吳劍平　姚劍雄　陳德豪

摘要：物業(yè)服務(wù)收費(fèi)問題一直是保障性住房物業(yè)管理的難點(diǎn)，因此，在適當(dāng)提高物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以維系物業(yè)服務(wù)企業(yè)運(yùn)營時(shí)，需要政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式保障住戶的生活水平不因此降低。通過實(shí)證調(diào)查提出完善保障性住房物業(yè)管理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的建議并以廣州JS保障小區(qū)為例嘗試對物業(yè)管理財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行測算。

關(guān)鍵詞：保障房，物業(yè)服務(wù)，財(cái)政補(bǔ)貼

中圖分類號：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）09-0074-80 收稿日期：2015-08-26

保障性住房（以下簡稱“保障房”）自推出以來為一部分城市中低收入家庭解決了住房困難，成為一種重要的社會保障方式。然而，隨著保障房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，保障房物業(yè)管理問題也逐漸突顯，成為制約保障房建設(shè)的一個(gè)突出問題。國家發(fā)改委雖然發(fā)文放開非保障性住房物業(yè)服務(wù)的定價(jià)管理，但保障房物業(yè)服務(wù)收費(fèi)（以下簡稱“物業(yè)收費(fèi)”）的政策沒有改變。因此，保障房物業(yè)收費(fèi)問題仍然沒有解決。

本文以廣州JS保障房小區(qū)為例，通過實(shí)證調(diào)查的研究方法，總結(jié)保障房小區(qū)區(qū)別于商品房小區(qū)的特點(diǎn)，闡述保障房物業(yè)收費(fèi)存在的問題并分析其產(chǎn)生機(jī)理，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)建議。

1 保障房小區(qū)特點(diǎn)

1.1 房屋產(chǎn)權(quán)形式多樣

我國保障房建設(shè)至今已有二十多年歷史，由于不同時(shí)期政策規(guī)定的不同，形成目前多種產(chǎn)權(quán)形式的保障房產(chǎn)品。從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上進(jìn)行分類，保障房小區(qū)可分為三種類型：一是混合型小區(qū)。這類小區(qū)可能同時(shí)存在商品房、廉租房、公租房、經(jīng)適房、限價(jià)房等多種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同的住房產(chǎn)品。二是政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)的限價(jià)房、經(jīng)適房小區(qū)。三是政府擁有完全產(chǎn)權(quán)的廉租房或公租房小區(qū)。第三類公租房小區(qū)中政府是唯一業(yè)主，在物業(yè)服務(wù)企業(yè)（以下簡稱“物業(yè)企業(yè)”）選擇、物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)等問題上有絕對話語權(quán)。但在第一類小區(qū)和第二類小區(qū)中，由于小區(qū)內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)復(fù)雜，住戶（業(yè)主和使用人）利益訴求多樣，使得物業(yè)收費(fèi)問題變得復(fù)雜。究其原因，“物業(yè)產(chǎn)權(quán)屬性決定物業(yè)管理產(chǎn)品屬性，進(jìn)而影響物業(yè)管理產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)安排”，保障房小區(qū)物業(yè)收費(fèi)難是市場化供給和房屋產(chǎn)權(quán)屬性模糊的結(jié)果。例如，持有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)適房、限價(jià)房住戶會更傾向于行使業(yè)主的權(quán)利，希望接受更為優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)，而沒有產(chǎn)權(quán)的廉租房、公租房住戶則更多希望政府介入保障房小區(qū)的物業(yè)管理，竭力爭取少繳或不交物業(yè)服務(wù)費(fèi)。不同的利益沖突同時(shí)存在于同一個(gè)小區(qū)中，若全盤照搬商品房小區(qū)的物業(yè)管理模式將使物業(yè)管理工作難以展開，也因此，以個(gè)人擁有完全產(chǎn)權(quán)為前提所制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》無法完全適用于保障房物業(yè)管理。例如，《物業(yè)管理?xiàng)l例》對經(jīng)適房等保障房產(chǎn)品中政府的投票權(quán)如何行使沒有明確規(guī)定，在雙過半的投票權(quán)規(guī)定下，作為大業(yè)權(quán)人的政府（代表國有產(chǎn)權(quán)）行使一票的投票權(quán)。此外，在政府作為唯一產(chǎn)權(quán)人的保障房小區(qū)中，物業(yè)管理事務(wù)實(shí)際轉(zhuǎn)變成政府職能，既加重政府的社會事務(wù)管理工作，也有違“大社會小政府”的社會發(fā)展趨勢；同時(shí)，政府部門事事介入有公權(quán)力濫用的嫌疑，也可能會忽略住戶的利益訴求。

