薛 軍，聞 勇

(1.云南財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，昆明650221;2.云南大學(xué)發(fā)展研究院，昆明650091)

一、問題的提出及相關(guān)文獻綜述

近年來，我國征地制度不斷改革和發(fā)展，但由于細微瑣碎的變革沒有觸及到改革本質(zhì)，因此征地實踐中仍存在補償不公平、程序混亂及矛盾沖突加劇的國家治理危機(黃東東，2013)。［1］學(xué)術(shù)界對征地制度弊端也展開了大量的探討，其中征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低的問題幾乎被所有相關(guān)研究提及(劉祥琪等，2012)。［2］現(xiàn)有農(nóng)地征地補償標(biāo)準(zhǔn)采用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、居民生活水平及被征地農(nóng)民社會保障確定補償倍數(shù)。盡管考慮到了上述三個因素，但是以產(chǎn)值倍數(shù)法為補償依據(jù)的本質(zhì)沒有發(fā)生改變，但學(xué)術(shù)界對于以產(chǎn)值倍數(shù)法為補償依據(jù)是否適用于我國土地征收補償仍持有保留意見。

針對土地收益補償倍數(shù)做法的實際，靳相木(2008)認為，這一補償辦法未必就不能彌補被征地農(nóng)民的物質(zhì)損失。30倍的補償倍數(shù)意味著，如果農(nóng)業(yè)收入年利潤為50%，那么農(nóng)民可以不做任何投入而直接享受到60年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤，更何況農(nóng)業(yè)收入年利潤遠不及50%;［3］而劉衛(wèi)東等(2006)則認為如果從收益還原率來看，土地補償費為耕地前三年年產(chǎn)值的6～10倍，意味著土地收益還原率為16.7%～10%，遠高于美國伊利諾斯州1959～1984年的4.4%，聯(lián)邦德國1975年的1.03%，以及法國不到3%的規(guī)定。［4］解秀玲(2013)認為即使近期國家取消了“最高不超過30倍”的補償規(guī)定，但仍難以維持失地農(nóng)民原有的生活水平。［5］

無論產(chǎn)值倍數(shù)法是否合適，旨在強調(diào)補償被征地農(nóng)戶的經(jīng)濟損失。土地對于農(nóng)民不僅具有經(jīng)濟保障的功能，從人本論角度，土地還具有社會保障價值(陳春節(jié)等，2013;［6］劉慧芳，2000;［7］劉衛(wèi)東等，2006［4］);從權(quán)利賦予角度，對農(nóng)戶的補償還應(yīng)該考慮到未來發(fā)展選擇價值(劉衛(wèi)東等，2006;［4］王小映，2007［8］);從土地外溢性價值來看，補償還應(yīng)該包括糧食安全所帶來的社會穩(wěn)定價值、生態(tài)保護價值、景觀價值、子孫后代價值以及遺產(chǎn)價值等(劉慧芳，2000;［7］解秀玲，2013［5］)?？梢?，在農(nóng)地原用途價值下的擴圍后的土地補償涵蓋了經(jīng)濟保障價值、社會保障價值、權(quán)利賦予價值、社會外溢性價值四個方面。這些既包含了經(jīng)濟損失也包含了非經(jīng)濟損失的補償，且補償不僅限于征收的客體，還包括了與客體有直接或間接關(guān)系以及因此延伸的一切經(jīng)濟和非經(jīng)濟利益的補償，學(xué)術(shù)界稱為是完全補償。而沒有全部包含的，則稱為適當(dāng)補償。然而，由于社會保障是一個公民應(yīng)有的權(quán)利，因此社會問題土地化的補償方式遭到部分學(xué)者的質(zhì)疑(靳相木，2008;［3］劉衛(wèi)東等，2006)。［4］同時，盡管土地具有上述社會外溢價值，但由于這些價值并沒有為土地使用權(quán)人所占有，因此，也難以納入征地補償標(biāo)準(zhǔn)(劉衛(wèi)東等，2006)。［4］加之，糧食安全保障價值和生態(tài)價值源自農(nóng)地利用的正外部性，屬于純粹的公共物品，應(yīng)將該部分補償分配給國家，并專項用于耕地開墾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進和生態(tài)重建(朱曉剛，2014)。［9］基于此，包含農(nóng)地原用途價值(征用前農(nóng)地價值)及未來發(fā)展權(quán)價值(可轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值)的補償標(biāo)準(zhǔn)為大多數(shù)學(xué)者所認可，并被一些學(xué)者稱為農(nóng)地征用的市場價值(鄒秀清，2006［10］)。其中，Plantinga 和 Miller(2001)［11］將可轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值定義為土地所有者在農(nóng)地未來開發(fā)時所獲得的土地增值凈現(xiàn)值。朱曉剛(2014)認為發(fā)展權(quán)價值應(yīng)為土地用途變更后自然增長的價值，即用途轉(zhuǎn)換后建設(shè)用地價值扣除原農(nóng)業(yè)用途土地價值后，再扣除公共投入成本。［9］更為主流的對農(nóng)地市場價值的定義是被征農(nóng)地潛在最高最佳使用用途下的價值(鄒曉云等，2004;［12］屈茂輝等，2009;［13］房紹坤等，2011［14］)。

