖然不同，但方向一致，其中用途管制制度發(fā)揮主導(dǎo)作用，土地登記發(fā)揮輔助作用，二者體現(xiàn)互補(bǔ)特征。如生態(tài)用地的保護(hù)以強(qiáng)制性的土地用途管制為主要制度手段，土地登記制度則提供用途管制的基礎(chǔ)制度支持，并通過維護(hù)交易功能為政府提供更加多元化的生態(tài)用地保護(hù)方式。

其次，在以土地為載體的交易域中，土地登記提供的土地產(chǎn)權(quán)界定是減少交易費(fèi)用，促進(jìn)土地資源要素能夠在市場(chǎng)中自由流動(dòng)，進(jìn)而提高土地資源配置效率的基礎(chǔ)。另一方面，市場(chǎng)的盲目性及市場(chǎng)失靈的可能，要求政府在市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中提供必要的干預(yù)規(guī)制，特別是對(duì)于土地資源這類外部性極強(qiáng)的要素，應(yīng)受一定利用條件的約束，才能在市場(chǎng)中流動(dòng)、交易。因此，在交易域中，土地登記與用途管制是一體兩面，共同維護(hù)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，促進(jìn)土地資源要素有序流動(dòng)的制度組合，二者體現(xiàn)出密切配合的制度互補(bǔ)性。如在耕地保護(hù)方面，土地用途管制缺少完善的土地登記制度將無法正常發(fā)揮其功能，強(qiáng)制性地將農(nóng)民束縛在耕地上，只能催生農(nóng)民突破用途管制的沖動(dòng)，使管制成本不斷上升；土地登記制度同樣離不開土地用途管制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的土地要素價(jià)格的上升，僅僅依靠由于產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定能夠促進(jìn)農(nóng)民對(duì)于耕地的投資并且?guī)懋a(chǎn)出增加的激勵(lì)并不能抑制農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化的沖動(dòng)。因此，土地登記與用途管制制度缺一不可。

另一方面，制度的變遷與經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的不同，意味著制度之間的共存關(guān)系也會(huì)呈現(xiàn)出與背景環(huán)境相適應(yīng)的形態(tài)。在過去的30年間，土地租金分享激勵(lì)著眾多利益集團(tuán)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化的努力以及對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵蝕［11］，最終形成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意的制度模糊，而制度模糊在特定的發(fā)展時(shí)期卻又是有效率的［12］。這正是飽受爭(zhēng)議的“土地財(cái)政”得以形成的制度背景：模糊的土地產(chǎn)權(quán)是維持低水平土地征收價(jià)格的關(guān)鍵因素，而土地用途管制則是抬升土地出讓價(jià)格的推手。因此，從這角度出發(fā)，土地登記與用途管制制度表現(xiàn)出了一定的互斥性特征，土地登記制度越不完善，用途管制越是能成為地方政府施用的制度工具，在特定的背景環(huán)境下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，明晰土地產(chǎn)權(quán)的要求日益強(qiáng)烈，從而促進(jìn)了土地登記制度的完善，地方政府的用途管制力度也應(yīng)有所收縮調(diào)整。 可以借用數(shù)學(xué)中的圖論工具，用樹狀圖表示二者之間的關(guān)聯(lián)性（圖1）。

圖1　土地登記與用途管制的制度關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)圖Fig.1 Sketch map for institutional relevance between land registration and use control

