張劍源

從“非典”反思應(yīng)對(duì)突發(fā)事件聯(lián)運(yùn)機(jī)制的建構(gòu)

張劍源*

突發(fā)事件應(yīng)急管理有兩種基本模式。一種以立法為中心，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急法制的建設(shè)和緊急狀態(tài)立法；另一種以法律運(yùn)作為中心，強(qiáng)調(diào)政府和司法機(jī)關(guān)在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，在法律規(guī)定的條件下享有適當(dāng)?shù)淖兺?quán)和靈活處置權(quán)。通過(guò)對(duì)“非典”經(jīng)驗(yàn)的回顧和反思發(fā)現(xiàn)，突發(fā)事件應(yīng)急管理并不是立法、執(zhí)法，或司法等單一條件所能達(dá)致的。應(yīng)急管理的成功從根本上得益于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一機(jī)制中，政治動(dòng)員、國(guó)家立法、執(zhí)法和司法等要件處在一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)中，不同的結(jié)構(gòu)組合因應(yīng)著不同突發(fā)事件應(yīng)急管理的需要。

應(yīng)急管理；突發(fā)事件；立法；法律運(yùn)作

一、引言

如何更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為擺在我們面前的一個(gè)巨大難題。從過(guò)往的研究來(lái)看，很多領(lǐng)域的成果已經(jīng)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了探討。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)急管理是一個(gè)“動(dòng)態(tài)的調(diào)整管理”或“動(dòng)態(tài)”的治理的過(guò)程。突發(fā)事件應(yīng)急管理的一個(gè)重要特征和主要難點(diǎn)在于突發(fā)事件的管理者必須根據(jù)階段性的處置結(jié)果和突發(fā)事件的發(fā)展趨勢(shì)動(dòng)態(tài)地調(diào)整管理活動(dòng)。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，“危機(jī)事件”與“危機(jī)管理者”之間總是處在一種動(dòng)態(tài)的博弈過(guò)程，應(yīng)當(dāng)利用博弈模型生成具體的應(yīng)急管理預(yù)案，進(jìn)行一種動(dòng)態(tài)的治理。①參見(jiàn)姚杰、計(jì)雷、池宏：《突發(fā)事件應(yīng)急管理中的動(dòng)態(tài)博弈分析》，載《管理評(píng)論》2005年第3期；童星、張海波：《群體性突發(fā)事件及其治理——社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量》，載《學(xué)術(shù)界》2008年第2期。另一種觀點(diǎn)拓展了突發(fā)事件應(yīng)急管理的外延，認(rèn)為突發(fā)事件應(yīng)急管理不僅僅是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程，同時(shí)還是一種制度化的保證，兩者應(yīng)該是并行不悖的。②參見(jiàn)張曉磊：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、政治動(dòng)員與行政應(yīng)急法治》，載《中國(guó)行政管理》2008年第7期；王晨光：《非典突發(fā)事件沖擊下的法治》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第4期?？梢哉f(shuō)，既有研究實(shí)際上揭示了突發(fā)事件應(yīng)急管理的兩種方案：前者可以被稱為動(dòng)態(tài)的方案，后者則可以被稱為結(jié)構(gòu)化的方案。兩種方案的提出對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理都有極其重要的意義。然而，既有研究并沒(méi)有指出兩種方案在突發(fā)事件應(yīng)急管理的整體結(jié)構(gòu)中具體分工的可能，同時(shí)也沒(méi)有指出兩種方案所適用的具體情況。因此，在發(fā)生特定突發(fā)事件的時(shí)候，即便兩種方案都存在，我們?nèi)杂锌赡軣o(wú)法找到恰當(dāng)?shù)?、科學(xué)的處置方式，甚至?xí)霈F(xiàn)在不同方案抉擇中的難題、適用的重復(fù)甚至錯(cuò)亂等等。因此，透過(guò)突發(fā)事件應(yīng)急管理的整體結(jié)構(gòu)來(lái)反思和完善突發(fā)事件應(yīng)急管理的不同措施及其結(jié)構(gòu)，在目前突發(fā)事件高發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況下顯得尤為重要。

本文將對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的探討置于法治環(huán)境和法治話語(yǔ)中予以考察。因?yàn)?，不管是?dòng)態(tài)的應(yīng)急方案還是結(jié)構(gòu)化的應(yīng)急方案，都必須在法治的框架內(nèi)才能得以展開(kāi)。動(dòng)態(tài)的應(yīng)急方案就是在突發(fā)事件發(fā)生情況下執(zhí)法、司法及更廣義上的法律運(yùn)作的過(guò)程；結(jié)構(gòu)化的應(yīng)急方案實(shí)際上就是通過(guò)立法保障突發(fā)事件應(yīng)急管理有效展開(kāi)的過(guò)程。本文將以“非典”應(yīng)急管理的歷程和經(jīng)驗(yàn)為主要分析對(duì)象，透過(guò)非典應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，在更大范圍上反思不同類(lèi)型突發(fā)事件應(yīng)急管理的可行路徑。

二、非典應(yīng)急管理諸措施

根據(jù)媒體報(bào)道，最早的非典病例出現(xiàn)在2002年11月16日的廣東佛山。①胡念飛、馬小六：《探訪我國(guó)首例SARS患者：病毒來(lái)源至今仍是謎團(tuán)》，http：//news.sina.com.cn/c/2006-01-12/10388845907.shtml，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。一直到2003年2月上旬，廣東發(fā)病進(jìn)入高峰，但病原不清，而且有家族及醫(yī)護(hù)人員極易被集體傳染的特點(diǎn)。②《SARS十年記》，載《重慶晨報(bào)》2013年3月12日。此時(shí)，國(guó)家的醫(yī)療和研究機(jī)構(gòu)甚至對(duì)病原是否是衣原體，還存在較大的爭(zhēng)論。③《中國(guó)抗非典大事記》，載《中國(guó)青年報(bào)》2003年5月12日。對(duì)疾病認(rèn)識(shí)的爭(zhēng)論在延續(xù)，但是疾病并沒(méi)有減緩傳播的速度。2003年3月1日，北京接收了第一例非典型肺炎病例。3月15日世界衛(wèi)生組織才將此疾改稱嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合征（SARS）。在接下來(lái)不長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，非典向全國(guó)大部分地方蔓延。截至4月30日，全國(guó)報(bào)告有疫情的省份達(dá)26個(gè)。④吳小亮：《SARS西侵：背景——SARS全國(guó)傳播鏈》，http：//finance.sina.com.cn/g/20030506/1623337675.shtml，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