支持農(nóng)地市場價值補償?shù)膶W(xué)者認為，從被征地農(nóng)戶角度看，以存量的非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)作為參照，土地的資產(chǎn)屬性在廣大人民群眾中得到普遍認知，因此被征農(nóng)地具有了實現(xiàn)市場價值的可能性(崔裴，2003)。［15］從利益對價角度看，由于以市場價值作為補償標(biāo)準(zhǔn)最接近于財產(chǎn)的實際價值，同時，市場價值補償也可以有效防止政府利用征收權(quán)進行低標(biāo)準(zhǔn)補償時所出現(xiàn)的強烈抵制和被征地農(nóng)戶向政府提出高價索賠。還有一些學(xué)者基于成熟國家立法經(jīng)驗，認為可以參考市場價值作為農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。市場價值這種形式上的中立性和操作上的可度量性構(gòu)成征地補償優(yōu)勢所在(屈茂輝等，2009;［13］王淑華，2011［16］)。

對市場價值補償表現(xiàn)出擔(dān)憂甚至反駁的學(xué)者認為，由于農(nóng)地的市場價值不存在，因此市場價值補償無從談起，即使存在，由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)是在建國初期無償取得的，那么收回時也不能根據(jù)商品等價交換原則進行補償(王興運，2005;［17］楊雪等，2008［18］)。從公平補償角度評判市場價值，黃東東(2013)［1］認為，如果認定完全補償是一種公平補償?shù)脑?，那么市場價值只是對“物質(zhì)資本”喪失的補償，而非“人力資本”和“社會資本”的補償，是一種不完全補償;如果從被征地農(nóng)戶角度理解補償問題，被征地農(nóng)戶希望凡是農(nóng)民都應(yīng)該一樣(應(yīng)星，2000)，［19］而這一點不是采用“市場價值補償”就可以實現(xiàn)的簡單邏輯。另外，由于征地涉及到的農(nóng)戶只占9億農(nóng)民中很小比例，且征地大多發(fā)生在城郊和城中村，采用市價補償實際上只令少數(shù)農(nóng)民群體成為“食利階層”，對多數(shù)處于真正弱勢的農(nóng)民群體而言不公平，無法實現(xiàn)宏觀救濟的可持續(xù)性(賀雪峰，2010)。［20］盡管市場價值具有形式上的“中立性”，但是市場價值界定本身存在一系列不確定因素，依賴大量的技術(shù)手段，其結(jié)果只能是程序性技術(shù)的提高。即使在西方國家采用市場價值的手段，也只能根據(jù)個案情形推斷，具有很大的自由度(張千帆，2005)。［21］且相對于土地收益的信息成本，農(nóng)民獲取土地市場價值的信息成本要高出很多，因此只能加劇農(nóng)民的弱勢地位。