5　制度演進(jìn)績(jī)效性質(zhì)與制度關(guān)聯(lián)性對(duì)土地制度系統(tǒng)的影響

以上從宏觀角度說明了土地登記與土地用途管制制度關(guān)聯(lián)性在不同場(chǎng)域的特征表現(xiàn)。從微觀角度出發(fā)，不同的微觀個(gè)體對(duì)于同一制度的理解不同，在制度約束下的決策集合也因個(gè)體特征有所差異。制度的演進(jìn)、變遷的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)總體福利的增加，實(shí)質(zhì)上是不同個(gè)體行動(dòng)決策集合向一個(gè)共有決策集合收縮的過程，最大程度地爭(zhēng)取“一致性同意”的過程。從而，制度的演進(jìn)績(jī)效往往不是帕累托有效的，即一種制度的演進(jìn)并不能在不損害一部分人的利益，使得至少一個(gè)人的境況得到改善。一般情況下，制度的演進(jìn)為非帕累托改進(jìn)。土地制度中的土地登記制度與土地用途管制制度的演進(jìn)，針對(duì)不同的土地利用類型體現(xiàn)了不同的非帕累托性質(zhì)。此外，由于制度關(guān)聯(lián)性的存在，兩種制度的演進(jìn)績(jī)效更是復(fù)雜。土地制度演進(jìn)的非帕累托性質(zhì)，形成了支持和反對(duì)制度的不同社會(huì)群體，并由此展開相關(guān)的博弈，而博弈之間的關(guān)聯(lián)會(huì)改變博弈的信息和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使某些在關(guān)聯(lián)之前不可信的策略決策變得可信［9］。土地登記制度和用途管制制度的演進(jìn)過程，也是雙方的博弈過程。由于用地類型不同有不同的利益群體，可將生態(tài)用地保護(hù)方面的制度博弈雙方劃定為普通大眾與地方政府，而將耕地保護(hù)方面的博弈雙方劃分為農(nóng)民與地方政府。

為了更好地分析，有如下假定：（1）地方政府及其官員是制度的執(zhí)行者，但其本身首先是具有經(jīng)濟(jì)理性的“經(jīng)濟(jì)人”。簡(jiǎn)而言之，地方政府及其官員施行制度的目的是為了部門利益或個(gè)人利益。（2）普通大眾（農(nóng)民）是制度的感知者，對(duì)制度的擁護(hù)或反對(duì)取決于制度對(duì)個(gè)人利益的影響。（3）各方對(duì)于制度對(duì)個(gè)人利益的影響有良好的判斷能力，即能根據(jù)不同的制度情況獲知利益或福利的損益情況。

5.1土地登記與用途管制的制度演進(jìn)績(jī)效

首先，土地登記制度的完善促進(jìn)生態(tài)用地的承包和合理開發(fā)利用，對(duì)于承包人是有收益的，而生態(tài)用地的合理開發(fā)利用不損害其生態(tài)服務(wù)功能，而且還有利于生態(tài)用地的保護(hù)，因此對(duì)普通大眾而言也是受益的；土地登記制度促進(jìn)了生態(tài)用地的保護(hù)，降低了地方政府的維護(hù)、管制成本，因此地方政府也是受益的。由此可見，土地登記制度的完善具有帕累托性質(zhì)。另一方面，土地用途管制制度卻是非帕累托性質(zhì)。生態(tài)用地的用途管制對(duì)于普通大眾而言是有益的，保證了生態(tài)用地提供生態(tài)服務(wù)功能的可持續(xù)性，而生態(tài)用地的用途管制對(duì)于地方政府而言卻是很難有利可圖的，除了要支付管制成本外，甚至要犧牲發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，因此生態(tài)用地的用途管制并不符合地方政府的利益，而是出于中央政府的政策約束不得已而為之。因此，土地制度系統(tǒng)在生態(tài)用地保護(hù)方面存在一個(gè)具有帕累托性質(zhì)的制度子系統(tǒng)以及一個(gè)非帕累托性質(zhì)的制度子系統(tǒng)。

其次，在耕地保護(hù)方面，土地登記制度與用途管制制度演進(jìn)對(duì)于博弈雙方具有不同的績(jī)效性質(zhì)。若只以土地登記制度為對(duì)象，完善的土地登記制度，一方面提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，一方面能夠促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，有助于提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。因此，完善的土地登記制度的演化是有利于農(nóng)民的。而土地登記制度的完善對(duì)于地方政府是否有利卻有待研究，因?yàn)橥恋氐怯浿贫入m然活絡(luò)了農(nóng)地市場(chǎng)，帶來了農(nóng)民收入水平的提高，有助于彰顯地方政府的政績(jī)，但另一方面，土地登記所帶來農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒和更加可靠的維權(quán)依據(jù)，必將造成嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的地方政府在征地過程中付出更多的談判成本和補(bǔ)償款，這是地方政府所不愿意看到的。土地登記制度的演進(jìn)對(duì)于自利型的地方政府而言，可能帶來的是收益的減少。因?yàn)?，若土地登記制度的完善?duì)博弈雙方是一個(gè)帕累托改進(jìn)的話，政府就有動(dòng)力去推行完善。然而，卻很少有地方政府主動(dòng)推進(jìn)土地登記，因此，本文認(rèn)為土地登記制度的完善是非帕累托改進(jìn)，即提高了農(nóng)民的收益水平，卻降低了自利型政府的收益。土地用途管制制度對(duì)于博弈雙方的影響則是相反的，土地用途管制限制了農(nóng)用地非農(nóng)化，使農(nóng)民無法分享到農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益，而土地用途管制制度卻有利于維護(hù)地方政府的土地財(cái)政，沒有土地用途管制的制約，農(nóng)地必將迎合市場(chǎng)的需求進(jìn)行非農(nóng)轉(zhuǎn)用，地方政府“土地財(cái)政”的基礎(chǔ)就不復(fù)存在了。

