著力推進新聞傳播法制建設(shè)

□程少華

（作者為全國宣傳干部學(xué)院科研處處長）

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，要建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，并對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法等提出明確要求。這一部署明確了我國文化法制建設(shè)的性質(zhì)方向和重點任務(wù)，為加強文化立法、完善文化法律制度提供了基本遵循。新聞傳播法制建設(shè)作為社會主義文化法制建設(shè)的重要組成部分，理應(yīng)成為貫徹黨的十八屆四中全會精神、全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。

改革開放以來我國新聞傳播法制建設(shè)成就顯著

改革開放以來，我們黨的新聞傳播思想日益成熟，我國新聞傳播領(lǐng)域的立法工作得到高度重視，有條不紊地循序漸進，新聞傳播法制建設(shè)取得重大突破，為社會主義新聞傳播事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展提供了堅強的法律保證。

——新聞傳播法制基本框架逐步形成。改革開放以來，我國新聞傳播領(lǐng)域法制建設(shè)取得較大進步。有關(guān)新聞傳播的法規(guī)散見于憲法和各類法律、法規(guī)和規(guī)章中，這些法律規(guī)范初具規(guī)模，正在構(gòu)建以憲法為統(tǒng)帥，以相關(guān)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為主干，以部門規(guī)章為補充的中國特色社會主義新聞傳播法律體系，構(gòu)成了我國現(xiàn)行新聞傳播法制的基本框架。

——以《憲法》為核心的基礎(chǔ)性法律日益完善。1954年《憲法》規(guī)定了公民的言論自由權(quán)，隨后的《憲法》對該條款基本沒有改變?！稇椃ā返?5條關(guān)于公民言論、出版自由的規(guī)定，第41條關(guān)于公民對國家機關(guān)及其工作人員提出批評建議的規(guī)定，都是對新聞傳播活動具有根本意義的法律規(guī)范。我國的民法、刑法、國家安全法等實體法和行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法這三大訴訟法以及相關(guān)司法解釋，都有涉及新聞傳播活動的規(guī)范。

——相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章相繼出臺。國務(wù)院制定發(fā)布一系列管理大眾傳播媒介的行政法規(guī)，如《外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例》《音像制品管理條例》《電影管理條例》《出版管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《廣播電視管理條例》等，幾乎涵蓋所有大眾傳播媒介。與此同時，新聞出版廣電部門制訂發(fā)布一系列專門規(guī)章，如《期刊管理暫行規(guī)定》《報紙管理暫行規(guī)定》《報社記者站管理暫行辦法》《關(guān)于出版單位的主辦單位和主管單位職責(zé)的暫行規(guī)定》《報刊社社長、總編輯（主編）任職條件的暫行規(guī)定》等，是報刊管理方面比較完整的法規(guī)性文件，對規(guī)范和加強報刊管理具有重要意義。這些行政法規(guī)和規(guī)章的出臺對新聞傳播活動起到很好的規(guī)范作用。

——新聞司法改革逐漸推進。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國妥善應(yīng)對新聞傳播領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，以改革創(chuàng)新的精神推進新聞司法改革，司法理念與司法機制獲得革命性重構(gòu)，形成與社會主義初級階段的基本國情相適應(yīng)的新聞司法制度，最大程度地保證了司法公正。在新聞侵權(quán)訴訟案件不斷增加的情況下，我國的新聞傳播法制在司法實踐的推動下得到完善和發(fā)展。1985年，上海市發(fā)生全國首例新聞侵權(quán)案——杜融訴記者沈涯夫、牟春霖誹謗案。此后，在我國出現(xiàn)的多次新聞訴訟浪潮中，新聞司法的成功實踐有效助推了新聞傳播法制建設(shè)。

——新聞傳播法制內(nèi)容不斷豐富。隨著互聯(lián)網(wǎng)日益成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，網(wǎng)絡(luò)信息傳播立法成為新時期新聞傳播法制建設(shè)的新特點。2000年12月28日，第九屆全國人大常委會第19次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，促進了我國互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展，維護了國家安全和社會公共利益。2006年7月1日起正式實施的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》，成為保護著作權(quán)人、表演者、錄音錄像制作者信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)的重要法規(guī)。2012年12月28日，第十一屆全國人大常委會第30次會議通過 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》，在法律層面確立了個人信息尤其是個人網(wǎng)絡(luò)信息保護的原則。

