淺析文物發(fā)掘安全工作與《政府信息公開條例》聯(lián)系

莫佳睿

[摘 要]隨著人類活動(dòng)的逐漸擴(kuò)大，越來越多埋藏的古跡遺址得以發(fā)掘，為科學(xué)研究過去提供重要的參考。然而社會(huì)通信技術(shù)的發(fā)展的步伐和法治建設(shè)的進(jìn)程，建設(shè)陽光政府成為對(duì)當(dāng)代國(guó)家機(jī)關(guān)的必然要求，公民注重自身物質(zhì)生活的同時(shí)也開始維護(hù)自身的知情權(quán)這項(xiàng)基本人權(quán)，通過要求政府公開信息參與到政府的決策中來。但是，我們維護(hù)公民知情權(quán)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)文物安全。由此，本文旨在通過探討當(dāng)前我國(guó)保護(hù)文物安全與信息公開之間存在的問題，針對(duì)問題提出建議，已期待更好的解決文物保護(hù)與政府信息公開之間存在的矛盾，并未柳州工作提供建議。

[關(guān)鍵詞]政府信息公開；考古發(fā)掘；柳州

一、行政公開總述

（一）行政公開的概述

1.行政公開的概念

行政公開遵循法學(xué)中行政法中行政公開原則，可以理解為政府信息公開是指我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在履行法律賦予其職能時(shí)，通過法律所規(guī)定的方式以及程序，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開或者依據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)向社會(huì)公開政府信息的制度。學(xué)者一致認(rèn)為，政府信息公開制度的建立，從根本上說亦是該國(guó)對(duì)公民知情權(quán)保護(hù)意識(shí)的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》，2008年5月1日起正式實(shí)施）是我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中首次對(duì)政府信息公開進(jìn)行立法?！稐l例》的頒布進(jìn)一步明確了我國(guó)國(guó)公民有知情權(quán)，依法享有申請(qǐng)政府公開指定信息、獲取政府主動(dòng)公開信息的權(quán)利。

2.我國(guó)行政公開的立法發(fā)展

《條例》頒布實(shí)施已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。其中不乏典型典型案例。2012年1月10日，我國(guó)第一例環(huán)境信息公開公益訴訟案件中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴貴州修文環(huán)保局要求信息公開的案件勝最終原告方勝訴而告終，是司法審查方式推動(dòng)中國(guó)政府信息公開進(jìn)程中的里程碑。然而行政機(jī)關(guān)對(duì)公民要求公開信息的申請(qǐng)沒有有效地答復(fù)，政府信息網(wǎng)站沒有及時(shí)的更新、公開的消息形同虛設(shè)等現(xiàn)象卻依然存在。

（二）行政公開的意義

1.行政公開有助于權(quán)力行使者接受監(jiān)督

當(dāng)代法治國(guó)家，行政公開原則幾乎涉及所有領(lǐng)域。行政公開目的在于使權(quán)力行使者接受公民的監(jiān)督，使公民有途徑參與到政府權(quán)利的行使中。它是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督和民主政治的重要前提條件。實(shí)行行政公開，有利于維護(hù)私人的合法權(quán)益，吸收私人參與討論和決定有關(guān)事項(xiàng)，強(qiáng)化民主監(jiān)督。當(dāng)前，我國(guó)正在踐行依法治國(guó)方針，強(qiáng)調(diào)建立公開而有效的監(jiān)督機(jī)制，注重政務(wù)公開的必要性和重要性，將其視為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的最為有效的途徑之一。

2.行政公開有助于提高行政效率，促進(jìn)依法行政

現(xiàn)代行政程序理念不僅重視程序的公正性，而且必須考慮效率性和效益性。在推行行政公開有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政機(jī)關(guān)的辦事方式適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。實(shí)行政務(wù)公開，有利于促進(jìn)依法行政，促使各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，正確行使職權(quán)，按照法定程序辦事，防止濫用權(quán)力，消除執(zhí)法違法、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象。在國(guó)家行政機(jī)關(guān)及有關(guān)組織實(shí)行政務(wù)公開，是深入貫徹依法治國(guó)基本方略，全面推進(jìn)依法行政。

