船舶壓載水立法現(xiàn)狀及發(fā)展分析

胡春寶

摘 要：本文介紹了壓載水問題的由來，對世界各國、國際海事組織（IMO）以及我國相關(guān)立法現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并對我國關(guān)于壓載水管理立法提出了建議。

關(guān)鍵詞：壓載水處理 環(huán)境保護(hù) 立法

對于《國際船舶壓載水及沉積物控制和管理公約》（International Convention For The Control And Management Of Ships Ballast Water And Sediments， 2004， 下稱壓載水公約）來說，2015年是一個關(guān)鍵節(jié)點，因為十一年前，即2004年，國際海事組織（International Maritime Organization，下稱IMO）通過了《壓載水公約》，然而十多年過去了，該公約的實施依舊困難重重。

眾所周知，由于水路運輸?shù)慕?jīng)濟(jì)性，世界上超過80%貨物都由船舶運輸完成。而在目前的技術(shù)水平下，對于船舶而言，壓載水對航行安全是必不可少的。但每年百億噸巨量的壓載水在全球范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移帶來的后果是：非本地海洋物種、病毒以及細(xì)菌隨船舶壓載水及其沉積物對世界各地的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)和人類健康造成了嚴(yán)重威脅。

鑒于外來海洋物種入侵的廣泛性、隱蔽性、巨大危害性和反復(fù)性，全球環(huán)境基金組織（Global Environment Facility）確認(rèn)其為危害海洋的四大威脅之一，而且與其他威脅不同的是海洋生物入侵是一種不可逆的影響。

例如在美國大湖區(qū)，歐洲斑馬貝大批滋生，占據(jù)了排水管內(nèi)部40%。從1989年起，美國政府每年花費超過1億美元的資金來控制。

再比如能引起赤潮的有毒雙鞭甲藻（又譯腰鞭毛蟲）已進(jìn)入多個國家，它能被濾食性貝類如牡蠣所吸收。人們吃了這類甲殼類海鮮后，雙鞭甲藻產(chǎn)生的毒素可致人癱瘓甚至死亡。有關(guān)科學(xué)家已將甲藻的入侵歸罪于船舶壓載水及其沉積物的排放。

基于非本地海洋物種入侵造成的巨大危害，各國政府及國際組織面臨著巨大壓力，從上世紀(jì)八九十年代開始積極從管理立法、管理和技術(shù)等層面去應(yīng)對這個挑戰(zhàn)。

壓載水立法及實施現(xiàn)狀

1、各國立法現(xiàn)狀

上世紀(jì)九十年代，面對由于船舶壓載水帶來的海洋外來生物入侵問題，一些國家（地區(qū)）開始制定法律，包括國家立法和地方立法進(jìn)行應(yīng)對。當(dāng)然立法主體大多是以毗鄰大海的發(fā)達(dá)國家，有澳大利亞、加拿大、以色列、新西蘭、美國（包括有些州）；部分港口也制訂了自己的規(guī)則，例如阿根廷的布宜諾斯艾利斯、蘇格蘭的斯卡帕灣港和加拿大的溫哥華等；現(xiàn)在越來越多的國家（地區(qū)）也正在立法的過程中。其中美國——作為世界最大經(jīng)濟(jì)體——制定了一系列關(guān)于壓載水的標(biāo)準(zhǔn)，就成為了各國立法的風(fēng)向標(biāo)。它規(guī)定進(jìn)入美國海域的船舶，必須在離美國海岸200海里以外的公海上進(jìn)行壓載水置換，并要求船舶安裝壓載水處理裝置（BWTS）；任何在2013年12月1日之后建造的新船必須安裝BWTS，之前未安裝BWTS的船舶，必須與2016年1月1日之前安裝改造，且美國的排放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于壓載水公約所制定的標(biāo)準(zhǔn)。

在這些國家立法和執(zhí)行過程中，體現(xiàn)了先松后嚴(yán)，先自愿后強(qiáng)制；發(fā)達(dá)國家嚴(yán)，發(fā)展中國家松；船旗國監(jiān)督松，港口國監(jiān)督嚴(yán)；執(zhí)行過程注重實效性（看重壓載水報告制度和記錄制度）；注重船舶和人員安全以及法律的趨同性等特點。

單邊國內(nèi)立法的優(yōu)勢是顯而易見的，它的制定和修改快速、執(zhí)行效率高、效果好，尤其能因地制宜地解決本國本地區(qū)的壓載水管理問題。但是其副作用也是顯而易見的，主要包括：不同國家的各自立法會對航運業(yè)有不同要求，使航運從業(yè)者無所適從；由于港口國監(jiān)督和船旗國監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不同容易產(chǎn)生矛盾，協(xié)商不好很容易激化；發(fā)達(dá)國家利用技術(shù)優(yōu)勢，通過高門檻立法對發(fā)展中國家的航運業(yè)競爭形成海運綠色壁壘。

解決上述問題的辦法就是通過各國的努力，在全球范圍內(nèi)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，建立一套各國都認(rèn)可的壓載水管理體系，結(jié)束各自為戰(zhàn)的局面，促進(jìn)合作，為全世界的航運企業(yè)搭建一個公平競爭的平臺。這也是IMO成立以來的一貫做法。

