◎姬紅超

合肥市的土地管理之道

◎姬紅超

編者按：近年來(lái),安徽省合肥市勇于探索、大膽創(chuàng)新，在城市建設(shè)、土地利用等方面形成了一整套行之有效的土地管理體制和管理模式。日前，許昌市政府派人赴合肥市考察學(xué)習(xí)，以促進(jìn)該市的國(guó)土資源管理工作。本刊特邀請(qǐng)參加考察的許昌市國(guó)土資源局辦公室副主任姬紅超撰寫(xiě)此文，介紹合肥市土地管理經(jīng)驗(yàn)，特此刊出，以饗讀者。

合肥是安徽省省會(huì)，位于安徽省正中部，長(zhǎng)江、淮河之間，是國(guó)家級(jí)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)核心城市、長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)城市、合肥都市圈核心城市。合肥市下轄9個(gè)縣（市、區(qū)），并賦予合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、合肥新站綜合試驗(yàn)區(qū)、巢湖經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)市級(jí)管理權(quán)限。

全市土地面積1.14萬(wàn)平方公里，常住人口755萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?2.6%。其中，城鎮(zhèn)人口486萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)64.6%。近年來(lái)，合肥市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持著較快的速度，尤其是今年以來(lái)克服經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、“三期疊加”延續(xù)等多重挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)繼續(xù)保持兩位數(shù)增長(zhǎng)、時(shí)間任務(wù)“雙過(guò)半”、在全國(guó)省會(huì)城市“進(jìn)十強(qiáng)”的目標(biāo)，邁出逆勢(shì)上揚(yáng)的強(qiáng)勁步伐。

在土地管理工作方面，合肥認(rèn)真總結(jié)國(guó)內(nèi)外城市建設(shè)、土地利用等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，勇于探索、大膽創(chuàng)新，并在實(shí)踐中不斷豐富完善，形成了一整套符合國(guó)家土地法律法規(guī)政策和合肥實(shí)際的土地管理體制和管理模式，并獲批為國(guó)家唯一的節(jié)約集約用地試點(diǎn)市。在制度方面，建立了土地管理委員會(huì)集體決策制度，讓國(guó)土工作由部門層面上升為黨委、政府層面；建立了“陽(yáng)光地產(chǎn)”制度，讓土地交易在陽(yáng)光下運(yùn)行，做到了公開(kāi)、公平、公正；建立了“雙向約束”制度，將土地管理由單純的行政管理豐富為行政管理、法制管理、合同管理并舉，將一維的空間節(jié)約提升為“時(shí)間、空間、質(zhì)量” 的三維立體節(jié)約集約。在機(jī)制方面，建立了建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)竣工督查、違法用地發(fā)現(xiàn)報(bào)告、土地利用動(dòng)態(tài)巡查“四個(gè)一”、耕地保護(hù)“三落實(shí)”等機(jī)制。在技術(shù)方面，建立了土地管理“一張圖”、節(jié)約集約用地“五要素”，制定《合肥市國(guó)土資源管理業(yè)務(wù)技術(shù)規(guī)定》等等。這一系列創(chuàng)新之舉，打造了陽(yáng)光透明的土地市場(chǎng)，有效地維護(hù)了人民群眾的利益，確保了節(jié)約集約用地，加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，同時(shí)也保護(hù)了干部。

堅(jiān)持集體決策，黨委、政府齊抓共管

合肥市以市委文件成立了高規(guī)格的市土地管理委員會(huì)，市委書(shū)記任主任，市長(zhǎng)任第一副主任，分管副市長(zhǎng)和相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)為副主任，相關(guān)部門為成員單位，同時(shí)市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了《合肥市土地管理委員會(huì)議事規(guī)則》，明確土委會(huì)將審查土地收購(gòu)方案、用地計(jì)劃安排、土地供應(yīng)方案和上市保留底價(jià)等涉土事項(xiàng)的具體內(nèi)容，把土地管理作為牽動(dòng)城市建設(shè)和發(fā)展的牛鼻子。此舉不僅從體制上有效地推動(dòng)了公共權(quán)力的行使以集體決策的方式來(lái)陽(yáng)光運(yùn)行，而且提高了行政