上述補償標(biāo)準(zhǔn)的提出豐富了征地補償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵，為制定科學(xué)合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)提供了思路。然而，從補償對象看，無論是依據(jù)原農(nóng)地使用用途為基準(zhǔn)的補償還是以市場價值為基準(zhǔn)的補償，都是從被征地農(nóng)戶的角度考慮，然而，事實表明，一方面，征地補償所帶來的社會影響已遠超過補償對被征地農(nóng)戶本身的影響。征地補償?shù)睦娣峙洳还?，安置措施不利，引發(fā)大量失業(yè)問題及群眾上訪問題，造成社會動亂，激發(fā)社會矛盾，導(dǎo)致政府出現(xiàn)信任危機;另一方面，征地問題與其說是經(jīng)濟問題，不如說是政治問題(張德元，2006)。［22］只不過這種政治問題的解決在一定程度上采取了經(jīng)濟運作手段。我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。由于國家只是一個抽象的實體，本身并無獨立的目的或特殊利益可言，其征地權(quán)力實質(zhì)掌握在作為國家代理人的政府手中，政府的意識形態(tài)主導(dǎo)并控制了征地補償?shù)姆较蚝土Χ取Ｒ虼?，從政府行為偏好角度分析征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題相比從被征地農(nóng)戶受損角度更具有現(xiàn)實意義。

另外，值得注意的是，諸多學(xué)者借鑒國外依據(jù)市場價值進行補償?shù)乃悸?，提出了我國征地市場價值補償標(biāo)準(zhǔn)。然而，任何具體的社會制度都是基于本土社會環(huán)境下重復(fù)博弈的結(jié)果，且任何經(jīng)驗事實一旦置于新的經(jīng)濟社會環(huán)境下都必然面臨移植和融入問題，其結(jié)果或是被本土地方性知識修正抑或扭曲。國外市場價值的補償標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上基于了私有產(chǎn)權(quán)的制度土壤，因此，對于國外征地制度補償經(jīng)驗的借鑒應(yīng)該有所取舍。

因此，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，從政府行為角度出發(fā)，公式化推導(dǎo)農(nóng)戶征地補償數(shù)額，并與主流的市場價值補償進行對比。

二、政府行為的理論基礎(chǔ)

依前文所述，政府的行為偏好決定了征地補償?shù)姆较蚝土Χ?，而政府行為偏好無外乎是對效率和公平目標(biāo)權(quán)衡的結(jié)果。因此，基于政府視角的效率和公平是研究政府行為的前提。

(一)基于效率角度的政府行為

從補償視角看，現(xiàn)有研究以及農(nóng)地制度安排多強調(diào)征地補償公平問題而忽略效率問題的分析。無論是從損失角度出發(fā)給予補償，還是從市場價值出發(fā)給予補償，也無論是現(xiàn)有的政策導(dǎo)向還是學(xué)者對補償標(biāo)準(zhǔn)的探討，現(xiàn)有的研究及操作實際都旨在保障被征地農(nóng)戶的利益不受損，強調(diào)被征地農(nóng)戶征地前后的經(jīng)濟公平，而缺乏征地制度補償對社會效率影響的考慮。經(jīng)濟學(xué)意義上的效率，需要滿足收益與成本之差的利潤最大化的條件。如果說征地補償過程中，失去土地及其所賦予的權(quán)益為征地行為對被征地農(nóng)戶所帶來的成本，那么政策補償定位為“保障被征地農(nóng)民維持原有的生活水平，長遠生計有保障”，則為征地對被征地農(nóng)戶帶來的收益，而這一補償定位只保障了收益與成本之差的利潤大于零，卻無法保障利潤的最大化。從這一角度來看，現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)對效率考慮不足。