（一）信息披露

在非典蔓延最關(guān)鍵的三月和四月份，除了非典引起的恐慌外，關(guān)于非典信息披露的問(wèn)題成為了當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論最多的問(wèn)題。

事件最主要的導(dǎo)火索是4月3日下午時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的記者招待會(huì)上的信息披露。當(dāng)時(shí)，張文康表示：“截止3月31日”，“北京市12例，死亡3例”，并表示中國(guó)局部地區(qū)的非典型肺炎疫情“已得到有效控制”。他宣布：“在中國(guó)工作、生活、旅游都是安全的?！雹堇钶迹骸妒Y彥永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。而2月初媒體對(duì)廣東疫情的報(bào)道，以及3月底北京市衛(wèi)生局新聞發(fā)言人的發(fā)言都表示“疫情已經(jīng)得到有效控制”。⑥《新一屆中國(guó)政府面對(duì)非典考驗(yàn)非常磨合七十天》，http：//news.sina.com.cn/c/2003-06-03/10271130028.shtml，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。除官方的披露外，有關(guān)非典的信息在這一時(shí)期是相對(duì)封閉的。

轉(zhuǎn)變發(fā)生在4月初，一位名叫蔣彥永的解放軍301醫(yī)院（解放軍總醫(yī)院）退休醫(yī)生，由于認(rèn)為自己了解到的疫情數(shù)據(jù)與官方公布的數(shù)據(jù)不一致，遂通過(guò)媒體和自身努力向外界公開(kāi)他所了解的真實(shí)情況。⑦李菁：《蔣彥永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。并以此為基礎(chǔ)促成了疫情報(bào)告制度向透明、公開(kāi)的方向發(fā)展。2003年4月20日，在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，衛(wèi)生部副部長(zhǎng)高強(qiáng)第一次承認(rèn)有漏報(bào)問(wèn)題，他同時(shí)對(duì)衛(wèi)生部和北京市進(jìn)行了批評(píng)。同時(shí)，他坦率承認(rèn)，北京疫情已經(jīng)很?chē)?yán)重（當(dāng)天公布的數(shù)據(jù)顯示，截至4月18日，北京已經(jīng)確診非典患者339例，比衛(wèi)生部門(mén)4月14日宣布的37例患者飆升了近10倍）。⑧李菁：《蔣彥永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

從政府在信息披露一例上的轉(zhuǎn)變可以看出，信息應(yīng)對(duì)措施的改變不僅促進(jìn)了非典疫情信息從封閉到公開(kāi)的改變。更重要的是，它促進(jìn)了政府直面非典蔓延事實(shí)的勇氣和決心，同時(shí)也促進(jìn)了政府一整套應(yīng)急管理措施的出臺(tái)和施行。

（二）政治動(dòng)員

雖然后來(lái)的事實(shí)證明，4月初，時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康公布的疫情及相關(guān)表態(tài)都存在一定的偏差，然而，從相關(guān)資料可以看出，從4月初開(kāi)始，中央層面已經(jīng)開(kāi)始高度重視非典疫情及其影響，并已經(jīng)著手對(duì)相關(guān)工作展開(kāi)安排。

4月2日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議研究了非典防治工作。這是媒體報(bào)道中首次提及國(guó)務(wù)院會(huì)議討論非典問(wèn)題。會(huì)議強(qiáng)調(diào)了四點(diǎn)：第一，要把控制疫情作為當(dāng)前衛(wèi)生工作的重中之重；第二，要及時(shí)向世界衛(wèi)生組織通報(bào)疫情；第三，要進(jìn)一步與世界衛(wèi)生組織開(kāi)展有效合作；第四，要抓緊建立國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制。①《國(guó)務(wù)院研究非典型肺炎防治工作 作出四項(xiàng)部署》，http：//www.chinanews.com/n/2003-04-02/26/290386.html，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。四點(diǎn)具體要求實(shí)際上對(duì)非典防治工作做出了最主要的“頂層設(shè)計(jì)”，也是后來(lái)絕大多數(shù)工作開(kāi)展的指針。

4月4日，時(shí)任中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理吳儀到中國(guó)疾病預(yù)防控制中心調(diào)研，就加強(qiáng)疾病預(yù)防控制，建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制，與衛(wèi)生部負(fù)責(zé)人和專(zhuān)家技術(shù)人員座談，強(qiáng)調(diào)要抓緊建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)處理機(jī)制，特別是公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)和預(yù)警報(bào)告機(jī)制。②《吳儀：應(yīng)建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制》，http：//www.china.com.cn/chinese/PI-c/307618.htm，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。4月13日，國(guó)務(wù)院在京召開(kāi)全國(guó)非典型肺炎防治工作會(huì)議，這是國(guó)務(wù)院首次就非典型肺炎召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議。4月14日，時(shí)任中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席胡錦濤到廣東省疾病預(yù)防控制中心考察，深入了解防治非典型肺炎的情況。胡錦濤指出，要把防治非典型肺炎的工作，作為關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事，切實(shí)抓緊抓好。③楊健、劉思揚(yáng)：《胡錦濤廣東考察：心系群眾安危 全力防治非典》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-04/14/content_831724. htm，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。4月17日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)關(guān)于非典型肺炎防治工作的匯報(bào)，并對(duì)進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作進(jìn)行了研究和部署。會(huì)議對(duì)非典防治工作進(jìn)行了細(xì)致且科學(xué)的總體的部署：提出了要堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，全面加強(qiáng)預(yù)防；提出對(duì)攻關(guān)所需的人力、物力、財(cái)力，有關(guān)部門(mén)要給予積極支持；要抓緊建立公共衛(wèi)生應(yīng)急處理機(jī)制；要加強(qiáng)國(guó)際和地區(qū)合作，交流預(yù)防治療經(jīng)驗(yàn)，提高防治效果等。④《中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究進(jìn)一步做好“非典”工作》，http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-04/18/content_838344.htm，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

正因?yàn)檎麄€(gè)四月份中央的高度重視和統(tǒng)一部署，非典防治工作在整個(gè)四月份得到了極好的開(kāi)展。雖然經(jīng)歷了暫時(shí)的恐慌，但是四月份之后，全國(guó)都有條不紊地投入到了非典防治的“戰(zhàn)役”之中：各地開(kāi)始配發(fā)溫度計(jì)和藥品；門(mén)禁制度開(kāi)始嚴(yán)格起來(lái)；隔離觀察得到了絕大多數(shù)人的支持；疫情信息開(kāi)始適時(shí)、準(zhǔn)確的滾動(dòng)公布……也因此，后來(lái)在總結(jié)非典防治經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，“黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”成了第一也是最重要的一條經(jīng)驗(yàn)。⑤《新中國(guó)檔案：戰(zhàn)勝非典》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-01/08/content_12777029.htm，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。更為重要的是，從中央“頂層設(shè)計(jì)”及其影響中不難看出，在政府尚未具備充分的應(yīng)急管理能力以及應(yīng)急法制尚未健全的情況下，政府“自上而下”的強(qiáng)大動(dòng)員能力的發(fā)揮對(duì)于應(yīng)急工作的開(kāi)展是極其重要和關(guān)鍵的。