服務(wù)的效率和質(zhì)量，促進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目早落地、早開(kāi)工、早建設(shè)、早投產(chǎn)。

堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)，打造“陽(yáng)光地產(chǎn)”

合肥市在全國(guó)率先推行經(jīng)營(yíng)性用地“定期推介、全國(guó)公告、民主決策、公開(kāi)拍賣”的供應(yīng)方式，有效防止了土地市場(chǎng)多級(jí)管理滋生腐敗、交易反復(fù)倒手推高地價(jià)等問(wèn)題。合肥市創(chuàng)新思路，對(duì)現(xiàn)有供地制度實(shí)行了大刀闊斧的改革。通過(guò)土委會(huì)，對(duì)全市土地出讓工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理，集體民主決策。每宗土地在公告推進(jìn)2個(gè)月后方可上市，讓有興趣參與競(jìng)買的開(kāi)發(fā)企業(yè)（至少3家）都來(lái)對(duì)每一個(gè)具體地塊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，從中優(yōu)選方案，確保土地的最優(yōu)利用和最高綜合效益。在土地出讓過(guò)程中，實(shí)行陽(yáng)光操作，公平競(jìng)爭(zhēng)。合肥市每年面向全國(guó)組織多場(chǎng)土地項(xiàng)目推介會(huì)，及時(shí)按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)土地出讓計(jì)劃和宗地出讓信息，保證各方投資者平等的知情權(quán)。對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地，一律進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，以公開(kāi)拍賣方式上市，對(duì)確需采取掛牌方式供地的，嚴(yán)格實(shí)行國(guó)家規(guī)定的審批程序和保留底價(jià)確認(rèn)機(jī)制。每宗土地使用權(quán)出讓的保留底價(jià)一律由土委會(huì)主任會(huì)議在開(kāi)拍前半小時(shí)內(nèi)實(shí)行集體研究確定，交由紀(jì)檢監(jiān)察部門封存，并在拍賣會(huì)現(xiàn)場(chǎng)在紀(jì)檢、監(jiān)察、公證等部門人員的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督下，在宗地拍賣無(wú)人應(yīng)價(jià)的情況下再拆封，確認(rèn)是否成交，以廣泛接受社會(huì)的公開(kāi)監(jiān)督，最大限度防止了自由裁量權(quán)對(duì)土地利用的影響。

堅(jiān)持高起點(diǎn)定位，構(gòu)建大收儲(chǔ)格局

一是收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)規(guī)格高。合肥市土地儲(chǔ)備中心為市政府直屬正縣級(jí)參照公務(wù)員管理事業(yè)單位，土地收儲(chǔ)是市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下的一項(xiàng)綜合性工作，主要職責(zé)是依據(jù)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，依法收儲(chǔ)土地，并對(duì)收儲(chǔ)的土地進(jìn)行前期熟化和上市供應(yīng)。

二是收儲(chǔ)范圍大。目前合肥土地收儲(chǔ)范圍覆蓋四個(gè)行政區(qū)、三個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、濱湖新區(qū)、政務(wù)新區(qū)，以及市轄縣（市）商品住宅用地規(guī)模超過(guò)7公頃宗地和部分重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，真正形成了“一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的大格局。

三是收儲(chǔ)類型多。合肥土地儲(chǔ)備類型涵蓋黨政軍企事業(yè)單位存量土地盤活、開(kāi)發(fā)園區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地收儲(chǔ)、城中村和老舊小區(qū)拆遷改造土地資源整合等。

