李建忠

（山西薛公嶺省級自然保護(hù)區(qū)管理局，山西 汾陽032200）

1 引言

自然保護(hù)區(qū)是近代人類保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源最重要、最有效的措施，是維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和人與自然和諧共存的重要保障。

山西薛公嶺省級自然保護(hù)區(qū)于2002年6月經(jīng)山西省人民政府批準(zhǔn)成立，2011年正式運(yùn)行。保護(hù)區(qū)位于山西省中部的呂梁山，地跨呂梁市離石區(qū)和中陽縣，保護(hù)總面積19 976.5hm2，是以國家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物褐馬雞、金錢豹、原麝及以油松為主要樹種的森林生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對象的綜合性自然保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)的建立對防止水土流失，保護(hù)三川河（黃河重要支流）源頭生態(tài)系統(tǒng)，改善生態(tài)環(huán)境，給棲息在這一區(qū)域的褐馬雞等珍稀野生動(dòng)物的自然繁衍生息提供一個(gè)良好的環(huán)境，有著十分重要的意義。

2 保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

薛公嶺保護(hù)區(qū)管理局目前為自收自支性質(zhì)事業(yè)單位，職工38人，技術(shù)人員13人（都是林學(xué)專業(yè)，沒有自然保護(hù)專業(yè)），下設(shè)4個(gè)業(yè)務(wù)科室。保護(hù)區(qū)的人員工資和管理經(jīng)費(fèi)由山西省關(guān)帝山國有林管理局調(diào)配，資金緊張，基本沒有建設(shè)資金投入。保護(hù)區(qū)轄區(qū)涉及2個(gè)縣區(qū)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個(gè)村委，周邊社區(qū)生產(chǎn)力落后，較為貧困。

3 保護(hù)區(qū)存在的主要問題和矛盾

3.1 體制和機(jī)制上的問題

保護(hù)區(qū)管理體制不順，形成了既不像林場又不像保護(hù)區(qū)的怪胎，存在著“批而不建，管而無力”的問題，保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃停留在文本上，不能真正貫徹實(shí)施自然生態(tài)保護(hù)理念。

3.2 經(jīng)費(fèi)來源不順，資金嚴(yán)重短缺

自然保護(hù)區(qū)是公益性事業(yè)單位，人員工資、管理經(jīng)費(fèi)和建設(shè)資金應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，但由于歷史原因該問題尚未解決，目前資金緊張，僅能勉強(qiáng)度日，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，各種科研宣教、生物調(diào)查、恢復(fù)治理等工作都無法開展，自然保護(hù)職責(zé)難以履行，只能把管理工作維持在一個(gè)簡單看護(hù)的水平，保護(hù)與發(fā)展停頓在口頭上，造成了目前保護(hù)區(qū)批而不建、管而無力的尷尬局面。

3.3 職工隊(duì)伍素質(zhì)不高，科研人才短缺

薛公嶺保護(hù)區(qū)是新建單位，現(xiàn)有職工來自于周邊的八個(gè)林場，人員結(jié)構(gòu)和知識水平不合理，工作經(jīng)驗(yàn)偏向于森林管護(hù)，對自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營理念、管理模式和管理方法等知識相對缺乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，又得不到專業(yè)培訓(xùn)，不能很好地勝任保護(hù)區(qū)的科研監(jiān)測和保護(hù)管理等工作。

3.4 保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體土地管理問題

薛公嶺自然保護(hù)區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有集體土地63 700畝，其中核心區(qū)6 400畝，緩沖區(qū)4 200畝，實(shí)驗(yàn)區(qū)53 100畝，因土地權(quán)屬不同，管理矛盾較多。

客觀上形成的保護(hù)區(qū)的依法管理權(quán)同林農(nóng)的林木所有權(quán)、林地使用和經(jīng)營權(quán)的對立，使得林農(nóng)隨意進(jìn)出保護(hù)區(qū)的核心區(qū)或緩沖區(qū)的情況難以制止，老百姓砍柴放牧屢禁不止，地方政府批準(zhǔn)的企業(yè)占用保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地、林地，破壞植被并借機(jī)蠶食國有林地問題嚴(yán)重（該類企業(yè)包括石料廠、洗煤廠和養(yǎng)雞場等），這些情況使保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)完整性和野生動(dòng)物自然生境受到了較大威脅，增加了管理難度。