（三）執(zhí)法與司法

在2003年4月17日中央政治局常委會(huì)會(huì)議上曾提出：“當(dāng)務(wù)之急是采取果斷措施，控制疫病蔓延”。之后，不管是中央還是地方都迅速行動(dòng)了起來(lái)。在這其中，執(zhí)法和司法領(lǐng)域的行動(dòng)更顯“果斷”。下文將通過(guò)幾個(gè)案例來(lái)具體說(shuō)明：

第一個(gè)案例：2003年5月，安徽省政府批準(zhǔn)，物價(jià)等執(zhí)法部門(mén)在查處與非典防治有關(guān)的違法行為時(shí)，涉及大額罰款的，可不舉行聽(tīng)證。在防非特殊時(shí)期，全省各級(jí)物價(jià)部門(mén)在作出對(duì)公民處以1 000元以上的罰款、對(duì)法人或其他組織處以10 000元以上的罰款決定之前，可不舉行聽(tīng)證，但應(yīng)將此情況告知當(dāng)事人。①孫昊：《查處非典案件 罰款不必聽(tīng)證》，http：//www.hf365.com/epublish/gb/paper2/20030415/class000200004/hwz302625.htm，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

第二個(gè)案例：2003年5月6日，河北省南和縣公安局在工作中發(fā)現(xiàn)線索，南和縣郝橋鎮(zhèn)梁莊村村民張某駕駛貨車(chē)私自從山西拉回6名未經(jīng)健康檢查的南和籍務(wù)工人員。為消除疫情隱患，南和縣公安局立即展開(kāi)對(duì)6名返鄉(xiāng)務(wù)工人員的排查，很快將6人全部找到，并對(duì)6人進(jìn)行隔離觀察。南和縣公安局依法對(duì)張某行政拘留15日。②王旭、李靜、李理：《河北查處三起違反傳染病防治法案 多人被拘留》，http：//www.chinanews.com/n/2003-05-19/26/304424.html，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

以上案例主要涉及執(zhí)法領(lǐng)域，同時(shí)也提出了兩個(gè)與非典應(yīng)急管理相關(guān)的重要的法理問(wèn)題：首先，在緊急狀態(tài)下，基層政府在執(zhí)法過(guò)程中能夠在多大程度上變通法律的執(zhí)行？其次，政府在危機(jī)處置的時(shí)候，能夠在多大的限度內(nèi)合理克減人權(quán)（比如進(jìn)行隔離）？

第三個(gè)案例：2003年5月7日，最高人民法院向各高級(jí)法院和軍事法院等發(fā)出通知，要求審判機(jī)關(guān)要依法嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪分子，提出重點(diǎn)打擊利用非典型肺炎防治工作實(shí)施破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的各種犯罪。通知要求，對(duì)于借機(jī)生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣的傳染病防治、防護(hù)用品，制售假藥、劣藥以及不符合保障人體健康標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，假借防治傳染病發(fā)布虛假?gòu)V告、推銷(xiāo)商品、詐騙財(cái)物，借機(jī)壟斷貨源、囤積居奇、哄抬物價(jià)，以及其他嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成犯罪的，要堅(jiān)決、及時(shí)依照刑法規(guī)定定罪處罰。③趙中鵬：《最高人民法院發(fā)出通知：嚴(yán)懲涉“非典”經(jīng)濟(jì)犯罪》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-05/09/content_862930. htm，最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

第四個(gè)案例：2003年5月，根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，北京市檢察院向全市檢察系統(tǒng)發(fā)出工作要求，要求全市各級(jí)檢察院重點(diǎn)查辦六類(lèi)非典瀆職案。包括：政府及有關(guān)部門(mén)工作人員在制定“非典”防治措施并組織實(shí)施工作中玩忽職守，或者濫用職權(quán)，隱瞞、壓報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)疫情，造成疫情蔓延等嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪的；衛(wèi)生行政主管部門(mén)及衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)工作人員在“非典”的預(yù)防、治療、監(jiān)測(cè)、控制和疫情管理等工作中不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，推諉責(zé)任，延誤防治以及對(duì)出現(xiàn)的疫情不及時(shí)通報(bào)、公布和處理，造成疫情蔓延等嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪的等。④王陽(yáng)、洪章：《六類(lèi)非典瀆職案將被重點(diǎn)查辦》，載《京華時(shí)報(bào)》2003年5月22日。

第三和第四個(gè)案例同樣反映出與前兩個(gè)案例相類(lèi)似的法理問(wèn)題，只不過(guò)這兩個(gè)案例主要涉及司法領(lǐng)域，問(wèn)題的核心在于：國(guó)家司法機(jī)關(guān)在緊急情況下所開(kāi)展的“重點(diǎn)打擊”、“重點(diǎn)查辦”等工作是否與法律適用所要求的一般性相沖突，其是否會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的負(fù)面影響等。

（四）立法

關(guān)于非典防治和應(yīng)急管理可以依據(jù)的立法，實(shí)際上可以分為兩個(gè)部分。一部分是非典之前就已經(jīng)頒布的，關(guān)于傳染病防治的相關(guān)法律規(guī)定。這部分法律規(guī)定雖然頒布于非典疫情發(fā)生之前，但它同樣是為了更好地規(guī)范應(yīng)急管理，所以同樣與非典的應(yīng)急管理相關(guān)；另一部分是非典疫情發(fā)生以后立法機(jī)關(guān)根據(jù)特定情況頒布的。由于不同時(shí)期頒布的立法規(guī)定所（能）發(fā)揮的作用不一樣，因此，在分析的時(shí)候也應(yīng)該做區(qū)別考察。