事實上，經(jīng)濟學(xué)上帕累托效率分析在分析這一問題時存在重大缺陷，主要表現(xiàn)在帕累托效率基于經(jīng)濟主體間互不相關(guān)，各自進行獨立決策的假定，而事實上，在利益相關(guān)和互動關(guān)系中，決策者的行為還會影響到其他局中人利益，進而反過來影響決策者行為，形成互動關(guān)系。因此，體現(xiàn)這一相互關(guān)系的納什均衡的效率狀態(tài)相比帕累托效率更具有現(xiàn)實意義，是對帕累托效率的一種拓展。在這種博弈狀態(tài)中，局中人依然各自追求自身利益最大化，只不過博弈問題的解則是既反映了人們的利益需求，同時又基于其他局中人策略選擇下，通過預(yù)測各種策略組合，選擇最優(yōu)策略的過程。因此，在進行征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定中，為實現(xiàn)效率目標(biāo)，政府既要考慮到各局中人各自的利益最大化選擇，同時要兼顧局中人之間的策略博弈。顯然，征地過程中涉及到的主要局中人包括地方政府及被征地農(nóng)戶，因此，從各自利益最大化角度出發(fā)，雙方都會在收益和成本下作出對自身最有利的決策。從雙方互動角度出發(fā)，地方政府的征地規(guī)模受制于被征地農(nóng)戶的投資行為選擇，而被征地農(nóng)戶的投資行為又基于對地方政府征地的預(yù)期，最終形成一種穩(wěn)態(tài)。

(二)基于公平角度的政府行為

公平是一個古老的范疇，因為價值觀念的不同對其理解存在一定的差異。公平歸根結(jié)底反映的是人與人之間的物質(zhì)利益關(guān)系，最終只能從一定社會的生產(chǎn)關(guān)系中才能得到解釋(王春福，2006)，［23］正因如此，征地過程中，公平的補償標(biāo)準(zhǔn)必然要從多方利益主體視角以及各利益主體之間的利益關(guān)系出發(fā)加以解釋。

從政府角度而言，一方面，公平的制度安排應(yīng)該重視和維護弱勢群體的現(xiàn)實利益，以利于緩解兩級分化，實現(xiàn)社會和諧(李四林，2012)，［24］因此公平的補償應(yīng)保障農(nóng)戶利益“不因征地而受損”。另一方面，公平的制度應(yīng)規(guī)范人們的利益表達和博弈機制，使人們在處理其利益關(guān)系時達成一定的共識，以使人們主動維護和遵守一定的秩序，在不損害他人利益的基礎(chǔ)上追求自身利益的最大化(李四林，2012)，［24］因此，考慮到被征地農(nóng)戶僅占全體農(nóng)民的很小比例，為避免衍生食利階層，公平的征地補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)充分考慮到平衡各利益主體關(guān)系。此外，盡管公共政策應(yīng)以公平正義為價值理念，然而，作為利己主義者，政府部門往往在制定政策過程中更偏向于對自身有利的政策而偏離公共利益(李四林，2012)。［24］特別是在政府部門與大多數(shù)利益群體利益訴求保持一致時，即使這部分利益群體為間接利益群體，政府也會選擇拉攏這些利益群體，并打著維護這部分利益群體的旗號維護自身利益。因此，在征地過程中，未被征地群體巧合的與政府部門處于同一利益格局，成為政府維護自身利益的擋箭牌。

(三)基于公平與效率的政府行為

福利經(jīng)濟學(xué)的核心概念是社會福利水平，即社會總體狀況的好壞，其中包括了對公平和效率兩方面的考量。其典型觀點包括功利主義、羅爾斯主義、折中主義和平均主義。除了平均主義完全否定了效率的存在外，其他三種觀點都在效率和公平上賦予了不同的權(quán)重。如果說社會福利水平的提高是對效率問題的回應(yīng)，那么“誰”的福利水平的提高則是對公平的度量解答。關(guān)于受益主體的界定，羅爾斯主義強調(diào)社會劣勢群體，賦予窮人效用改進的權(quán)重為無窮大，認為貧困個體的效用改進是整個社會福利增加的來源。以邊沁、密爾等為代表的功利主義公平觀以個人利益為出發(fā)點(自利原則)，以“最大多數(shù)人最大幸?！?功利原則)為原則，認為因私人利益而損害大多數(shù)人利益是不可取的。