3.5 立法、執(zhí)法問題

一方面，針對本區(qū)的實(shí)際狀況，沒有制定一套詳細(xì)專門的管理?xiàng)l例，資源保護(hù)制度措施欠缺，不嚴(yán)不細(xì)。

另一方面，薛公嶺保護(hù)區(qū)沒有單獨(dú)的林區(qū)派出所，執(zhí)法工作分別由枝柯、南海灘和吳城三個(gè)林場派出所代管，造成多頭管理，執(zhí)法管理松懈，無法有效遏制轄區(qū)內(nèi)的非法活動(dòng)。

3.6 自然保護(hù)宣傳力度不足，群眾意識有待提高

薛公嶺保護(hù)區(qū)運(yùn)行時(shí)間較短，一方面由于自身宣傳力度不足，另一方面由于歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等原因，社區(qū)群眾對自然保護(hù)事業(yè)態(tài)度冷漠，對保護(hù)區(qū)的工作理解不夠，經(jīng)常有人無視國家法律法規(guī)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)偷砍濫伐、盜挖苗木和偷獵野生動(dòng)物，自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)面臨嚴(yán)重威脅。

3.7 旅游開發(fā)矛盾即有效保護(hù)與合理利用矛盾突出

薛公嶺保護(hù)區(qū)的兩大旅游景點(diǎn)——白馬仙洞和柏洼山都存在一個(gè)共同問題：林地林木資源為保護(hù)區(qū)所有，文物資源為地方政府所有，在地方政府干涉下，存在強(qiáng)制性無序開發(fā)，對保護(hù)區(qū)的規(guī)范管理造成了很大困難。

3.8 管理制度不健全

由于管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行時(shí)間短，管理制度不健全，不利于保護(hù)區(qū)管理工作的正常開展。

4 解決問題的思路

4.1 理順管理體制和機(jī)制

建議由省林業(yè)廳設(shè)立一個(gè)專職的自然保護(hù)區(qū)二級管理機(jī)構(gòu)，從人、財(cái)、物、事上直接全面統(tǒng)管全省的自然保護(hù)區(qū)（包括國家級和省級），理順關(guān)系，徹底改變對自然保護(hù)區(qū)多頭管理的不利現(xiàn)狀。

4.2 建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，加大投資力度，保障保護(hù)區(qū)健康快速發(fā)展

自然保護(hù)區(qū)作為公益性事業(yè)單位，要保證其健康持續(xù)發(fā)展，有必要借助目前全國國有林場改革的契機(jī)，盡快將人員工資和管理經(jīng)費(fèi)納入全額財(cái)政預(yù)算，保證職工收入并維持正常增長。同時(shí)，應(yīng)將保護(hù)區(qū)建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，按照評審批準(zhǔn)的總體規(guī)劃每年足額安排自然保護(hù)區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，保持投入的持續(xù)和穩(wěn)定，保證保護(hù)區(qū)能順利按照總體規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

應(yīng)逐步調(diào)整提高專業(yè)技術(shù)人員組成比例，制訂培訓(xùn)計(jì)劃，進(jìn)行法律政策、動(dòng)植物知識、資源保護(hù)、科研宣教、項(xiàng)目建設(shè)、3S技術(shù)等一系列專業(yè)培訓(xùn)。對所有工作人員每年至少進(jìn)行一次內(nèi)部技術(shù)培訓(xùn)，每3年至少接受一次外部輪訓(xùn)；中層以上領(lǐng)導(dǎo)每年至少外部培訓(xùn)一次。

4.4 妥善處理轄區(qū)內(nèi)集體林的管理問題

對于保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林，本著兼顧林權(quán)所有者利益和保護(hù)生態(tài)功能、保護(hù)生態(tài)安全的原則，力爭達(dá)到共贏，現(xiàn)建議：