1.2 住戶結(jié)構(gòu)特殊

保障房小區(qū)住戶結(jié)構(gòu)特殊，多數(shù)年齡偏大，家庭收入普遍較低，重癥、殘疾、精神病等特殊情況較一般小區(qū)多。以廣州JS保障房小區(qū)為例，該小區(qū)總建筑面積49.08萬平方米，共6288套住宅，自2008年到現(xiàn)在已入住5000多戶，其中3000多戶為廉租房。經(jīng)本次調(diào)查，在247位受訪者中，年齡29歲及以下的僅占5.7%，30到59歲之間的占80.8%，70歲及以上的占1.6%。85%為已婚，8.1%為未婚，離婚、離異、喪偶的有22位，占近10%。收入方面，超一半（52.1%）的受訪者家庭人均月收入在500元以下，32.7%的受訪者家庭人均月收入在501到1000元區(qū)間，如表1所示。從實(shí)地調(diào)查情況看，多數(shù)受訪者家庭勞動力不超過2人，而家庭人口數(shù)卻多達(dá)5-6人。此外，在247戶受訪家庭中，家中有殘疾情況的就有39戶，高齡情況的有14戶，重癥情況的有13戶，精神病情況的有4戶。特殊家庭集中是JS保障房小區(qū)的一個(gè)突出問題，這對該小區(qū)居住安全與和諧產(chǎn)生嚴(yán)重影響。如有些精神病患者病情發(fā)作時(shí)會往樓下扔重物，或者大聲吵鬧影響其他住戶。保障房建設(shè)的初衷是為保障城市低收入群體獲得適當(dāng)?shù)木幼”Ｕ系娜藱?quán)，以滿足其“安全、和平和尊嚴(yán)”的價(jià)值需求，但在城鎮(zhèn)化過程中，市場上能夠滿足低收入人群的住房極度缺乏，從而造成了貧困的集中，而當(dāng)這一群體扎堆涌入保障房小區(qū)時(shí)卻又形成另一個(gè)貧困的圈子。誠如Edward Doherty所言，“有限的住房選擇造就了貧困的高度集中”。低收入群體的過度集中，使得保障房小區(qū)演變?yōu)樘厥馊后w的“圍城”，出現(xiàn)特殊人群從居住割裂到社會分層割裂的趨勢。

2 保障房物業(yè)收費(fèi)存在問題及原因分析

2.1 物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，企業(yè)運(yùn)營壓力大

2014年12月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于放開部分服務(wù)價(jià)格意見的通知》中放開非保障性住房物業(yè)服務(wù)的定價(jià)管理，回歸市場調(diào)節(jié)，但對保障房依然實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在這一“保本微利”的政策調(diào)控下，保障房小區(qū)物業(yè)管理收費(fèi)遠(yuǎn)低于市場價(jià)格。以廣州JS保障房小區(qū)為例，小區(qū)住宅建筑面積共44.65萬平方米，每月物業(yè)服務(wù)費(fèi)收入35.69萬元，平均收費(fèi)為0.8元/平方米/月。根據(jù)廣州物業(yè)收費(fèi)分級指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（最低五級的級別收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.62元/平方米/月，最高一級級別的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2.8元/平方米/月），JS保障房小區(qū)的物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接近最低級別，尚未達(dá)到第四級別。其價(jià)格反差亦可從另一組調(diào)查數(shù)據(jù)得到反映。根據(jù)2015年1月南方報(bào)業(yè)組織的“廣州超50盤物管費(fèi)大調(diào)查”的數(shù)據(jù)，被調(diào)查樓盤的物業(yè)管理費(fèi)集中在2-4元/平方米/月之間，與JS保障房小區(qū)同樣規(guī)模較大的小區(qū)，如廣州雅居樂花園、南沙奧園、花都合和新城、番禺奧園等商品房小區(qū)，其物業(yè)收費(fèi)分別為2.2、1.95、1.7、1.25元/平方米/月。在收費(fèi)偏離市場正常軌道的情況下，大部分物業(yè)企業(yè)只能通過減少人員、降低服務(wù)水平來維持物業(yè)管理的運(yùn)營甚至退出。