我國新聞傳播領(lǐng)域法制建設(shè)相對滯后

如上所述，改革開放以來，我國順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在新聞傳播法制建設(shè)方面取得了顯著成就。與此同時，新聞執(zhí)法部門切實加強新聞采編流程、新聞傳播從業(yè)人員、駐地方機構(gòu)等方面的管理，糾正存在的各類違法違規(guī)問題，持續(xù)加大案件查辦力度，全面整治、規(guī)范了新聞傳播秩序。當(dāng)然，也應(yīng)清醒地看到，我國在新聞傳播立法方面還比較薄弱，新聞傳播法制建設(shè)還有很長的路要走。雖然立法機關(guān)、行政部門針對新聞傳播活動頒布了大量法律法規(guī)，但至今沒有頒布專門的《新聞法》和《出版法》，這是我國現(xiàn)行新聞傳播法制的主要不足之處。

——立法數(shù)量偏少。在我國240多部現(xiàn)行法律中，文化類法律只有五部。與政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域相比，文化立法在我國社會主義法律體系中所占比重偏小，低于教育、科技、衛(wèi)生等方面的立法。不少方面還存在立法空白，尤其是在新聞傳播立法方面，新聞出版、廣播電視等重要領(lǐng)域只有一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，新興媒體管理方面的立法比較欠缺。

——立法層級較低。在新聞傳播方面稱得上法律的，只有《著作權(quán)法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》，其余均為行政法規(guī)和部門規(guī)章。由于法律效力低，處罰權(quán)限、處罰力度有限，執(zhí)行難度非常大，對違法違規(guī)者往往起不到約束和震懾作用。

——立法質(zhì)量不高。少數(shù)法規(guī)規(guī)章出臺前調(diào)研不夠，有的內(nèi)容脫離現(xiàn)實，在實際工作中難以貫徹執(zhí)行；部分行政法規(guī)和部門規(guī)章之間存在相互抵觸的問題，在實際工作中有時出現(xiàn)“依法打架”的現(xiàn)象；一些部門規(guī)章更像政策性文件，原則性要求多，操作性強的行為規(guī)范少，缺少違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和處罰性條款，在實際工作中往往無所適從。

造成新聞傳播領(lǐng)域法制建設(shè)相對滯后的原因是多方面的，有客觀原因，也有主觀原因。客觀上說，新聞輿論處在意識形態(tài)領(lǐng)域的前沿，對社會精神生活和人們思想意識有著重大影響。因此，新聞傳播領(lǐng)域立法具有特殊性，不同于經(jīng)濟、政治、社會領(lǐng)域立法，許多問題十分敏感，不僅要處理好發(fā)展與管理的關(guān)系，還要考慮國內(nèi)管理規(guī)定與國際通行規(guī)則的關(guān)系，需要反復(fù)調(diào)研、周密論證。從主觀上講，長期以來我們強調(diào)新聞傳播工作的特殊性，重政策、輕法律，習(xí)慣于行政手段，對新聞傳播領(lǐng)域立法的緊迫感不強，對新聞傳播領(lǐng)域立法的需求、特點和應(yīng)當(dāng)著力攻關(guān)的問題研究不夠。

大力推進新聞傳播法制建設(shè)是大勢所趨

2014年11月，中央人民廣播電臺中國之聲 《央廣新聞》報道，全國人大常委會教科文衛(wèi)委員會主任委員、原國家新聞出版總署署長柳斌杰透露，國家正在研究傳播立法。柳斌杰表示，新媒體發(fā)言隨意，吸引眼球；傳統(tǒng)媒體管制嚴(yán)格，面容呆板。一樣的傳播兩個尺度，讓傳統(tǒng)媒體常常感嘆“帶著鐐銬跳舞”，環(huán)境不公。而傳播立法的出臺，將終結(jié)這一局面。他認為，依法治國，新聞傳播也要有法治思維，走向法治軌道。否則,底線不清、邊界不明，媒體不好把握。哪些東西能傳播、哪些不能傳播，法制、道德、社會秩序的底線要明確，用各種條條框框把體制內(nèi)的管得很死，眼看著它們的影響力減弱，阻礙它們發(fā)揮作用；新媒體發(fā)展越來越好，影響力越來越大，形成另外一個輿論圈，這種發(fā)展不平衡是不可取的。另一方面，傳播立法能使媒體獲得自主權(quán)，媒體依法行使法律賦予的職權(quán)，可以依法判斷自己的行為。柳斌杰在前些日子接受記者采訪時表示，全國人大已經(jīng)在研究新聞傳播立法，今后凡是屬于公共新聞傳播范疇的，包括互聯(lián)網(wǎng)新聞服務(wù)等，都將納入到新聞法管理中來，不過自媒體這一傳播形式暫不會納入。