在非典疫情爆發(fā)之前就已經(jīng)頒布的立法中，1989年頒布并實(shí)施的《傳染病防治法》是最主要的一部法律。根據(jù)該法，首要問(wèn)題是：什么是依法防治非典？按照學(xué)者的解釋?zhuān)婪ǚ乐畏堑?，就是按照《傳染病防治法》?guī)定的傳染病防治工作的方針原則和各項(xiàng)措施，按照政府有關(guān)部門(mén)、社會(huì)有關(guān)組織和公民在傳染病防治中的法定的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)非典進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告、控制和監(jiān)督，依靠國(guó)家法律的強(qiáng)制力開(kāi)展防治非典型肺炎的工作和斗爭(zhēng)。①袁祥：《如何依法防治非典——有關(guān)傳染病防治法幾個(gè)問(wèn)題的問(wèn)答（一）》，載《光明日?qǐng)?bào)》2003年5月1日。在非典防治過(guò)程中，真正實(shí)現(xiàn)依法防治的標(biāo)志是國(guó)務(wù)院于2003年4月8日下發(fā)的《關(guān)于將傳染性非典型肺炎（嚴(yán)重急性呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》，該《通知》決定將非典列入《傳染病防治法》法定傳染病進(jìn)行管理?；诖耍诜堑浞乐芜^(guò)程中，各級(jí)政府和衛(wèi)生防疫部門(mén)、醫(yī)療單位和個(gè)人的責(zé)任問(wèn)題，各級(jí)醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)非典時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取哪些隔離控制措施的問(wèn)題，各級(jí)政府和有關(guān)部分的疫情公布和通報(bào)問(wèn)題，在非典爆發(fā)和流行區(qū)域，當(dāng)?shù)卣绾我婪ú扇☆A(yù)防、控制措施的問(wèn)題，公民發(fā)現(xiàn)非典病人或疑似病人的報(bào)告問(wèn)題等都納入了“依法防治”的軌道。②中宣部宣教局、司法部宣傳司、衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司：《學(xué)習(xí)貫徹〈傳染病防治法〉依法防治非典》，載《新聞天地》2003年第6期。除此之外，在非典疫情發(fā)生之前就已經(jīng)頒布的，與依法防治非典相關(guān)的立法規(guī)定還包括：民事立法中的合同立法、商事立法中的企業(yè)立法、物價(jià)管理立法等領(lǐng)域。③參見(jiàn)魯寧：《非典“可抗或不可抗”之爭(zhēng)提升人們對(duì)法的敬畏》，載《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2003年6月9日；王正業(yè)、付潔：《“非典”時(shí)期，〈中小企業(yè)促進(jìn)法〉考驗(yàn)政府作為——寫(xiě)在〈中小企業(yè)促進(jìn)法〉發(fā)布一周年》，載《中國(guó)中小企業(yè)》2003年第7期；吳志攀：《“非典”檢驗(yàn)〈傳染病防治法〉》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第3期等。這些立法對(duì)穩(wěn)定非典時(shí)期市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序起到了很重要的作用。

在非典疫情爆發(fā)之后，雖然《傳染病防治法》有了相關(guān)規(guī)定，但非典的“依法防治”在實(shí)際工作中依然面臨著很多問(wèn)題。首先，由于不能及時(shí)地將非典納入傳染病，未能合理地定級(jí)，因此，在非典疫情爆發(fā)早期不能保證政府相關(guān)部門(mén)執(zhí)法的順利進(jìn)行，出現(xiàn)了“執(zhí)法延遲”的情況；其次，即便2003年4月8日非典被納入了法定傳染病進(jìn)行管理，然而，由于非典是一種新型傳染病，認(rèn)識(shí)它需要一個(gè)過(guò)程，又由于疫情嚴(yán)重地區(qū)（比如北京）醫(yī)院系統(tǒng)比較復(fù)雜，收集信息工作有一定體制方面的問(wèn)題；再由于領(lǐng)導(dǎo)思想上不夠重視，抓工作不利等，造成了疫情報(bào)告與公布在一開(kāi)始難以進(jìn)行的情況。除此之外，在監(jiān)管體制、疫情控制與監(jiān)督等方面同樣存在立法設(shè)計(jì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的錯(cuò)位。④吳志攀：《“非典”檢驗(yàn)〈傳染病防治法〉》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第3期。也因此，有學(xué)者在談到這一階段應(yīng)急法制建設(shè)情況的時(shí)候曾一針見(jiàn)血地指出：從客觀上講，我們對(duì)非典這場(chǎng)突如其來(lái)的公共衛(wèi)生事件的識(shí)別能力不足，對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)其危害估計(jì)不足，反應(yīng)不快。從本質(zhì)上看，我們?nèi)狈?yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件危機(jī)的管理機(jī)制和處理能力。⑤陳星：《非典催生“應(yīng)急條例”》，載《人民論壇》2003年第6期。

在這種情況下，國(guó)務(wù)院依照《傳染病防治法》和其他有關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定，在總結(jié)前一階段全國(guó)防非典工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2003年5月12日“緊急”公布施行了一部被形容為“因非典而起，為抗擊非典而量身定做”的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。⑥付子堂：《法眼看“非典”：非典危機(jī)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度（上）》，載《中國(guó)律師》2003年第7期。該條例旨在解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作中存在的信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問(wèn)題，⑦周文水：《非典催生國(guó)家危機(jī)管理》，載《時(shí)代潮》2003年第11期。在預(yù)防控制與應(yīng)急處理指揮制度、應(yīng)急預(yù)案的制定及啟動(dòng)制度、應(yīng)急處理措施制度、“三就地”和“四早”制度、疫情報(bào)告、舉報(bào)和信息發(fā)布制度等五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了法律制度的創(chuàng)新。⑧付子堂：《法眼看“非典”：非典危機(jī)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度（上）》，載《中國(guó)律師》2003年第7期。緊接著，2003年5月12日，衛(wèi)生部發(fā)布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，這標(biāo)志著非典防治工作進(jìn)一步納入法制化管理軌道。⑨何一：《依法防治非典——衛(wèi)生部發(fā)布〈傳染性非典型肺炎防治管理辦法〉》，載《中國(guó)衛(wèi)生法制》2003年第3期。2003年5月15日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。雖然存在爭(zhēng)議，①曲新久：《“非典”時(shí)期的“典型”反應(yīng)——評(píng)“兩高”的一個(gè)刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。但該“司法解釋”還是針對(duì)非典防治期間，為司法實(shí)踐中諸多難以界定的情況提供了法律依據(jù)。②這些情況主要是如何準(zhǔn)確界定故意或過(guò)失傳播突發(fā)傳染病病原體、危害人身安全的行為；編造、故意傳播恐怖信息的行為；傳染病防治失職的行為；非典期間哄抬物價(jià)的行為等。參見(jiàn)嚴(yán)勵(lì)：《審理涉非典刑事案件的法律保障——兩高辦理涉非典刑事案件司法解釋的解讀》，載《政法論叢》2003年第5期。