四是收儲(chǔ)資金保障有力。合肥的土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款和銀行貸款。財(cái)政撥款主要包括預(yù)撥城中村（危舊小區(qū)）改造資金、撥付土地收益基金（上一年度全市土地出讓金總額的8%）、撥付重大城市建設(shè)項(xiàng)目土地收儲(chǔ)資金以及結(jié)算土地儲(chǔ)備成本等四個(gè)方面。同時(shí)，合肥儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為一個(gè)重要的融資平臺(tái)，與國(guó)開(kāi)行簽署了90億元儲(chǔ)備土地貸款戰(zhàn)略合作協(xié)議。在確定貸款規(guī)模時(shí)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)堅(jiān)持封閉運(yùn)行、專款專用，有效降低風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮效益。目前，已使用土地貸款余額57.4億元。

堅(jiān)持有序供地，保障市場(chǎng)健康發(fā)展

一是保持剛性需求。針對(duì)近年來(lái)每年約有30萬(wàn)人由農(nóng)民和外來(lái)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦默F(xiàn)狀，合肥市充分發(fā)揮土地調(diào)控功能，分期分批分類做好土地供應(yīng)工作，保持了新增商品住宅約10個(gè)月的庫(kù)存。目前，合肥市房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定，即使在前幾年全國(guó)大多數(shù)城市房?jī)r(jià)暴漲和今年以來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的情況下，合肥的房?jī)r(jià)和供需都處在一個(gè)比較合理的水平，沒(méi)有出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象，仍處于持續(xù)、健康、平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二是嚴(yán)格“凈地”供應(yīng)。在“凈地”標(biāo)準(zhǔn)界定方面，合肥要求較為嚴(yán)格，規(guī)定：收回土地及地上建（構(gòu)）筑物產(chǎn)權(quán)必須明晰，無(wú)抵押、出租、出售等他項(xiàng)權(quán)利，水、電、氣等費(fèi)用清結(jié)；收回土地地上無(wú)建（構(gòu)）筑物、無(wú)附屬物、無(wú)桿線、無(wú)土方和建筑垃圾，清理至自然標(biāo)高，基本平整，圍墻閉合；收回土地地下通道、管線、暗渠（涵）等設(shè)施位置清楚、清理或改造措施得當(dāng)，涉及人防設(shè)施的需向人防部門報(bào)批保留、改造、廢除或者恢復(fù)方案等。上市土地的“凈地”主體責(zé)任在各縣（市、區(qū)），但嚴(yán)格把關(guān)的審查責(zé)任在市國(guó)土局，必須做到每宗地都到現(xiàn)場(chǎng)去看，確保做到“不凈地不上市”。

三是實(shí)行雙向約束。合肥將土地管理由單純的行政管理豐富為行政管理、法制管理、合同管理并舉，將一維的空間節(jié)約提升為“時(shí)間、空間、質(zhì)量”的三維立體節(jié)約集約，這是合肥市在土地管理中特別創(chuàng)新的土地供需的“雙向約束”制度。國(guó)土部門與用地方簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》和《劃撥決定書(shū)》，以要約形式對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出稅收、解決就業(yè)、開(kāi)竣工均施以指標(biāo)量化和違約處罰。將節(jié)約集約用地由單一的空間維度，延伸到時(shí)間維度的建設(shè)開(kāi)工約定和質(zhì)量維度的經(jīng)濟(jì)環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)土地綜合產(chǎn)出率、利用率同步增長(zhǎng)和效益最大化。

四是下放供應(yīng)權(quán)限。合肥將土地供應(yīng)工作分解至各區(qū)，從前期資料準(zhǔn)備、上報(bào)審批、土地供應(yīng)至供后監(jiān)管，全部由轄區(qū)承擔(dān)，市國(guó)土部門負(fù)責(zé)審核備案，加強(qiáng)了轄區(qū)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)土地的看護(hù)、監(jiān)管職責(zé)，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。同時(shí)，市區(qū)及部分縣屬區(qū)域統(tǒng)一平臺(tái)出讓，形成了各區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的大氛圍，并在供應(yīng)前要求水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，統(tǒng)籌考慮周邊區(qū)域教育、醫(yī)療等城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)問(wèn)題。

（作者單位：許昌市國(guó)土資源局）