3.行政公開是當(dāng)代行政法基本理念的基本要求

現(xiàn)代行政法是規(guī)制行政主體行為、保障相對(duì)人合法權(quán)益的規(guī)范和原則的總稱。它是具體化了的憲法，承擔(dān)著確保權(quán)力真正屬于人民，全心全意為人民服務(wù)的使命。21世紀(jì)的行政法的基本理念應(yīng)當(dāng)是服務(wù)行政。從根本上說，政務(wù)公開的終極目的就是為人民服務(wù)，而為人民服務(wù)恰恰就是現(xiàn)代行政法的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值歸宿。要確立服務(wù)行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政務(wù)公開制度，使得行政主體等行使行政權(quán)的行為處于社會(huì)公眾的有效監(jiān)督之下，促使其依法行政，提高行政效率。

二、當(dāng)前我國(guó)文物保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)對(duì)考古發(fā)掘的保護(hù)

（一）文物保護(hù)法關(guān)于考古發(fā)掘的規(guī)定

1.《文物保護(hù)法》發(fā)展

新中國(guó)成立以來，文物作為國(guó)家資產(chǎn)，國(guó)家歷史文化的鑒證、物質(zhì)文化遺產(chǎn)，文物保護(hù)工作納入國(guó)家行為。二十世紀(jì)八十年代，為了更好的保護(hù)我國(guó)物質(zhì)文化遺產(chǎn)，提高全民族文物保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)文物保護(hù)工作制定了《文物保護(hù)法》，而隨著改革的深化、開放的擴(kuò)大和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化，許多文物面臨毀損的威脅。盡管文物保護(hù)工作遵循“保護(hù)為主，搶救第一，合理利用，加強(qiáng)管理”方針，但是人類活動(dòng)逐步擴(kuò)大，許多未知埋藏文物地點(diǎn)被國(guó)家發(fā)展開發(fā)工作發(fā)現(xiàn)，從而使得文物發(fā)掘工作開展逐漸增加，國(guó)家重新對(duì)《文物保護(hù)法》進(jìn)行修訂，

2.《文物保護(hù)法》關(guān)于考古發(fā)掘工作規(guī)定

考古發(fā)掘是對(duì)古文化遺址、古墓張和水下文物進(jìn)行科學(xué)研究的重要手段之一，也是對(duì)其進(jìn)行保護(hù)管理的重要方面。因此，為了適應(yīng)新時(shí)期考古發(fā)掘工作的需求，我國(guó)立法規(guī)定遵循國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、理念，進(jìn)一步完善和適應(yīng)我國(guó)實(shí)際情況需求。《文物保護(hù)法》第三章第二十七條至第三十五條明確對(duì)我國(guó)考古發(fā)掘工作從考古資質(zhì)認(rèn)定，考古發(fā)掘項(xiàng)目申請(qǐng)與審批，出土文物調(diào)配利用等各個(gè)方面做出規(guī)制，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)考古發(fā)掘工作，保證了我國(guó)文物發(fā)掘工作安全開展。

（二）《文物拍攝暫行管理辦法》關(guān)于考古發(fā)掘工作的規(guī)定

《文物保護(hù)法》提出了一系列規(guī)定，規(guī)范了我國(guó)考古發(fā)掘工作，完善了我國(guó)考古發(fā)掘體系。但是總體上存在不足。《文物保護(hù)法》并未針對(duì)考古發(fā)掘工作信息公開做出規(guī)定。而當(dāng)前我國(guó)從事考古發(fā)掘工作的單位以國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位為主。隨著我國(guó)公民物質(zhì)生活水平提高，公民越來越多的參與到社會(huì)工作中，通過申請(qǐng)政府信息公開對(duì)我國(guó)考古發(fā)掘工作的監(jiān)督，獲取我國(guó)重要的文化信息。這樣的環(huán)境下使得一部分不法分子利用政府信息公開條例獲取考古信息，從事盜掘活動(dòng)。為此，《文物拍攝暫行管理辦法》（國(guó)家文物局2001年6月7日頒布，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）出臺(tái)?！掇k法》第十八條明確規(guī)定：考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)原則上不得拍攝。國(guó)內(nèi)新聞單位因新聞采訪需要拍攝正在進(jìn)行工作的考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)得到主持發(fā)掘單位的同意。但制作專題類、直播類節(jié)目應(yīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)家文物局審批。境外機(jī)構(gòu)和團(tuán)本需要拍攝正在進(jìn)行的考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)，需征求主持發(fā)掘單位的意見，經(jīng)發(fā)掘地所在的省、自治區(qū)、直轄市文物管理部門同意，報(bào)國(guó)家文物局批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。通過對(duì)我國(guó)境內(nèi)考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)拍攝的規(guī)制，降低了考古發(fā)掘工作進(jìn)行過程中泄露發(fā)掘地點(diǎn)的可能性，使不法分子通過消息前來盜掘的可能性降低。《文物拍攝暫行管理辦法》規(guī)定的出臺(tái)，進(jìn)一步完善了我國(guó)考古發(fā)掘工作機(jī)制，從而大大降低了我國(guó)考古發(fā)掘工作的風(fēng)險(xiǎn)。