三、圍繞立法中心論與法律運(yùn)作中心論的爭(zhēng)論

從上文的討論中基本上可以歸納出一條主線及其內(nèi)在的緊張。這條主線是：非典防治從早期的盲目、“瞞報(bào)”和對(duì)民眾恐慌的束手無(wú)策，正逐漸向理性轉(zhuǎn)變。從總體上來(lái)說(shuō)，這一主線及其趨勢(shì)是向著理性和科學(xué)方向發(fā)展的。然而，后來(lái)很多人一直忽略了這一主線內(nèi)在緊張的存在。這種緊張關(guān)系在上文有關(guān)執(zhí)法和司法的討論中實(shí)際上已經(jīng)提出，主要表現(xiàn)為三個(gè)具體的問(wèn)題：首先，在緊急狀態(tài)下，基層政府在執(zhí)法過(guò)程中能夠在多大程度上變通法律的執(zhí)行？其次，政府在處置危機(jī)的時(shí)候，能夠在多大限度內(nèi)合理克減人權(quán)（比如進(jìn)行隔離）？再次，司法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的突發(fā)應(yīng)對(duì)（比如“重點(diǎn)打擊”、“重點(diǎn)查辦”）是否與法律適用所要求的一般性相沖突？這三個(gè)問(wèn)題從總體上又可以歸結(jié)為一個(gè)核心的問(wèn)題：在非典防治過(guò)程中，究竟應(yīng)該以立法為中心（嚴(yán)格依照立法規(guī)定辦事），還是以具體的行政和司法工作為中心（依據(jù)不同的時(shí)空情況對(duì)法律變通執(zhí)行和適用）？

“立法中心論”強(qiáng)調(diào)立法的重要性，特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)急法制的建設(shè)和緊急狀態(tài)的立法，提倡應(yīng)尊重立法精神和立法規(guī)定，強(qiáng)調(diào)通過(guò)細(xì)致的立法，使應(yīng)急管理工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)真正做到有法可依；行政和司法工作中心論支持政府和司法機(jī)關(guān)享有變通權(quán)，支持政府和司法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有適度克減人權(quán)的權(quán)力，同時(shí)支持政府和司法機(jī)關(guān)在合理的范圍內(nèi)突破法律的一般性規(guī)定，進(jìn)而進(jìn)行特定的突發(fā)應(yīng)對(duì)。這種觀點(diǎn)并不否認(rèn)行政和司法工作的合法律性，強(qiáng)調(diào)在法律范圍內(nèi)展開(kāi)應(yīng)對(duì)工作，只不過(guò)更強(qiáng)調(diào)行政和司法工作在符合立法精神基礎(chǔ)上的變通性和靈活性。我們將這種觀點(diǎn)稱作“法律運(yùn)作中心論”。

（一）立法中心論

“立法中心論”是貫穿于非典疫情始終，甚至直至非典結(jié)束后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都有很大影響的一種觀點(diǎn)。同時(shí)，也是非典應(yīng)急管理研究和實(shí)踐中一種重要的努力方向。

從官方媒體的反應(yīng)來(lái)看，2003年5月，《光明日?qǐng)?bào)》曾連續(xù)刊發(fā)了十篇同名文章《如何依法防治非典》，以《傳染病防治法》為主要討論對(duì)象，邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者通過(guò)問(wèn)答的形式，就“什么是依法防治非典”“防治非典過(guò)程中的政府責(zé)任、信息披露、隔離、應(yīng)急管理、醫(yī)療救助”等問(wèn)題進(jìn)行了討論和宣傳。③袁祥：《如何依法防治非典》，載《光明日?qǐng)?bào)》2003年5月1日至2003年5月5日；梁捷：《如何依法防治非典》，載《光明日?qǐng)?bào)》2003年5月20日、2003年5月21日、2003年5月23日、2003年5月26日、2003年5月27日等。2003年6月，中宣部宣教局、司法部宣傳司、衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司共同發(fā)表了名為《學(xué)習(xí)貫徹〈傳染病防治法〉依法防治非典》的文章，同樣以《傳染病防治法》為主要討論對(duì)象，就與依法防治非典相關(guān)的12個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。④中宣部宣教局、司法部宣傳司、衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司：《學(xué)習(xí)貫徹〈傳染病防治法〉依法防治非典》，載《新聞天地》2003年第6期。這些來(lái)自官方機(jī)構(gòu)和媒體的刊文無(wú)疑具有重要影響，至少表明了政府試圖通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行立法規(guī)定實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)急管理的努力方向。

從學(xué)術(shù)研究的角度看，“立法中心論”同樣是學(xué)者關(guān)心的重要議題。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了立法的必要性，指出：“我國(guó)前一階段非典防治工作中應(yīng)急法制保障不力的種種情況以及迅速制定和頒行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的行政法制實(shí)踐均證明：沒(méi)有完善的公共應(yīng)急法制就沒(méi)有高效的突發(fā)事件政府管理，完善的公共應(yīng)急法制是國(guó)家公共應(yīng)急系統(tǒng)中最重要的非技術(shù)支撐體系之一，也是我國(guó)社會(huì)主義法律體系和法律學(xué)科體系的重要組成部分?！雹倌诖ǎ骸段覈?guó)的公共應(yīng)急法制建設(shè)——非典危機(jī)管理實(shí)踐提出的法制建設(shè)課題》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第4期。有學(xué)者討論了立法的具體方向，指出：緊急狀態(tài)下存在權(quán)力與權(quán)利的沖突，提出制定《緊急狀態(tài)法》是合理限制政府權(quán)力，同時(shí)有效保障公民權(quán)利的一條可行的出路。②黨忠民：《“非典”與法制──關(guān)于制定緊急狀態(tài)法的思考》，載《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。有學(xué)者從政府法治的角度對(duì)非典時(shí)期政府立法的重要性和意義進(jìn)行了討論。③張富強(qiáng)、孫鈺明：《公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制與我國(guó)政府法治——從非典突發(fā)事件看政府依法行政》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003年第5期。有學(xué)者討論了立法技術(shù)和立法模式的問(wèn)題，指出：諸如《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》等法律性規(guī)定存在諸多問(wèn)題，應(yīng)該嚴(yán)格控制立法的擴(kuò)張性和靈活性，明確定罪的行為范圍，嚴(yán)格控制刑事打擊范圍。同時(shí)還從理論上指出：法律特別是刑法，是社會(huì)常規(guī)控制模式，即使在“非典”這種特殊時(shí)期，也不能而且也不應(yīng)該非模式化，司法（主要是指審判系統(tǒng)）應(yīng)當(dāng)保持必要的“惰性”和“保守性”，而不是像政府那樣主動(dòng)出擊。④曲新久：《“非典”時(shí)期的“典型”反應(yīng)——評(píng)“兩高”的一個(gè)刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。