4.4.1 依法科學(xué)調(diào)整保護(hù)區(qū)界線和功能區(qū)

將生產(chǎn)活動(dòng)頻繁、失去保護(hù)價(jià)值的耕地、村莊和集體林調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)。

4.4.2 進(jìn)行林地置換，降低集體林的比例

對于具有保護(hù)價(jià)值的集體林，在征得林權(quán)所有者的同意的前提下，可用保護(hù)區(qū)外的國有林置換保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林；對保護(hù)區(qū)外無國有林可用于置換的，可用保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的國有林地置換核心區(qū)或緩沖區(qū)的集體林地。

4.4.3 提高保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，扶持社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)

降低社區(qū)群眾對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林木資源的依賴程度，是減少人為破壞資源最有效的辦法，地方政府一方面應(yīng)增強(qiáng)科技支撐，加大對社區(qū)群眾的生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)社區(qū)群眾經(jīng)濟(jì)和生活水平提高，減少對自然資源的依賴和直接利用；另一方面要加大政策扶持力度，對保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民（特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的居民）進(jìn)行生態(tài)移民；第三，對于暫不能調(diào)整、置換，又具有重要保護(hù)價(jià)值、不適合調(diào)整出保護(hù)區(qū)的集體林，采取提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，提高農(nóng)民收入，緩和社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

4.5 推進(jìn)法制建設(shè)，依法保護(hù)管理

結(jié)合《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等國家法規(guī)以及山西省對自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)管理細(xì)則，制定適合于本保護(hù)區(qū)的管理?xiàng)l例和實(shí)施細(xì)則，報(bào)請相關(guān)部門批準(zhǔn)，做到一區(qū)一法，保證保護(hù)區(qū)的依法行政和管理。

加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，設(shè)立保護(hù)區(qū)獨(dú)立的派出所，理順執(zhí)法程序，與地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)林、國土和環(huán)保部門建立聯(lián)合執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督體系，嚴(yán)厲打擊肆意侵占和非法破壞自然保護(hù)區(qū)資源的違法犯罪活動(dòng)，促進(jìn)保護(hù)區(qū)管理工作走向法制化和規(guī)范化軌道。

4.6 加大宣傳力度，加強(qiáng)社區(qū)共管，提高公眾參與意識

充分利用開展科普講座、“愛鳥周”、“保護(hù)野生動(dòng)物宣傳月”等活動(dòng)，引導(dǎo)人們自覺學(xué)法、知法、守法，提高公眾對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的價(jià)值和重要性認(rèn)識，推進(jìn)社區(qū)公管，使保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明成為全社會(huì)的自覺行動(dòng)。

4.7 在生態(tài)旅游上，要堅(jiān)持保護(hù)和開發(fā)并重

要堅(jiān)持在自然資源開發(fā)和保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則下開發(fā)生態(tài)旅游，處理好與地方政府之間的關(guān)系，提倡合作開發(fā)、共同受益，對旅游項(xiàng)目要科學(xué)評價(jià)和認(rèn)真審核，嚴(yán)格限制對生態(tài)資源掠奪性的開發(fā)，促進(jìn)科研保護(hù)和生態(tài)旅游協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

4.8 加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)管理工作走向標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化

參照國家林業(yè)局對國家級自然保護(hù)區(qū)的要求，省級自然保護(hù)區(qū)也應(yīng)該推進(jìn)“六個(gè)一”工程，即有一個(gè)管理法規(guī)、一本科考報(bào)告、一本規(guī)劃、一套影像資料、一套制度、一套班子。同時(shí)，充分利用信息技術(shù)、3S技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)野外巡護(hù)、監(jiān)測、科研等工作的信息化和規(guī)范化管理。

5 結(jié)語

薛公嶺保護(hù)區(qū)目前所存在的問題在山西省的自然保護(hù)區(qū)中具有較強(qiáng)的代表性，借助目前國家大力推進(jìn)國有林場改革的良好形勢，通過本文中對這些問題進(jìn)行分析和探討，希望提出的思路能對該省的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供一些借鑒。

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