顯然，羅爾斯主義以境況最差的個體的效用來衡量整個社會的福利具有天然的片面性，難以對大多數(shù)群體起到激勵作用，不利于整個社會福利的改進。相比之下，最大化最大多數(shù)人的功利主義公平觀更符合現(xiàn)實邏輯。這是由于，政府在具體政策選擇時，應(yīng)以整體的社會利益作為出發(fā)點，在無法兼顧每個個體利益最大化的現(xiàn)實選擇下，以最大化最大多數(shù)人的利益是一個退而求其次的較優(yōu)選擇。此外，由于在征地過程中，地方政府的利益訴求與大多數(shù)未被征地農(nóng)戶利益保持趨同，因此，該理論也較好地避免了政府打著謀求最大多數(shù)人最大利益的口號作出有利于自身利益最大化的行為。

三、理論模型構(gòu)建

(一)行為模式分析及假設(shè)條件

1.行為模式分析

(1)政府及未被征地農(nóng)戶行為模式分析

基于最大化最大多數(shù)人利益的政府征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定，由于政府與未被征地群體處于同樣的狀態(tài)，因此，保證了政府與大多數(shù)人利益訴求的一致性，政府出于對自身利益的考慮，在盡可能增加自身收益的同時也保障了大多數(shù)人的利益。為了簡化分析，我們規(guī)定，政府征地只能用于公共品提供。這里假定政府征地給予補償?shù)馁Y金全部來源于稅收收入，因此在征地過程中，政府及未被征地農(nóng)戶所獲得的收益為征地后用于公共品提供所獲得的公共品收益，成本為因征地補償而承擔(dān)的稅收成本?；谧畲蠡畲蠖鄶?shù)人利益的政府福利函數(shù)表述為:

其中，WG為政府福利，WM為大多數(shù)人的福利，BPG為公共品收益，CT為稅收成本。

(2)農(nóng)戶行為模式分析

對于農(nóng)戶而言，農(nóng)戶將面臨土地被征收和土地不被征收的可能。因此，農(nóng)戶的凈收益取決于預(yù)期凈收益。在土地未被征收時，農(nóng)戶的收益包括地上投資品收益以及政府征用其他農(nóng)戶土地后用于公共品提供所帶來的公共品收益，成本包括保障政府補償所需資金的稅收成本以及地上投資品成本。當(dāng)土地被征收時，農(nóng)戶收益包括政府征地給予的補償收益和政府征用土地后用于公共品提供所帶來的公共品收益，成本為地上投資品成本?；谧畲蠡陨砝娴霓r(nóng)戶的福利函數(shù)表述如下:

其中，p為農(nóng)地被征收概率，BI為農(nóng)戶地上投資品收益，BPG為公共品收益，CI為農(nóng)戶地上投資品成本，CT為稅收成本，BC為補償收益。

2.假設(shè)條件

經(jīng)濟學(xué)的分析往往基于一定的假設(shè)前提，依據(jù)前文對效率和公平補償?shù)慕缍?，同時為了簡化問題，作出如下假設(shè)。

假設(shè)一:政治公平。

政治公平要求農(nóng)民具有參與并決定補償比例的權(quán)力，這里假定，每個農(nóng)戶都在滿足自身利益最大化的前提下作出補償比例的決策。

假設(shè)二:將農(nóng)戶置于“無知的面紗”下作補償比例的決策(Ed Nosal，2001)。［25］

依據(jù)羅爾斯的觀點，個人在現(xiàn)實中的觀點在一定程度上取決于在社會中所處的地位，因此只有將每個決策主體置于“無知的面紗”下方可保持其觀點表達的“正義性”。在此，“無知的面紗”意味著農(nóng)戶無法判斷自身農(nóng)地是否會被征收，以及被征地的概率。這一假設(shè)保障了風(fēng)險規(guī)避型的農(nóng)民能夠以對自身最有利、最公平的視角作出最保險的補償決策。基于上述兩個假設(shè)條件，為實現(xiàn)自身利益最大化的理性的農(nóng)民在具有相同的信息和風(fēng)險中性偏好下，會做出同樣的補償比例決策。