柳斌杰在黨的十八屆四中全會召開之后的這兩次表態(tài)，在新聞界和社會上引發(fā)很多討論和大量點贊。毋庸置疑，大力推進新聞傳播立法，是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、輿論生態(tài)大變革的迫切需要，對于建設(shè)現(xiàn)代傳播體系、加強國際傳播能力建設(shè)、規(guī)范新聞傳播秩序、有效開展國際輿論斗爭，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

——推進新聞傳播法制建設(shè)是全面落實依法治國方略的必然要求。依法治國是我們黨治國理政的基本方略。文化建設(shè)是中國特色社會主義現(xiàn)代化事業(yè)五位一體總體布局的重要組成部分，文化法律制度是中國特色社會主義法律體系不可或缺的重要內(nèi)容。沒有完善的文化法律法規(guī)，就不可能形成完備的中國特色社會主義法律體系，依法治國的基本方略也不可能得到全面貫徹落實。同樣，沒有完善的新聞傳播法律法規(guī)，就不可能形成完備的文化法律法規(guī)。目前，新聞傳播領(lǐng)域法制建設(shè)相對滯后，與建設(shè)社會主義法治國家的要求不相適應(yīng)，與國家不斷推進法治建設(shè)的整體進程不相適應(yīng)。必須進一步加快新聞傳播領(lǐng)域立法步伐，推動新聞傳播領(lǐng)域的建設(shè)和管理走上制度化、規(guī)范化軌道。

——推進新聞傳播法制建設(shè)是提高新聞傳播工作科學(xué)化水平的重要途徑。提高新聞傳播工作科學(xué)化水平，需要從多方面努力。其中，加強立法工作，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范和引領(lǐng)作用，是一個十分重要的方面。新聞傳播法律法規(guī)是對新聞傳播規(guī)律的概括和總結(jié)，相對于新聞傳播方面的政策而言更具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和強制性。通過法定程序把黨在新聞傳播領(lǐng)域的政策主張上升為國家法律，就使黨的政策主張獲得了國家強制力的保障；把新聞傳播實踐中形成的新成果、新經(jīng)驗用法律的形式固定下來，就為新聞傳播事業(yè)發(fā)展提供了更為科學(xué)、更為具體的遵循。這不僅有利于保證社會主義新聞傳播事業(yè)沿著正確方向發(fā)展，而且有利于推動新聞傳播工作不斷從經(jīng)驗型向科學(xué)化轉(zhuǎn)變。

——推進新聞傳播法制建設(shè)是維護國家安全的有效手段。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)各種思想文化交流、交融、交鋒更加頻繁，“西強我弱”的國際輿論格局還沒有根本改變，新聞輿論領(lǐng)域的斗爭更趨激烈、更趨復(fù)雜。對我實行“西化”“分化”，是境外敵對勢力的一貫戰(zhàn)略。近年來的一個突出特點，就是利用包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的媒體大量輸送西方價值觀和所謂的“新聞自由”，大肆妖魔化中國。面對激烈的國際輿論斗爭和嚴(yán)峻的意識形態(tài)挑戰(zhàn)，特別是我國對外開放不斷擴大后新聞傳播領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，如果不盡快做好立法方面的準(zhǔn)備、建立健全相關(guān)法律制度，就難以有效抵御境內(nèi)外敵對勢力的文化滲透、在新聞傳播的劇烈競爭中贏得話語權(quán)和主動權(quán)。

（作者為全國宣傳干部學(xué)院科研處處長）

欄目責(zé)編：邵滿春

1.王曉暉：《建立健全文化法律制度》，《光明日報》，2014/11/04。

2.林愛珺，王 卓：《中國共產(chǎn)黨新聞法制建設(shè)的宏觀考察》，《新聞記者》，2013（5）。

3.《柳斌杰：中國正研究傳播立法 新聞法或?qū)⒄Q生》，央廣網(wǎng)，http://china.cnr.cn/ygxw/201411/t20141130_516927018.shtm l，2014 年11月30日。

4.《新聞出版總署原署長：首部新聞法有望提交審議》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/yuqing/2015-03/08/c_127557200.htm，2015年 3月8日。