2、IMO《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》

IMO很早就對由船舶壓載水引發(fā)的海洋環(huán)境問題給予了高度重視。在1973年IMO大會上通過了一項決議，指出：“船舶壓載水中有可能含有流行病病菌，這些壓載水在它國排放很可能導(dǎo)致該流行病在它國蔓延”，該決議要求IMO和世界衛(wèi)生組織（World Health Organization）收集由各國政府所提供的有關(guān)證據(jù)和建議，并開展對該問題的研究。上世紀(jì)80年代末IMO的海上環(huán)境保護(hù)委員會（Maritime Environment Protection Committee）開始將解決船舶壓載水問題納入其行動議程。20多年來，IMO相繼通過了多個指導(dǎo)性文件或大會決議案，以指導(dǎo)船舶壓載水的控制和管理，具體包括：1991年《關(guān)于防止船舶壓載水引進(jìn)有害水生物和病原體的指南》；1992年《生物多樣性公約》；1997年《關(guān)于控制和管理船舶壓載水， 減少有害水生物和病原體傳播的指南》；1998年《關(guān)于外來物種對生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和物種的威脅》等，最終在2004年2月9日通過了《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》。

2.1 《壓載水公約》內(nèi)容

2004年通過的《壓載水公約》主要包括四個方面內(nèi)容：

2.1.1船舶壓載水管理方法和排放標(biāo)準(zhǔn)

目前壓載水的管理主要包括兩種方法：壓載水置換和壓載水處理。所謂壓載水置換，是指要求在深海中將在港口內(nèi)裝載的壓載水置換成深海中的水，因為深海中的水即使攜帶某些水生物，被排放到接收港水域后，水生物一般因生存條件的差異性而不易存活，因而減少或避免了對當(dāng)?shù)馗劭谒h(huán)境的不利影響。按照IMO的設(shè)想，壓載水置換只是一個暫時的過渡性辦法，最終船舶壓載水都是要經(jīng)過水生物滅活處理。兩種方法依次對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)是公約附則中的D-1和D-2。endprint

2.1.2排放標(biāo)準(zhǔn)的實施時間

由于壓載水公約希望壓載水管理的最終方法是對壓載水進(jìn)行生物滅活處理，因此附則B-3對不同時間建造的船舶提出了應(yīng)強(qiáng)制性符合D-2標(biāo)準(zhǔn)的時間表，同時規(guī)定船舶安裝壓載水管理系統(tǒng)（Ballast Water Management System，下稱BWMS）的型式認(rèn)定應(yīng)按照IMO制定的《壓載水管理系統(tǒng)認(rèn)可導(dǎo)則》（G8）進(jìn)行。

2.1.3船舶應(yīng)持有的符合公約的文件

包括壓載水管理計劃、壓載水記錄簿和國際壓載水管理證書等。

2.1.4港口國檢查（Port State Control，下稱PSC）

公約第九條授予了港口國對到港船舶進(jìn)行檢查包括取樣檢查的權(quán)利。不同于其他公約，壓載水公約允許PSC檢查在任何情況下都可以采取壓載水取樣檢查方法來判定船舶是否符合D-2的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 《壓載水公約》未生效原因

《壓載水公約》為航運界管理和控制船舶壓載水提供了第一個全球性的統(tǒng)一的法定管理依據(jù)，但由于船舶壓載水的問題比較復(fù)雜，涉及到船舶設(shè)計與建造、船舶安全與穩(wěn)性、壓載水處理方法、壓載水處理標(biāo)準(zhǔn)、海洋生物及微生物的分類及標(biāo)準(zhǔn)以及在全球范圍內(nèi)實施將會產(chǎn)生的法律問題等。因此，盡管公約已經(jīng)通過，時至今日卻仍未生效，其主要存在的原因在于：

該公約對生效前建造的船舶的符合日期沒有任何的緩沖期，而按照慣例主管機(jī)關(guān)在公約生效前是不能簽發(fā)證書的，這就導(dǎo)致公約一旦生效，將有大量來不及獲得有效證書的船舶停運。

BWMS技術(shù)在型式認(rèn)可過程和PSC檢查過程中的取樣分析方法還沒有充分協(xié)調(diào)一致，存在PSC取樣分析方法可能嚴(yán)于BWMS型式認(rèn)可方法的情況，導(dǎo)致船舶安裝的合格產(chǎn)品卻無法滿足檢查要求。這也是航運企業(yè)最為關(guān)注的問題，也是導(dǎo)致公約遲遲不能生效的最主要原因。

壓載水管理系統(tǒng)的可靠性問題。盡管某些BWMS型式被認(rèn)可，但由于受限于技術(shù)手段和環(huán)境的影響，仍有可能在特定情況下失效。

區(qū)域規(guī)則與全球公約不一致，如美國的標(biāo)準(zhǔn)高于公約的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致前期已投入大量資金安裝IMO認(rèn)可設(shè)備的船舶可能無法在美國水域運營，極大地挫傷船東的積極性。