（二）法律運(yùn)作中心論

“法律運(yùn)作中心論”將立法規(guī)定與實(shí)踐相對(duì)照，揭示了“立法中心論”的缺陷。同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)靈活適用法律在應(yīng)急管理中的重要性，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府在應(yīng)急管理中的作用。

在反思“立法中心論”方面，有學(xué)者回顧了在非典早期，雖然有《傳染病防治法》的詳細(xì)規(guī)定，然而立法規(guī)定在實(shí)踐中依然存在很多問(wèn)題，包括：執(zhí)法延遲；疫情報(bào)告與公布在一開(kāi)始難以進(jìn)行；法律規(guī)定的“條條監(jiān)管”（系統(tǒng)監(jiān)管）在實(shí)踐中很難執(zhí)行等。⑤吳志攀：《“非典”檢驗(yàn)〈傳染病防治法〉》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2003年第3期。還有學(xué)者認(rèn)為非典時(shí)期的諸多立法實(shí)際上只是政府的一種“權(quán)宜之計(jì)”。⑥黨忠民：《“非典”與法制──關(guān)于制定緊急狀態(tài)法的思考》，載《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。這些觀點(diǎn)實(shí)際上都對(duì)“立法中心論”的理論和實(shí)踐進(jìn)行了反思，表達(dá)了在應(yīng)急管理中更應(yīng)該重視法律運(yùn)作實(shí)踐的必要性。

關(guān)于“法律運(yùn)作中心論”的提倡，有學(xué)者指出，在非典應(yīng)急管理中，除了立法而外，一些主要的政府行為，比如信息公開(kāi)與知情權(quán)，政府、部門(mén)及組織間的協(xié)調(diào)，政府的權(quán)力運(yùn)行等同樣也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。⑦孫衛(wèi)東、閆萍：《反思“非典”環(huán)境下的中國(guó)法治狀態(tài)——由“冷法”的命運(yùn)引起的思考》，載《南方論壇》2003年第11期。

正因?yàn)樘岢畽?quán)力的運(yùn)行，不可避免地會(huì)產(chǎn)生出有關(guān)權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題。關(guān)于這一問(wèn)題，堅(jiān)持法律運(yùn)行中心論的學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)通過(guò)政府權(quán)力的運(yùn)作，限制少數(shù)人的權(quán)利，進(jìn)而保護(hù)多數(shù)人的安全與利益。典型的代表如蘇力就認(rèn)為：“為了保護(hù)更多人的權(quán)益，在類(lèi)似抗擊非典的非常時(shí)期，政府實(shí)施的一些措施往往會(huì)不可避免地限制常規(guī)狀態(tài)下憲法和法律賦予公民的部分權(quán)利”⑧蘇力：《通過(guò)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)展完善法治》，載《人民日?qǐng)?bào)》2003年6月11日。。

四、非典應(yīng)急管理的整體結(jié)構(gòu)

不管是以立法為中心，還是以法律運(yùn)作為中心，歸根結(jié)底都只是應(yīng)急管理工作整體結(jié)構(gòu)的一個(gè)環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)是否科學(xué)，還必須放在非典應(yīng)急管理的整體結(jié)構(gòu)中加以考察，我們才會(huì)有更深刻的認(rèn)識(shí)。接下來(lái)我就將結(jié)合上文的討論，進(jìn)一步對(duì)非典應(yīng)急管理的整體結(jié)構(gòu)展開(kāi)討論。

上文已經(jīng)注意到，而且事實(shí)上也的確如此：在一般情況下，我們可以依憑一般性的危機(jī)應(yīng)對(duì)法律來(lái)處理普通的傳染病疫情及其它危機(jī)。然而，非典時(shí)期的實(shí)際情況說(shuō)明，并不是有了這些一般性的法律，特定的傳染病疫情就能在最短的時(shí)間內(nèi)得到有效控制。非典的不可預(yù)知性和難以預(yù)防性，使得既有的立法呈現(xiàn)出諸多的束手無(wú)策。而上文的討論同時(shí)也說(shuō)明，非典應(yīng)急從初期的“盲目”到之后的“理性”的轉(zhuǎn)變，并不只是單純依靠立法（立法中心論）或執(zhí)法和司法（法律運(yùn)作中心論）得以實(shí)現(xiàn)的，恰恰是在科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和政治動(dòng)員基礎(chǔ)上，通過(guò)“依法防治”、特定的再立法（比如緊急出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等），以及特定時(shí)期特定的執(zhí)法和司法方式所實(shí)現(xiàn)的。這實(shí)際上也塑造了非典時(shí)期特定的突發(fā)應(yīng)急模式，可以通過(guò)圖1來(lái)顯示。

圖1　非典應(yīng)急管理的整體結(jié)構(gòu)

（一）實(shí)踐解讀

Ⅰ，在非典疫情爆發(fā)早期，通過(guò)既有的《傳染病防治法》及相關(guān)立法規(guī)定，來(lái)對(duì)非典進(jìn)行“依法防治”一直是官方和學(xué)界的一種共識(shí)。然而，由于體制、疫情的特殊性等多方面原因，使得“依法防治”遇到很多的問(wèn)題。

Ⅱ，進(jìn)入2003年4月份，“頂層設(shè)計(jì)”及時(shí)“出場(chǎng)”，直面非典疫情爆發(fā)以來(lái)的諸多問(wèn)題。首先，（4月8日）將“非典”納入法定傳染病進(jìn)行管理。這既是對(duì)原有立法的補(bǔ)充和完善，同時(shí)也大力地推進(jìn)了非典“依法防治”的進(jìn)程；其次，5月份，針對(duì)特定疫情防治，“再立法”紛紛出臺(tái)，包括國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、衛(wèi)生部《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》等；再次，在“頂層設(shè)計(jì)”的統(tǒng)一部署和大力強(qiáng)調(diào)下，各地和部門(mén)都加強(qiáng)了行政執(zhí)法和司法的力度。①除上文提到過(guò)的相關(guān)案例外，再比如：2003年5月20日，據(jù)中國(guó)國(guó)家工商總局官方網(wǎng)站消息，全國(guó)工商機(jī)關(guān)查處利用防治“非典”名義從事違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的十個(gè)典型案件，分別是：四川省成都市工商局查處非法生產(chǎn)口罩案等。參見(jiàn)《國(guó)家工商總局曝光十起借防非典違法經(jīng)營(yíng)案（名單）（1）》http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20030520/11471904.html最后訪問(wèn)日期：2014年2月16日。