5.2土地登記與用途管制的制度關(guān)聯(lián)性對(duì)土地制度系統(tǒng)演進(jìn)的影響

假定a為不完善的土地登記制度，A為完善的土地登記制度，b為不完善的土地用途管制制度，B為完善的土地用途管制制度。由以上討論可知，在生態(tài)用地與耕地保護(hù)方面，雖然土地登記制度子系統(tǒng)與用途管制制度子系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)的，然而二者之間的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在土地登記制度對(duì)土地用途管制制度演進(jìn)的影響上，而土地用途管制對(duì)土地登記制度的影響并不那么明顯，因此，可先對(duì)土地登記制度的演進(jìn)單獨(dú)分析，然后再綜合考慮兩種制度，分析土地登記制度對(duì)用途管制制度的影響。兩種制度的博弈過程如圖2、圖3所示。其中，對(duì)角線為零表示地方政府與農(nóng)民或普通大眾未能在統(tǒng)一的制度框架下行事，制度不能發(fā)揮應(yīng)有作用，社會(huì)處于一種無序的狀態(tài)，制度的效用或帶來的福利最低，因此，任意博弈都存在多重納什均衡。此時(shí)，博弈均衡解的出現(xiàn)依賴于雙方的博弈能力。

圖2　土地登記制度演進(jìn)博弈的收益結(jié)構(gòu)Fig.2 The income structure of land registration system evolution

圖3　制度關(guān)聯(lián)性影響下用途管制制度演進(jìn)博弈的收益結(jié)構(gòu)Fig.3 The income structure of land registration system evolution under the infuence of institutional relevance

首先，對(duì)土地登記制度的演進(jìn)進(jìn)行分析。Q1＞Q2，P1＞P2，表明完善土地登記制度能夠提高人民大眾與地方政府各自的福利水平或收益。因此，博弈雙方能夠比較容易達(dá)成合作解，即擁護(hù)支持一個(gè)完善的土地登記制度。U1＜U2，V1＞V2，表明博弈雙方的收益序是相反的。因此，生態(tài)用地與耕地的土地登記活動(dòng)的開展或許會(huì)有不同的進(jìn)度，前者會(huì)更加順暢一些。

其次，對(duì)土地用途管制制度的演進(jìn)進(jìn)行分析。S1＞S2，R1＜R2，表明土地用途管制制度的完善對(duì)于地方政府而言是不利的，因?yàn)檫@意味著地方政府必須嚴(yán)格按照制度行事，無法將生態(tài)用地轉(zhuǎn)變用途以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，從而影響地方政府官員的政績(jī)考核。土地用途管制制度是由地方政府施行的，因此若大眾的博弈能力小于地方政府，土地用途管制制度就可能維持在不完善的制度均衡上；若普通大眾的博弈能力大于地方政府，通過向上級(jí)機(jī)關(guān)乃至中央政府反映，最終用強(qiáng)制力的手段，要求地方政府實(shí)行完善的土地用途管制制度，制度的演進(jìn)也是會(huì)發(fā)生的。然而，應(yīng)當(dāng)注意到，由于“搭便車”、交易成本的存在，就生態(tài)用地的保護(hù)而言，人民大眾很難形成統(tǒng)一的行動(dòng)集團(tuán)，因此其博弈能力遠(yuǎn)不及地方政府。土地用途管制制度演進(jìn)基本上來自中央政府的決策要求，是一種強(qiáng)制性的制度演進(jìn)，并不是博弈的結(jié)果。

土地用途管制制度與土地登記制度的關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為：后者促進(jìn)前者的完善，但在主體功能性制度不完善的前提下，配套制度的完善并不能起到應(yīng)有作用。因此，有Δ＞α＞0，γ＞β＞0，土地登記制度的完善，能夠降低政府因嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度的收益損失，而大眾則得益于生態(tài)用地保護(hù)帶來的環(huán)境改善。因此，這也說明了土地登記對(duì)于生態(tài)用地保護(hù)的重要性。