假設(shè)三:農(nóng)戶可根據(jù)自身利益最大化自由配置地上投資品。

每個農(nóng)戶可以根據(jù)自身利益需要自由配置地上投資品規(guī)模以實現(xiàn)滿足自身利益最大化的投資品組合(而不是僅限于農(nóng)地用途)，此時的投資品價值我們定義為市場價值，因此，農(nóng)戶的補償比例決策是基于自身投資品的市場價值。

假設(shè)四:政府補償支出來源于稅收。

由于政府為征地用于補償?shù)闹С鰜碓从诙愂?，因此，假定每個未被征地農(nóng)戶將會為征地補償支付同樣的稅收。

(二)變量定義及理論模型構(gòu)建

1.變量定義

基于上述分析，首先對模型涉及到的相關(guān)變量予以定義:

N:全社會的農(nóng)地數(shù)量。

A:政府用于公共品提供的征地數(shù)量。

p:農(nóng)地被征用的概率，在數(shù)值上滿足 p=A/N。

xi:農(nóng)戶i的地上投資品數(shù)量，由于地上投資品無法回收，因此政府征地的同時將會失去地上投資品。

x:除了農(nóng)戶i之外的農(nóng)戶的地上投資品數(shù)量。這里要特別注意的是xi是農(nóng)戶i的決策變量，假定每個農(nóng)戶對地上投資品的決策不受其他農(nóng)戶的決策影響，即dx/dxi=0。

r:地上投資品的單位成本。

f(·):單位地塊的地上投資品產(chǎn)出，由于假定了在不考慮農(nóng)地用途限制情況下，農(nóng)戶根據(jù)自身利益需求自由配置地上投資品，因此該變量在一定程度上反映了單位地塊的市場價值，因此Af(x)代表被征農(nóng)地總的市場價格。

s:補償比例，大于等于零。依據(jù)假設(shè)四，每個未被征地農(nóng)戶都要支付同樣的稅負

Q(·):每個社會成員從政府征地用于公共品提供中所獲得的公共品凈收益，這里公共品凈收益為公共品收益扣除征地成本之外的其他所有成本后的凈收益。

2.模型構(gòu)建

基于上述假設(shè)條件，一個最大化最大多數(shù)人利益的模型構(gòu)建如下:

由于政府來決策征地數(shù)量，因此最優(yōu)的征地數(shù)量應(yīng)該滿足下述等式為零，即

因此，在給定投資品規(guī)模x及征地補償比例s的情況下，可以得出p，進而得出政府的最優(yōu)征地規(guī)模A=pN。

而上述兩個變量是由農(nóng)戶決定的，因此，基于農(nóng)戶農(nóng)地被征收概率，引入農(nóng)戶的預(yù)期凈收益模型如下:

對于政府而言，由于政府征地的數(shù)量A受補償比例s的影響，補償比例s越高，意味著征地成本越高，因此征地數(shù)量A越少，征地比率p越小，因此滿足ps=?p/?s＜0。對于農(nóng)戶而言，補償比例s越高，越能鼓勵投資，因此地上投資品數(shù)量x越多，此時滿足 xs= ?x/?s ＞ 0。

因此，對于農(nóng)戶而言，使自身收益最大化的補償比例滿足下式:

將(2)式代入(4)式可得:

基于此，討論最優(yōu)的征地補償比例情況:

四、結(jié)論及不足

(一)對模型結(jié)論的解釋

本文從政府行為角度出發(fā)，從公平和效率著手，并以政府征地用于公益性項目為例，構(gòu)建農(nóng)戶征地補償標(biāo)準(zhǔn)的理論模型，并與流行的市場價值補償標(biāo)準(zhǔn)進行對比。研究結(jié)果顯示，當(dāng)政府行為是以追求最大多數(shù)人的最大利益為目的時，低于市場價值的補償是既滿足公平也滿足效率原則的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