Ⅲ，在“頂層設(shè)計(jì)”強(qiáng)調(diào)“采取果斷措施”的要求下，根據(jù)非典特殊情況，各地政府機(jī)關(guān)實(shí)際上都采取了一些變通的措施。一方面，這既是地方政府機(jī)關(guān)對(duì)非典危機(jī)的特殊應(yīng)對(duì)；另一方面，實(shí)際上也是在“頂層設(shè)計(jì)”為中心的壓力型體制下，地方政府的一種迫不得已的行為。即便可能在一些情況下是“違法”的，但對(duì)于非典危機(jī)應(yīng)對(duì)的結(jié)果來(lái)說(shuō)，其又是必要的。

從總體上來(lái)說(shuō)，這些不同的措施是相互聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的。正因?yàn)榇嬖谶@樣整體性的結(jié)構(gòu)運(yùn)作，非典疫情才在很短的時(shí)間內(nèi)得到有效控制。

（二）理論解讀

從上文分析中不難看出，非典成功應(yīng)急的關(guān)鍵并不是立法（立法中心論）或執(zhí)法和司法（法律運(yùn)作中心論）單一條件而達(dá)致的，其是一個(gè)整體聯(lián)動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果。那么，問(wèn)題的關(guān)鍵是：這一整體結(jié)構(gòu)和整體聯(lián)動(dòng)是靠什么動(dòng)員起來(lái)的，以及整體聯(lián)動(dòng)的動(dòng)力來(lái)自何方？

既然“以立法為中心”和“以法律運(yùn)作為中心”兩種措施存在緊張關(guān)系，那么，使兩者關(guān)系理順，自然就是非典應(yīng)急整體聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵。從上文的分析中不難看出，理順這一緊張關(guān)系的關(guān)鍵在于中央的“頂層設(shè)計(jì)”。一方面，通過(guò)迅速周密的“頂層設(shè)計(jì)”，中央政府展現(xiàn)了其強(qiáng)大的國(guó)家能力和社會(huì)動(dòng)員能力。使得立法得以迅速完善，同時(shí)也促進(jìn)了執(zhí)法和司法的迅速和有力開(kāi)展；另一方面，中央“頂層設(shè)計(jì)”做出的“采取果斷措施”的決定，實(shí)際上給了地方政府更多變通的勇氣和自主權(quán)，使地方政府在適用法律的過(guò)程中不再過(guò)分的拘泥于法律的死板規(guī)定，而是采取了一些結(jié)合本地實(shí)際的措施來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)（比如上文談到的“不聽(tīng)證”）。①關(guān)于這一問(wèn)題，蘇力曾經(jīng)談到過(guò)。他說(shuō)：“在抗擊非典斗爭(zhēng)中暴露的一些薄弱環(huán)節(jié)表明，中央和地方的權(quán)力配置必須進(jìn)一步調(diào)整，強(qiáng)化中央政府的國(guó)家能力和地方政府就地方性緊急事態(tài)的行政處置權(quán)，甚至可以考慮在進(jìn)一步完善非常事件處理機(jī)制的基礎(chǔ)上，將這種相關(guān)的決定權(quán)賦予特定的行政首長(zhǎng)”。蘇力：《通過(guò)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件發(fā)展完善法治》，載《人民日?qǐng)?bào)》2003年6月11日。

也可以說(shuō)，正是中央“頂層設(shè)計(jì)”的強(qiáng)大動(dòng)員能力和影響力打消了人們?cè)诜堑鋺?yīng)急過(guò)程中到底是“以立法為中心”還是以“法律運(yùn)作為中心”的疑慮和不確定，創(chuàng)造了一種實(shí)用主義的危機(jī)應(yīng)對(duì)氛圍。

現(xiàn)在看來(lái)，這種實(shí)用主義氛圍的創(chuàng)造對(duì)非典應(yīng)急至少有如下兩方面益處：第一，在危機(jī)迫在眉睫且立法不盡完善的情況下，若只是一味等待立法的完善，然后再通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，或許只會(huì)延誤“戰(zhàn)機(jī)”，帶來(lái)更大的混亂。在當(dāng)時(shí)情況下，中央“頂層設(shè)計(jì)”采取的措施“兩條腿走路”：一方面完善立法規(guī)定；另一方面并不因?yàn)榱⒎ㄟ€未完善就停止防治工作，對(duì)執(zhí)法、司法的促進(jìn)在這一階段大力展開(kāi)。這實(shí)際上展現(xiàn)出了一種對(duì)“教條主義”的克服。第二，地方很多的變通措施從法條的角度來(lái)講是存在一定爭(zhēng)議的，然而，中央“頂層設(shè)計(jì)”當(dāng)時(shí)并沒(méi)有對(duì)地方變通執(zhí)行法律采取阻撓，這些變通措施也得到了大多數(shù)民眾的認(rèn)可和支持。地方變通執(zhí)法實(shí)踐由于契合地方疫情控制需要，后來(lái)大都可證明是必要的和行之有效的，比如暫時(shí)的隔離、變通的執(zhí)法（比如不聽(tīng)證）等，實(shí)際上都如此。

相比來(lái)說(shuō)，對(duì)原有立法的完善、“再立法”，以及“依法防治”實(shí)際上都不如中央的“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)實(shí)踐的影響要大。但這并不意味著它們就不重要。恰恰相反，它們所發(fā)揮的作用是巨大的。首先，它們并沒(méi)有像“立法中心論”者宣稱和預(yù)設(shè)的那樣，成為非典應(yīng)急的唯一標(biāo)準(zhǔn)和邏輯起點(diǎn)，但它們卻在非典應(yīng)急的聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，被當(dāng)作了一種具體的“動(dòng)員機(jī)制”。立法的完善至少可以表明，非典應(yīng)急有其民主基礎(chǔ)，同時(shí)使其它非典應(yīng)急措施的施行具有了極強(qiáng)的權(quán)威性，在某種程度上保證了其它應(yīng)急措施的順利施行；其次，中國(guó)古人所說(shuō)的“趁熱打鐵”在這一問(wèn)題上表現(xiàn)的淋漓盡致。雖然這些立法在非典疫情爆發(fā)的特定時(shí)期并沒(méi)有完全成為非典應(yīng)急的唯一標(biāo)準(zhǔn)和邏輯起點(diǎn)，但是，這些特定時(shí)期的立法努力卻為后來(lái)公共應(yīng)急管理的完善，以及國(guó)家危機(jī)管理的健全奠定了基礎(chǔ)。②劉一?。骸吨袊?guó)應(yīng)急體系在非典危機(jī)中催生 在暴雨中完善》，載《新京報(bào)》2013年3月25日；周文水：《非典催生國(guó)家危機(jī)管理》，載《時(shí)代潮》2003年第11期；鄭靈巧：《SARS十年·衛(wèi)生應(yīng)急應(yīng)對(duì)疫情我們不敢懈怠》，載《健康報(bào)》2013年4月3日。