2.2 管理職能二元化，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重

由于保障房小區(qū)不同于商品房小區(qū)，物業(yè)企業(yè)不僅要提供一般物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容，還要承擔(dān)一部分政府委托的社會管理職能，如協(xié)助登記保障房入住、使用情況，監(jiān)督防范違規(guī)出租、出借、轉(zhuǎn)讓、調(diào)換、經(jīng)營、空置等情況；協(xié)助辦理保障房住戶入住、騰退等相關(guān)手續(xù)，及時(shí)了解住戶家庭成員及經(jīng)濟(jì)、住房變化情況；開展日常巡查，加強(qiáng)房屋安全監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)、制止住戶違章搭建、改變房屋用途或擅自拆改房屋等行為；協(xié)助有關(guān)管理部門核實(shí)、處理有關(guān)投訴、舉報(bào)等。管理職能的二元化，一方面加重了物業(yè)企業(yè)的經(jīng)營成本，另一方面也強(qiáng)化了企業(yè)和住戶的對立沖突，增加管理和收費(fèi)難度。低收入人群重權(quán)利輕義務(wù)的認(rèn)識落差，導(dǎo)致對物業(yè)服務(wù)不足詬病較多，對付費(fèi)購買物業(yè)服務(wù)期許過高，當(dāng)實(shí)際情況與其預(yù)期有差異時(shí)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿，當(dāng)企業(yè)肩負(fù)部分政府職能而對住戶實(shí)施監(jiān)管時(shí)，會進(jìn)一步激發(fā)住戶內(nèi)心的不滿，進(jìn)而采取拒繳物業(yè)服務(wù)費(fèi)等方式進(jìn)行對抗。在保障房小區(qū)物業(yè)企業(yè)的社會管理職責(zé)負(fù)擔(dān)明顯重于其他物業(yè)小區(qū)的情況下，若缺乏政府必要的扶持，必然打擊了物業(yè)企業(yè)進(jìn)駐保障房小區(qū)的積極性。

2.3 住戶收入較低，物業(yè)服務(wù)費(fèi)支付困難

以JS保障房小區(qū)為例，其6層高（無電梯）、11層高（有電梯）、18層高（有電梯）三類住房的物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按政府指導(dǎo)價(jià)嚴(yán)格執(zhí)行，分別是為0.52、0.8、1元/平方米/月，但是，該小區(qū)仍有23.2%的受訪者認(rèn)為小區(qū)的物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，20.9%的受訪者表示物業(yè)服務(wù)費(fèi)支出超過家庭月收入比例的5%，最高甚至占家庭月收入16%。調(diào)查中另一高層保障房小區(qū)（有電梯），其物業(yè)服務(wù)費(fèi)為1.35元/平方米/月，已遠(yuǎn)低于市場價(jià)，卻有超過六成（65.8%）的受訪者認(rèn)為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高。根據(jù)本次調(diào)查測算所得，目前保障房的受訪者表示可以承受的物業(yè)服務(wù)費(fèi)的價(jià)格分別為0.66元/平方米/月（樓梯房），1.036元/平方米/月（電梯房），如表2所示。受訪者對物業(yè)服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的評判主要受收入水平影響，卡方檢驗(yàn)顯示，P=0.003<0.05，也說明住戶的收入水平與其小區(qū)物業(yè)服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)存在明顯差異。物業(yè)服務(wù)費(fèi)是部分低收入家庭一筆不菲的支出，這一群體對價(jià)格波動非常敏感，一旦服務(wù)費(fèi)價(jià)格超出心理預(yù)期會強(qiáng)烈抗拒。