模型結(jié)論為政策制定者提供了參考。在征地補償實踐中，征地補償應(yīng)以市場價值為補償上限，以農(nóng)地原有使用用途下的產(chǎn)值作為補償下限。盡管許多學(xué)者都呼吁要提高農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，以保護被征地農(nóng)戶利益。然而過高的補償標(biāo)準(zhǔn)，一方面使未被征地群體負擔(dān)較高的稅負，另一方面，會使被征地農(nóng)戶形成過高的征地補償預(yù)期，進而發(fā)生搶種栽種等道德風(fēng)險。不僅如此，由于農(nóng)地經(jīng)營比較利益低，而補償價格高，對于農(nóng)民而言，等待征地就是一種理性選擇，從而淡化保護農(nóng)地意識。因此，政府還應(yīng)該進一步釋放保護農(nóng)地，減少征地數(shù)量的信號。此外，由于農(nóng)地具有較強的正外部效應(yīng)，這就要求政府應(yīng)將土地非農(nóng)化收益的一部分讓渡給未被征地農(nóng)民，用于對農(nóng)地經(jīng)營活動的補貼，只有當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營成為農(nóng)民的財富來源時，農(nóng)民才能正視征地制度，積極地保護農(nóng)地。

(二)模型設(shè)定存在的問題

由于本模型的構(gòu)建是建立在一系列嚴格理想的假設(shè)條件下，因此，一定程度上偏離了中國實際，對現(xiàn)實的指導(dǎo)意義存在一定的局限性。主要表現(xiàn)在:一是，假設(shè)條件中將農(nóng)戶置于無知之幕下。這一假設(shè)條件的設(shè)立是為了保證各農(nóng)戶不因自身所處的境況而做出利己的決策，而現(xiàn)實中這一假設(shè)很難實現(xiàn)。二是，模型假設(shè)要求政府征地全部用于公共品提供，而現(xiàn)實中，政府征地相當(dāng)比例是用于非公益性用地。三是，模型主要考察了平行間的利益關(guān)系，具體而言是未被征地群體、被征地群體間的關(guān)系，然而，各個群體內(nèi)部仍然存在錯綜復(fù)雜的關(guān)系，如被征地群體間，對農(nóng)地依賴程度高的和對農(nóng)地依賴程度低的農(nóng)戶的補償問題未曾體現(xiàn)。四是，盡管模型結(jié)論表明低于市場價值的補償是最優(yōu)補償，但是至于低到什么程度的問題沒有解決。

盡管模型設(shè)定存在若干問題，但是上述部分問題在當(dāng)前條件下可以化解。在問題一中，盡管農(nóng)戶無法處于無知的面紗下，決定同一的且令所有農(nóng)戶信服的補償比例，但是由于模型結(jié)論中理想狀態(tài)下農(nóng)戶的補償比例介于0～1之間，因此，政府而非農(nóng)戶決策不失為一個次優(yōu)選擇。另外，這一模型的設(shè)定并非完全脫離中國實際。不同于西方國家，由于我國存在較少的政府土地被征收的問題，因此政府與其他未被征地人處于同樣的狀況，以最大化最大多數(shù)人利益的模型構(gòu)建滿足了政府利益與最大多數(shù)人利益的契合，因此政府會主動做出最大化最大多數(shù)人利益的征地補償決策。而且，在政府難以滿足全體所有人利益保障的同時，一定程度上的放棄少數(shù)人利益而滿足大多數(shù)人利益在某種程度上是滿足帕累托改進的，但這并不意味著將少數(shù)被征地人利益置于不利地位，事實上，這種制度設(shè)計結(jié)果相比之前的補償制度標(biāo)準(zhǔn)而言有所提高，因此對于少數(shù)群體而言也是有利的。

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