五、討論：未來(lái)的突發(fā)事件應(yīng)急管理

對(duì)非典應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)的反思至少可以得出這樣兩條基本經(jīng)驗(yàn)：第一條，非典應(yīng)急管理并不是單純依靠立法、執(zhí)法、司法，或單純依靠中央“頂層設(shè)計(jì)”和政治動(dòng)員而完成的。非典應(yīng)急管理的成功從根本上得益于一個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制的核心是中央的“頂層設(shè)計(jì)”、政治動(dòng)員。其它應(yīng)急措施和動(dòng)員機(jī)制（比如立法）同樣發(fā)揮了重要的輔助作用。第二條，非典應(yīng)急管理成功的關(guān)鍵還取決于中央和地方權(quán)力配置的健全。中央將其動(dòng)員能力發(fā)揮至極致，而地方也展現(xiàn)出了在積極回應(yīng)中央政策要求的前提下，對(duì)緊急情況靈活應(yīng)對(duì)的一面。

未來(lái)，面對(duì)不同的突發(fā)事件，如何更好地、辯證地吸收非典應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)將是一個(gè)我們需要長(zhǎng)期面對(duì)的議題。

第一種情況，當(dāng)我們面對(duì)的是可以預(yù)知也可以預(yù)防的突發(fā)事件（不再像非典一樣是無(wú)法預(yù)知、難以預(yù)防）。在這種情況下，非典應(yīng)急管理的第一條基本經(jīng)驗(yàn)需要做出修正。原因在于，非典爆發(fā)的時(shí)候，我們的確是全然無(wú)知和毫無(wú)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。也因此，中央的“頂層設(shè)計(jì)”和政治動(dòng)員不得不成為非典應(yīng)急的核心。在此過(guò)程中，中央的強(qiáng)大動(dòng)員能力得以發(fā)揮，但這同時(shí)也帶來(lái)了政府巨大的成本付出，而且，這種成本比起通過(guò)立法來(lái)預(yù)見(jiàn)和應(yīng)對(duì)危機(jī)要大得多。未來(lái)，如果遇到的是可以預(yù)知、也可以預(yù)防的突發(fā)事件，現(xiàn)有的應(yīng)急法制應(yīng)當(dāng)且必須能夠應(yīng)對(duì)相類(lèi)似情況，而無(wú)需一味地依靠于政府的動(dòng)員。這既有助于節(jié)約成本，有助于應(yīng)急的有條不紊展開(kāi)，同時(shí)還有助于克服緊急狀態(tài)下對(duì)個(gè)人權(quán)利限制的不利狀態(tài)。然而，這必須取決于一系列重要前提條件的完善：首先，政府和立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善應(yīng)急法制，建立完善的突發(fā)事件應(yīng)急法律制度；其次，政府相關(guān)部門(mén)必須依法健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；再次，將突發(fā)事件應(yīng)急當(dāng)作一個(gè)常態(tài)化社會(huì)管理機(jī)制來(lái)開(kāi)展，真正做到不留死角、不留機(jī)會(huì)給任何突發(fā)事件發(fā)生。

第二種情況，當(dāng)我們?cè)俅蚊鎸?duì)一種全然無(wú)知、毫無(wú)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備的突發(fā)事件。在這種情況下，非典應(yīng)急管理的兩條基本經(jīng)驗(yàn)都應(yīng)該得到繼承，但仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。未來(lái)，即便遇到的是一種前所未有的危機(jī)，但所有的應(yīng)對(duì)措施都不應(yīng)該是在倉(cāng)促的情況下創(chuàng)造出來(lái)的。恰恰相反，不管是政府動(dòng)員能力的發(fā)揮，還是針對(duì)特定突發(fā)事件的迅速立法，都應(yīng)該有特定程序的保障。也就是以一種完善的程序來(lái)保障突發(fā)應(yīng)對(duì)的合理、穩(wěn)健的展開(kāi)。這既要求應(yīng)急法制的進(jìn)一步細(xì)化和更具預(yù)見(jiàn)性，同時(shí)，也對(duì)政府動(dòng)員能力和應(yīng)急能力建設(shè)提出了更高和更正規(guī)化的要求。中國(guó)古話所說(shuō)的“有備無(wú)患”，大概就是這個(gè)意思。

總之，對(duì)于未來(lái)突發(fā)事件應(yīng)急管理需要注意的問(wèn)題，我們可以將之概括為以下四點(diǎn)：第一，立法的完善以及政府動(dòng)員能力和應(yīng)急能力的健全，對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)急管理都是必不可少的；第二，立法規(guī)定越有預(yù)見(jiàn)性，政府動(dòng)員越可以在較小的成本范圍內(nèi)完成，而立法規(guī)定越缺乏預(yù)見(jiàn)性，政府動(dòng)員能力的發(fā)揮就越要強(qiáng)調(diào)；第三，關(guān)于未來(lái)，立法可能無(wú)法預(yù)見(jiàn)，但強(qiáng)大的國(guó)家能力以及政府動(dòng)員能力在任何情況下都是必不可少的；第四，讓突發(fā)事件應(yīng)急管理成為一種常態(tài)化的社會(huì)管理機(jī)制，政府和所有公民必須時(shí)時(shí)居安思危，特別對(duì)于那些可以預(yù)見(jiàn)、可以預(yù)防的突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，更應(yīng)如此！

To Establish on Emergency Management Machanism of Joint Efforts Based on the Experience of SARS

Zhang Jian-yuan

Existing studies reveal two basic modes of emergency management. One is called the legislation oriented theory，which emphasizes the importance of emergency legal construction and the legislation of emergency. Another is referred to as operation of law oriented theory，which emphasizes that the Government and the judiciary have the power of discretion under the conditions of legislation when confronting unexpected events. Based on the experience of SARS，we can find that，legislation，law enforcement，judiciary and other single method are all not the most effective way of emergency management. To achieve effective emergency management，we need to establish an overall emergency response mechanism. In this mechanism，the political mobilization，legislation，law enforcement and judiciary are all in a relatively dynamic structure. Different combinations of the structures meet the requirements of different emergency management.

Emergency Management；Incident；Legislation；Operation of Law

D926

A

2095-7076(2015)01-0045-10

*云南大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

本研究得到云南大學(xué)“中青年骨干教師培養(yǎng)計(jì)劃”資助。初稿曾于2014年5月16日在臺(tái)灣銘傳大學(xué)舉辦的“2014年第三屆應(yīng)急管理論壇”上宣讀。

（責(zé)任編輯：許小亮）