航運形勢不景氣，壓載水處理設(shè)備費用昂貴，國際航運公會（ICS）對壓載水公約持保留姿態(tài)。

2.3 《壓載水公約》目前進(jìn)展

2014年10月在IMO海洋環(huán)境委員會MEPC67次會議上，通過如下決議或決定：①通過《船舶壓載水公約下港口國監(jiān)督導(dǎo)則》；②通過《便于2004年壓載水公約生效的措施》；③啟動對船舶壓載水管理系統(tǒng)型式認(rèn)可導(dǎo)則（G8）的審議；④同意在公約生效后的3年經(jīng)驗積累階段，PSC檢查時的對船舶實施違法處罰不能以取樣分析結(jié)果作為依據(jù)；⑤經(jīng)修訂的G8導(dǎo)則實施之前，對已安裝按現(xiàn)行G8導(dǎo)則進(jìn)行型式認(rèn)可的BWMS的船舶所有人不作處罰。

這些積極的變化，使壓載水公約的生效又往前邁了一步。據(jù)IMO估計，2015年內(nèi)將達(dá)到生效條件，2016年內(nèi)正式生效實施（截至2015年3月10日，已有44個國家加入、占全球商船總噸位的32.86%。巴拿馬、新加坡或中國等任何一國加入，公約就將達(dá)到35%總噸位的生效條件）。可以說，壓載水生效已箭在弦上。

我國關(guān)于壓載水管理的立法情況

截至2015年4月，中國政府尚未加入《壓載水公約》。我國既是港口大國又是船旗大國，可是在壓載水管理方面的立法是落后的。雖然有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》和《國際航行船舶出入境檢驗檢疫管理辦法》等法律法規(guī)，但在立法的技術(shù)和內(nèi)容的充實方面跟國外發(fā)達(dá)國家法律相比還有很大差距，而且多頭管理模式也不利于當(dāng)今的壓載水問題管理。

2015年4月2日，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治計劃》，俗稱“水十條”。在第一部分就提出了全面控制污染物排放的目標(biāo)，并要求由交通運輸部牽頭，加強(qiáng)船舶港口污染物控制，積極治理船舶污染，分類分級修訂船舶及其設(shè)施、設(shè)備的相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，明確提出“航行于我國水域的國際航線船舶，要實施壓載水交換或安裝壓載水滅活處理系統(tǒng)”。同時，在《水污染防治計劃》還提出了要嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，加快海洋環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)制修訂步伐，“各地可結(jié)合實際，研究起草地方性水污染防治法規(guī)”；并于2017年底前，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域、海域建成統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)。

可見，“水十條”對于我國船舶壓載水立法及實施、壓載水處理技術(shù)發(fā)展、航運企業(yè)管理水平提升都是一個重要的契機(jī)，應(yīng)對這個機(jī)遇和挑戰(zhàn)將是相關(guān)行業(yè)的一個重要課題。

對我國壓載水管理的建議

抓緊立法。從國家層面，由全國人大出臺專門防止外來生物入侵的立法，特別是防止船舶壓載水海洋生物入侵的立法，細(xì)化各項標(biāo)準(zhǔn)。在立法的過程中，適當(dāng)參照《壓載水公約》的規(guī)定。

改變當(dāng)前多頭管理、分散執(zhí)法的局面。建議在壓載水管理問題上采取半集中式管理，由海事管理部門牽頭主管，其他部門（如海洋行政主管部門、衛(wèi)生檢驗檢疫部門）在其各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同配合管理；在執(zhí)法方面，采取綜合執(zhí)法，將壓載水執(zhí)法統(tǒng)一給海事管理部門行使，明確執(zhí)法主體，避免重復(fù)和漏洞。

鑒于出臺一部法律需要很長的周期，建議海事管理部門針對壓載水先行出臺一系列的部門規(guī)章，填補(bǔ)當(dāng)前的法律空白；各地也可針對當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，先行制定關(guān)于壓載水的地方標(biāo)準(zhǔn)。

盡快制定船舶壓載水?dāng)y帶有害水生物和病原體的突發(fā)性應(yīng)急預(yù)案，重點做好防治工作。

積極開展我國沿海海域的生物本底調(diào)查，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，定期評估船舶壓載水對我國海域生物多樣性的影響，為壓載水管理的立法以及后續(xù)修訂提供依據(jù)。

結(jié) 語

隨著世界海洋環(huán)境的惡化、人類環(huán)保意識的增強(qiáng)，壓載水公約的生效勢在必行。但在技術(shù)水平限制和各方立場不一致的情況下，這場由船旗國、港口國、船東以及IMO形成的博弈仍將繼續(xù)下去。我國應(yīng)從海洋安全的戰(zhàn)略高度，抓緊細(xì)化壓載水管理的相關(guān)立法，并做好壓載水公約生效的準(zhǔn)備工作。對于船東，安裝合適的壓載水處理設(shè)備已是迫在眉睫。

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（作者單位：中交三航局工程船舶有限公司）endprint