◎宋振榜

非法建設(shè)“誰”先制止

◎宋振榜

當(dāng)前，我國很多城鄉(xiāng)都面臨違法建設(shè)問題的困擾，違法建設(shè)是城鄉(xiāng)建設(shè)的“痼疾”，嚴(yán)重阻礙了城市化的進(jìn)程。在現(xiàn)行法律中，“責(zé)令停止建設(shè)”的規(guī)定比較多，如《環(huán)境保護(hù)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都規(guī)定有“責(zé)令停止建設(shè)”，《建筑法》規(guī)定有“責(zé)令停止施工”，《土地管理法》規(guī)定有“責(zé)令停止違反土地管理法律法規(guī)行為”等。但長期以來，該執(zhí)法的沒執(zhí)法，不該執(zhí)的已執(zhí)法；上級指定執(zhí)法的“誰”都未執(zhí)法等多種現(xiàn)象普遍存在。部門之間也時常出現(xiàn)認(rèn)識不一致，相互推諉，追責(zé)時“移花接木”等現(xiàn)象，導(dǎo)致不該承擔(dān)責(zé)任的承擔(dān)了。更有一種怪象普遍存在：絕大多數(shù)人認(rèn)為，凡違法建設(shè)都是違法用地，應(yīng)由土地管理部門監(jiān)管，有些部門也時常先拿土地管理部門問責(zé)。究其原因，筆者認(rèn)為是未正確運(yùn)用法律，導(dǎo)致認(rèn)定職責(zé)出現(xiàn)偏差。

當(dāng)前，國家實(shí)行依法治國，十八大以來又強(qiáng)力推進(jìn)依法行政和依法定責(zé)。在依法行政當(dāng)中，法律規(guī)定，必須正確適用法律，做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。對此，也到了該澄清應(yīng)由“誰”先執(zhí)法的時候了，現(xiàn)將有關(guān)規(guī)定梳理如下，以供探討。

一個違法建設(shè)項(xiàng)目涉及多部法律和多部門職責(zé)。通常，一個建設(shè)項(xiàng)目需要依法取得四證或五證，即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)證、施工許可證、商品房預(yù)售許可證。不屬商品房開發(fā)的，只需前四證。然而，取得這些證件又涉及多部法律和多部門職責(zé)，并有法定的先后次序。例如，在申領(lǐng)規(guī)劃許可證前，當(dāng)事人還應(yīng)依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，首先要獲得相關(guān)部門對其建設(shè)項(xiàng)目的審批。要獲得批準(zhǔn)，又涉及更多法律和政策規(guī)定，比如：立項(xiàng)、文物、林業(yè)、環(huán)保、環(huán)評、土地預(yù)審等等，均屬對建設(shè)項(xiàng)目的審批事項(xiàng)。而對使用土地的審批只涉及三方面法律，即城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理和建筑施工。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)范的是土地利用的范圍（位置和面積）、性質(zhì)（設(shè)定用途）、開發(fā)強(qiáng)度（密度和結(jié)構(gòu)）等條件。《土地管理法》規(guī)范的是土地使用權(quán)取得。《建筑法》規(guī)范的是施工權(quán)和建筑質(zhì)量。針對違建行為，并非所有監(jiān)管部門都要立案查處，而是依照法定順序和法律效力高低，結(jié)合違法情況排序，由相應(yīng)部門按順序履行職責(zé)，糾正違法行為，否則，不易糾正，不易做到執(zhí)法到位。

根據(jù)制止違建行為和不同用地性質(zhì)，可依法歸納以下幾種先執(zhí)法原則。

首先是遵循先許可先監(jiān)管的原則。一是有的批準(zhǔn)是法定的行政許可，《行政許可法》規(guī)定有許可、監(jiān)管和處罰一體化職責(zé)，也是一體化執(zhí)法機(jī)制，所以應(yīng)根據(jù)辦理手續(xù)的前后順序，由其先行監(jiān)管。二是上位手續(xù)沒辦，下位手續(xù)無法辦或不得辦，監(jiān)管職責(zé)仍停留在上位法實(shí)施和監(jiān)管期間。比如《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定的環(huán)評項(xiàng)目，必須先經(jīng)環(huán)評或批準(zhǔn)后方能進(jìn)行立項(xiàng)審批?！董h(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀?！彼?，針對需要環(huán)評而未環(huán)評的違建項(xiàng)目，應(yīng)由該法規(guī)定的執(zhí)法機(jī)關(guān)制止和處罰。根據(jù)這一規(guī)定，可以說明，并非所有違建項(xiàng)目都由土地管理部門監(jiān)管。其他法律也有類似規(guī)定，應(yīng)予比照。

其次是適用新法原則。《立法法》第九十二條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律……新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”同一個違建行為，往往違反多部法律，在多部法律中都規(guī)定有制止違建的職責(zé)，只是執(zhí)法機(jī)關(guān)不同，在此情況下，應(yīng)當(dāng)適用新法，由新法規(guī)定的機(jī)關(guān)制止或處罰。即依據(jù)法律通過或修訂（修改）的時間早晚來定，最晚的為最新，由其規(guī)定的機(jī)關(guān)制止。

再次是法定職責(zé)原則。法律規(guī)定的管理內(nèi)容和執(zhí)法機(jī)關(guān)是明確的，其職責(zé)必須與違法事實(shí)和監(jiān)管內(nèi)容一致。履行職責(zé)屬于本機(jī)關(guān)管理范圍和內(nèi)容。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的管理內(nèi)容是建設(shè)用地的各種規(guī)劃條件，《土地管理法》規(guī)定的管理內(nèi)容是土地使用權(quán)屬，《建筑法》規(guī)定的管理內(nèi)容是開工權(quán)，《水法》《公路法》等法律都涉及對違建行為的監(jiān)管，均應(yīng)“對號入座”，依法履職。所以，對違建行為的監(jiān)管，通常都認(rèn)為是土地管理部門的職責(zé)屬于對法律理解不全面。應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法事實(shí)，結(jié)合法律賦予的職責(zé)，依法認(rèn)定應(yīng)由哪個部門先行執(zhí)法。

除此，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對于上級實(shí)施的違建項(xiàng)目，下級沒有制止權(quán)，只有建議權(quán)。

（作者單位：河南省國土資源廳）