三、《文物拍攝暫行管理辦法》與《政府信息公開條例》的聯(lián)系

（一）《政府信息公開條例》信息公開范圍

根據(jù)《條例》第十一條：設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息還應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)；（二）社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況；（三）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；（四）搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的管理、使用和分配情況。屬于政府應(yīng)當(dāng)公開的工作信息范圍。而中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的無主文物應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家所有，是中國(guó)公民共同的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，考古發(fā)掘工作所得出的研究信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)國(guó)家，所以，對(duì)于國(guó)家所掌握的關(guān)乎公民的工作信息應(yīng)當(dāng)列入政府信息公開范疇。

（二）《文物拍攝暫行管理辦法》信息公開規(guī)定的執(zhí)行

然而，根據(jù)《辦法》第十八條明確規(guī)定：考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)原則上不得拍攝。國(guó)內(nèi)新聞單位因新聞采訪需要拍攝正在進(jìn)行工作的考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)得到主持發(fā)掘單位的同意。但制作專題類、直播類節(jié)目應(yīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)家文物局審批。境外機(jī)構(gòu)和團(tuán)本需要拍攝正在進(jìn)行的考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)，需征求主持發(fā)掘單位的意見，經(jīng)發(fā)掘地所在的省、自治區(qū)、直轄市文物管理部門同意，報(bào)國(guó)家文物局批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。出于對(duì)我國(guó)文物考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)安全保護(hù)，對(duì)拍攝做出一定禁止性規(guī)定。但是規(guī)定的出臺(tái)并不意味著信息不需要公開，只是出于現(xiàn)階段保密需要從而不予公開。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，文物是屬于國(guó)家的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，公民享有知情權(quán)，參觀權(quán)。所以開展考古發(fā)掘工作時(shí)不予公開文物信息不等于考古發(fā)掘信息不公開。在結(jié)束考古發(fā)掘工作后，應(yīng)當(dāng)依照《政府信息公開條例》、《文物保護(hù)法》等相關(guān)政策法規(guī)在作出是否公開的決定。

四、《辦法》與《條例》進(jìn)步與完善

（一）《辦法》與《條例》存在的問題

1.公民對(duì)《辦法》和《條例》適用不清

當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)主義法治建設(shè)初期階段，很多法律規(guī)定正處于逐步完善的過程中?！掇k法》的出臺(tái)盡管有效的保護(hù)了考古發(fā)掘現(xiàn)場(chǎng)信息不被泄露，但是由于其出臺(tái)時(shí)間較之《條例》出臺(tái)時(shí)間早，所以當(dāng)《條例》出臺(tái)之后，公民在理解適用法律上存在一定誤區(qū)，認(rèn)為《辦法》的限制是不符合《條例》精神的。但是，在適用法律的范疇內(nèi)，從法理學(xué)的角度來看，在適用法律的時(shí)候，不僅僅遵循新法優(yōu)于舊法原則，我們同時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循特殊法優(yōu)于一般法原則。所以《辦法》的適用并不必然與之后出臺(tái)的《條例》沖突，并不違背立法者本意，而是符合法學(xué)精神的，《辦法》和《條例》二者是可以并存的。

2.《辦法》規(guī)定不清、適用不正確

《辦法》的出臺(tái)雖然有效的緩解了對(duì)文物考古發(fā)掘工作的風(fēng)險(xiǎn)。但是值得注意的是，《辦法》出臺(tái)之后第十八條僅僅規(guī)定了考古發(fā)掘工作期間不允許進(jìn)行拍攝，卻沒有就考古發(fā)掘考古發(fā)掘工作開展后的報(bào)道做出規(guī)定，從而并沒有有效地降低風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于《辦法》的不清，使得很大程度上在結(jié)束工作后的信息是否公開存在爭(zhēng)議。