在耕地保護(hù)方面，地方政府在面對(duì)土地用途管制時(shí)有兩種態(tài)度：一是，由于土地用途管制的實(shí)施，制約了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的可能性，但是在規(guī)劃法定權(quán)威不足的情況下，地方政府卻可以利用規(guī)劃?rùn)?quán)變相予以消解，從而形成“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)，所以地方政府支持土地用途管制；二是，隨著土地用途管制制度的完善，地方政府所能運(yùn)用的操作空間越來越小，這對(duì)于業(yè)已形成“土地財(cái)政”依賴的地方政府而言，降低了其可能獲得的土地收益。因此，事實(shí)上，地方政府偏好于一個(gè)不完善的土地用途管制。對(duì)農(nóng)民而言：一方面，完善的土地用途管制遏制了農(nóng)民農(nóng)地轉(zhuǎn)用的沖動(dòng)，造成了其可能的潛在收益的損失；另一方面，在不完善的土地用途管制之下，由于在與地方政府的博弈過程中存在著信息不對(duì)稱的情況，具體體現(xiàn)為制度對(duì)雙方的約束力不同，從而農(nóng)民面臨著農(nóng)地轉(zhuǎn)用的潛在收益無法變現(xiàn)或者被剝奪的可能，而農(nóng)地農(nóng)用的收益也面臨著政府征收得不到合理補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)民對(duì)土地用途管制的支持情況，依賴于其綜合了風(fēng)險(xiǎn)之后的收益判斷。從而，有X1＜X2，Y1＜Y2以及X1＜X2，Y1＞Y2兩種情況。在X1＜X2，Y1＜Y2情況下，則在一個(gè)不完善的土地用途管制之上形成均衡解，此時(shí)，要形成管制制度的變遷，需要中央政府強(qiáng)力的干預(yù)，至上而下地推動(dòng)土地用途管制的完善。而在X1＜X2，Y1＞Y2情況下，則有賴于博弈雙方的力量對(duì)比，由于政府的博弈力量往往大于農(nóng)民的力量，因此，同樣可能形成在不完善的土地用途管制上的均衡解。但是，這種情況有農(nóng)民的支持，有利于中央政府建立完善的土地用途管制制度。

因?yàn)橥恋氐怯浿贫葘?duì)于用途管制制度完善的促進(jìn)作用，而土地用途管制的完善，會(huì)加強(qiáng)原有的收益序，即有ε＜η＜0，ζ＜λ＜0或ε＜η＜0，ζ＞λ＞0。在ε＜η＜0，ζ＜λ＜0情況下，雖然地方政府因?yàn)橥恋氐怯浿贫鹊耐晟平档土擞猛竟苤瞥杀荆峭恋卮_權(quán)之后，征地成本卻因?yàn)檗r(nóng)民權(quán)利意識(shí)提升而隨之高漲，所以受益面實(shí)際上是收窄的。土地登記促進(jìn)了用途管制的完善，從而農(nóng)民受到更完善的土地用途管制的限制，一方面增加了其尋找管制漏洞的成本，另一方面也增加了突破管制所面臨懲罰的概率及嚴(yán)厲性。因此，存在著政府排斥土地登記制度，而農(nóng)民對(duì)于土地登記的積極性也不高的可能性。而在ε＜η＜0，ζ＞λ＞0情況下，隨著土地用途管制的完善，農(nóng)民因農(nóng)地非農(nóng)化受到嚴(yán)厲懲罰的可置信威脅的程度加深，這又反過來鼓勵(lì)了農(nóng)民對(duì)土地登記的認(rèn)同與響應(yīng)，以取得農(nóng)地農(nóng)用的收益。以致博弈的收益情況從X1＜X2，Y1＜Y2向X1+ ε＜ X2+ η，Y1+ ζ＞Y2+ λ轉(zhuǎn)變，從而降低了制度變遷的阻力和成本。從這里可以看出，土地登記與用途管制制度的演進(jìn)又是一個(gè)相互遞進(jìn)的過程。