3 完善保障房物業(yè)收費(fèi)機(jī)制的建議

3.1 適當(dāng)提高物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

廣州保障房物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要是考慮保障性人群的收入和消費(fèi)水平，但是對物業(yè)企業(yè)的市場生存發(fā)展考慮不足?；诜鞘袌稣{(diào)節(jié)的因素，會引發(fā)惡性循環(huán)——優(yōu)秀的物業(yè)企業(yè)不愿接手管理提供服務(wù)，而服務(wù)質(zhì)量差的物業(yè)企業(yè)又得不到住戶的認(rèn)可。根據(jù)實(shí)際情況，比照《廣州住宅物業(yè)收費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，考慮到管理保障房小區(qū)的物業(yè)企業(yè)運(yùn)作成本普遍高于商品房小區(qū)，可以適當(dāng)提高保障房物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)要求物業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供對應(yīng)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。具體可以設(shè)計(jì)為：在政府主導(dǎo)新建的保障房小區(qū)，綜合管理服務(wù)、物業(yè)共用部位和公用設(shè)施設(shè)備維護(hù)、公共秩序維護(hù)、保潔服務(wù)等四項(xiàng)執(zhí)行四級標(biāo)準(zhǔn)，綠化則根據(jù)小區(qū)的實(shí)際綠化面積情況而定，按一至四級標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。經(jīng)測算，帶電梯的住宅物業(yè)服務(wù)費(fèi)宜定價(jià)在1.38-1.48元/平方米/月區(qū)間，不帶電梯的住宅則定價(jià)在0.92-1.02元/平方米/月之間，如表3所示。

3.2 對低收入家庭進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼

放開非保障性住房物業(yè)服務(wù)定價(jià)管理，使其回歸市場調(diào)節(jié)是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。但涉及基本民生方面如保障性人群居住管理問題，政府仍然需要介入。一方面，保障房作為政府提供的公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其后續(xù)的物業(yè)服務(wù)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)，所以不能單純地依靠市場提供；另一方面，無論從保障房住戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，還是從保障房物業(yè)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營角度而言，政府都有介入物業(yè)管理的必要——以財(cái)政補(bǔ)貼的形式。目前，保障房小區(qū)住戶中帶電梯的保障房物業(yè)服務(wù)費(fèi)為1.04元/平方米/月、不帶電梯的物業(yè)服務(wù)費(fèi)為0.66元/平方米/月，與文章測算的較為合理的物業(yè)服務(wù)四級收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（帶電梯保障房物業(yè)服務(wù)費(fèi)在1.38-1.48元/平方米/月的區(qū)間，不帶電梯的保障房在0.92-1.02元/平方米/月之間）仍有較大差距。因此，建議根據(jù)低收入家庭的收入水平、承受能力，相應(yīng)地給予補(bǔ)貼。具體措施：一是對執(zhí)行物業(yè)服務(wù)四級收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，帶電梯保障房按照平均1.40元/平方米/月收取，不帶電梯保障房按照平均1元/平方米/月收取。二是租住廉租房并享受低保的困難家庭，物業(yè)服務(wù)費(fèi)全額減免。三是租住廉租房、公租房、經(jīng)適房的城市低收入家庭，則考慮其收入水平和經(jīng)濟(jì)承受能力酌情予以補(bǔ)助。按照調(diào)查數(shù)據(jù)及目前收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測算，帶電梯保障房可以按照平均1元/平方米/月繳交，不帶電梯住宅按照平均0.6元/平方米/月繳交。即：不管是否帶電梯，政府平均每月每平方米補(bǔ)貼物業(yè)管理費(fèi)0.4元。四是補(bǔ)貼以全額財(cái)政劃撥給物業(yè)企業(yè)的方式進(jìn)行。按照收支分離的原則，要求物業(yè)企業(yè)所管理的保障房小區(qū)的經(jīng)營性物業(yè)（含停車場）所得經(jīng)營收益單獨(dú)建賬并全額上繳財(cái)政，統(tǒng)收統(tǒng)支。