從事考古發(fā)掘工作的機(jī)關(guān)單位。對(duì)于《辦法》的理解存在一定的問題，許多時(shí)候沒有能夠理解《辦法》第十八條規(guī)定，從而使得在結(jié)束考古發(fā)掘工作后沒有及時(shí)將工作公開?！稐l例》明確規(guī)定的公開范圍內(nèi)，可以在不泄露國(guó)家機(jī)密的情況下公開對(duì)文物古跡遺址不存在安全威脅的信息。所以，結(jié)合《條例》與《辦法》同時(shí)適用，才能夠更好的更好的解決考古發(fā)掘工作信息公開問題。

（二）《辦法》和《條例》存在問題的解決

1.加強(qiáng)宣傳教育

對(duì)于公民、考古發(fā)掘機(jī)關(guān)存在的對(duì)法律適用的理解不清的問題。我們應(yīng)該響應(yīng)黨中央號(hào)召，積極學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的四中全會(huì)精神，我國(guó)正處于構(gòu)建社會(huì)主義法治國(guó)家階段，存在許多歷史遺留問題，我們要加強(qiáng)立法水平的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律普及，在做好立法工作的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，使每一位公民都具備起碼的法律知識(shí)，在適用法律的時(shí)候能夠基本清楚如何適用。

2.加強(qiáng)立法規(guī)范

對(duì)于《辦法》和《條例》存在的誤區(qū)，我們應(yīng)當(dāng)積極開展工作，從源頭上規(guī)范立法。在立法同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)在法律中明確適用方式，最終讓我過走上社會(huì)法治道路。知情權(quán)屬于人權(quán)的一部分，是當(dāng)代社會(huì)法律主體實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值必不可少的權(quán)利。只用通過不斷地完善立法，我們才能真正的走向法制，最終實(shí)現(xiàn)法治。

五、《辦法》和《條例》對(duì)今后柳州工作的指導(dǎo)

（一）《辦法》的適用對(duì)為柳州文物保護(hù)提供的幫助

《辦法》盡管由于出臺(tái)較早，相關(guān)規(guī)定不夠完善。但是，一定程度上能夠起到保護(hù)文物安全的作用。柳州地處西南，以山地為主，存在許多文物遺址位于市郊較為偏僻處，很難就野外文物保護(hù)單位開展24小時(shí)看護(hù)工作，給文物保護(hù)工作造成一定的困難。對(duì)墓葬群的考古發(fā)掘工作開展一旦公開報(bào)道，可能使很多不法分子鋌而走險(xiǎn)。所以，柳州市開展野外考古發(fā)掘工作的同時(shí)，如果能夠有效的適用《辦法》，對(duì)今后的野外文物遺址保護(hù)起到較好的效果，由于信息不被泄露，從而文物保護(hù)單位安全管理工作得到一定的保障。為柳州市野外文物保護(hù)單位看護(hù)工作的完善爭(zhēng)取了充足的時(shí)間。

（二）《條例》的適用對(duì)柳州文化、文物保宣傳和教育工作有重要幫助

《條例》的出臺(tái)則有效的指導(dǎo)了柳州市政府信息公開工作的開展。文物考古發(fā)掘結(jié)束后，將考古發(fā)掘所得出的結(jié)論通過電視、報(bào)紙等新聞媒體廣泛宣傳，既能夠讓市民很好的了解到柳州市政府工作開展情況。同時(shí)，通過政府信息公開工作向市民宣傳柳州市歷史文化，號(hào)召市民參與到柳州市文物保護(hù)中，加強(qiáng)柳州市市民文物保護(hù)意識(shí)，共同投身到柳州市歷史文化名城建設(shè)中，為柳州市歷史文化名城建設(shè)發(fā)展獻(xiàn)策獻(xiàn)計(jì)，共同維持柳州市物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承。通過柳州市民的共同努力一定能夠使得柳州歷史文化傳順利傳承，為將來留下寶貴的物質(zhì)文化遺產(chǎn)。