因此，土地制度系統(tǒng)中的兩個(gè)制度子系統(tǒng)的演進(jìn)具有對(duì)博弈雙方收益序相反的非帕累托性質(zhì)，并且兩個(gè)制度子系統(tǒng)還存在著一定的關(guān)聯(lián)性，博弈的形勢(shì)也就發(fā)生了變化。博弈雙方不僅要考慮每一個(gè)制度子系統(tǒng)演進(jìn)所帶來的利益損失或利益所得，還應(yīng)當(dāng)衡量由該制度演進(jìn)所帶動(dòng)其關(guān)聯(lián)制度的演進(jìn)的利益損失或利益所得，即博弈是在一個(gè)整體性的制度系統(tǒng)中進(jìn)行的。

6　結(jié)論

土地制度本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，對(duì)某一項(xiàng)具體的土地制度安排的研究分析需要將其置于土地制度系統(tǒng)中，關(guān)注制度之間存在的關(guān)聯(lián)性，關(guān)聯(lián)性不同的制度的演進(jìn)或變革具有不同的形式。從宏觀角度出發(fā)，在不同的場(chǎng)域中表現(xiàn)為不同關(guān)聯(lián)性特征，在公共資源域中，二者體現(xiàn)為互補(bǔ)性特征；在交易域中，二者體現(xiàn)為互補(bǔ)性與互斥性共存的特征。而從微觀角度出發(fā)，在不同用地類型中，兩種制度的關(guān)聯(lián)性差異對(duì)制度演進(jìn)具有重要影響。在生態(tài)用地保護(hù)方面，土地登記與用途管制制度的關(guān)聯(lián)性特征表現(xiàn)為前者促進(jìn)后者的完善，但在主體功能性制度（用途管制）不完善的前提下，配套制度（土地登記）的完善并不能起到應(yīng)有作用。而在耕地保護(hù)方面，土地登記制度的完善一方面可能受制于不完善的土地用途管制制度，無法取得廣泛的支持，而另一方面，又構(gòu)成了土地用途管制進(jìn)一步完善的制度基礎(chǔ)，并在此過程中相互遞進(jìn)。

總體而言，土地利用后果的社會(huì)性決定了不能將土地等同于一般性財(cái)產(chǎn)，既要有產(chǎn)權(quán)登記制度通過公示與法律保護(hù)等手段推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的界定與實(shí)現(xiàn)，又要有土地用途管制制度對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的用益權(quán)能及處分權(quán)進(jìn)行必要的限定以降低土地利用的負(fù)外部性損害。從而，土地制度的改進(jìn)與完善需要強(qiáng)調(diào)制度的系統(tǒng)性、整體性，綜合考慮登記制度與用途管制制度的關(guān)聯(lián)性特征，才能在私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與政府行政權(quán)之間取得平衡。雖然，在特定的發(fā)展時(shí)期，因?yàn)橥ㄟ^行政權(quán)代替財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行土地資源配置也能具有一定的效率水平，所以土地登記制度及用途管制制度的不完善有其存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及依法治國(guó)方針的確立，確權(quán)還權(quán)成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)土地制度的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)土地登記與用途管制的制度互補(bǔ)，在滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)明晰的需要的同時(shí)，有效約束政府的行政權(quán)力，將政府權(quán)力引導(dǎo)到規(guī)范的法制軌道上來。

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Institutional Relevance Analysis of Land Registration and Use Control：A Perspective of System Approach

CHEN Li-gen， HUANG Jin-sheng， LI Ning
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to research the institutional relevance between land registration and use control，as well as revealing that how institutional relationship affects the institutional evolution. Comparative study and theoretical model method are adopted. The results show that 1）There are obvious intersection of land registration and use control in ecological land and agricultural land protection， and they have different expression froms. 2）In different domain of land，institutional relevance between land registration and use control has different institutional relevance characteristics. 3）The performance properties of the evolution of land registration and use control is different， and the institutional relevance influences their evolution. The paper concludes that the institutional relevance affects the land institutional evolution， so the land system reform should emphasize the top-down design of land system， and concern about the institutional relevance between land registration and land use control.

land management； land registration； use control； system approach； institutional relevance

F301.2

A

1001-8158（2015）10-0042-07

10.11994/zgtdkx.2015.10.006

2015-05-11

2015-09-13

國(guó)家自然科學(xué)基金（71273133）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（13YJA630126）。

陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋匦姓c土地法。E-mail： lgchen@njau.edu.cn

黃金升（1989-），男，福建泉州人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋卣叻治?。E-mail： 2014209015@njau.edu.cn