3.3 將物業(yè)服務(wù)費(fèi)納入租金范疇

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分保障房小區(qū)物業(yè)服務(wù)費(fèi)繳交率不高，一方面與物業(yè)企業(yè)管理水平和住戶收入水平有關(guān)，另一方面也與制度設(shè)計(jì)相關(guān)。以廉租房為例，住戶每月繳納的租金為1元/平方米，遠(yuǎn)低于市場平均租金，但其中不包括物業(yè)服務(wù)費(fèi)用，住戶除了繳納租金外還要支付物業(yè)服務(wù)費(fèi)，但物業(yè)服務(wù)費(fèi)繳納與否和住戶是否可以繼續(xù)租住保障房沒有必然聯(lián)系。對低收入群體而言，可以少交則少交，物業(yè)服務(wù)費(fèi)繳費(fèi)率自然無法上去。廣州制定的《保障性住房小區(qū)管理扣分辦法》羅列多種扣分情形，但沒有把拖欠物業(yè)服務(wù)費(fèi)的情形列進(jìn)去，造成住戶拖欠物業(yè)服務(wù)，繳費(fèi)率低的情況嚴(yán)重。對此，可以借鑒我國香港公屋管理經(jīng)驗(yàn)，將物業(yè)服務(wù)費(fèi)用包含在租金中，在開放申請時(shí)即標(biāo)明不同房屋的租金價(jià)格，讓保障房申請者在申請時(shí)便一目了然。同時(shí)，物業(yè)服務(wù)費(fèi)包含在租金當(dāng)中，一旦住戶拖欠租金，即可按照扣分辦法予以相應(yīng)處罰，提高了住戶的違法成本。將物業(yè)服務(wù)費(fèi)納入租金后，帶電梯的廉租房月租金調(diào)整為2元/平方米，不帶電梯的月租金為1.6元/平方米，依然遠(yuǎn)低于市場平均租金。雖然，當(dāng)前多數(shù)保障房小區(qū)有廉租房、公租房、經(jīng)適房、限價(jià)房等房屋產(chǎn)權(quán)形式不同的多種產(chǎn)品并存，但按照現(xiàn)行政策，限價(jià)房、經(jīng)適房將逐漸退出市場，未來的保障房產(chǎn)品將以廉租房、公租房這些租賃型保障房產(chǎn)品為主，故將物業(yè)服務(wù)費(fèi)納入租金范疇的方法具有較大的可行性。

4 保障房物業(yè)管理政府財(cái)政補(bǔ)貼測算——以廣州JS小區(qū)為例

以下以廣州JS保障房小區(qū)為例，對該小區(qū)物業(yè)管理財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額進(jìn)行測算。根據(jù)調(diào)查，JS保障房小區(qū)目前的物業(yè)服務(wù)各項(xiàng)服務(wù)基本達(dá)到五級標(biāo)準(zhǔn)要求，其中，由于綠化面積過大，可按照一級標(biāo)準(zhǔn)測算。因此，建議按照綠化一級、其他項(xiàng)目按照五級標(biāo)準(zhǔn)測算合理的物業(yè)管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，差額部分予以補(bǔ)貼。據(jù)此，綠化費(fèi)用從五級標(biāo)準(zhǔn)的0.05元/平方米/月上調(diào)為0.15元/平方米/月，測得電梯房收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.02元/平方米/月，非電梯房收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.72元/平方米/月，如表4所示。以此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，JS保障房小區(qū)住宅物業(yè)服務(wù)費(fèi)用為491.33萬元/年，而目前實(shí)際收費(fèi)為428.29萬元/年，如表5所示，在不增加住戶物業(yè)服務(wù)費(fèi)用的前提下，需要政府補(bǔ)貼的金額為63.05萬元/年，每月補(bǔ)貼額為5.25萬元。

5 結(jié)論

綜上，對于保障房小區(qū)而言，物業(yè)收費(fèi)問題依然是個(gè)長期性問題。物業(yè)企業(yè)運(yùn)營壓力與住戶收入水平之間的矛盾，需要政府適當(dāng)介入。在合理提高保障房小區(qū)物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，需要政府進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，財(cái)政投入一定的補(bǔ)貼。具體操作中，政府應(yīng)進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，了解住戶的需求和實(shí)際困難，物業(yè)企業(yè)運(yùn)營的成本，確定合理的物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而確定合理、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

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作者簡介：

吳劍平，廣州大學(xué)工商管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)與物業(yè)管理。

姚劍雄，廣東科學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)與物業(yè)管理。

陳德豪，廣州大學(xué)工商管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)槲飿I(yè)管理。

基金項(xiàng)目：

廣州市屬高校科研項(xiàng)目（編號：2012B109）；廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃一般課題（編號：14Y05）。

Abstract：The Property management feeis animportant problem in the public housing.It is necessary to improvethe standards of the property management fee forrunning the business.In the meantime， the governmentshould guarantee the living standard of the low income groups.Based on the empirical investigation to the samples of low income groups in JS Community which is the biggest one of Guangzhou，the relevant suggestionsare given on the fiscal subsidies of the public housingProperty management.

Keywords：Public housing，Property management，F(xiàn)iscal subsidies

李求軍/責(zé)任編輯