氣候變化大會背后的國際博弈

文/湯偉

氣候變化無疑是當前最為重要的全球性問題之一，其內(nèi)嵌的發(fā)展空間、能源安全、資金技術(shù)等議題迅速蔓延滲透到政治、經(jīng)濟、外交等諸多領(lǐng)域，成為各國發(fā)展的核心變量之一。然而國際制度的構(gòu)建并非一帆風順，不同國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、碳排放總量以及生態(tài)脆弱性決定了不同的利益歸屬，并且隨著碳排格局的變化，這種利益歸屬還將出現(xiàn)新的分化和組合。有鑒于此，一些學者認為，氣候談判陣營正在走向“碎片化”，“共同但有區(qū)別的責任”盡管還是發(fā)達國家和發(fā)展中國家理解不同政治陣營的基本向度，但是也正在趨于弱化。

2015年12月，即將召開的巴黎氣候峰會將產(chǎn)生一份對2020年減排格局、資金技術(shù)分配作出全面安排的巴黎協(xié)議，這份協(xié)議無疑將產(chǎn)生里程碑式的影響。然而，在長達20多年的談判進程中，阻礙廣泛協(xié)議達成的因素并沒有得到根本解決，由此巴黎協(xié)議仍很可能是一份各方有限接受但難以滿意的文本。發(fā)達國家與發(fā)展中國家在達成巴黎協(xié)議的征程中進行過怎樣的交鋒博弈，值得我們梳理和反思。

圍繞氣候問題的國際博弈一直十分激烈，甚至可用“生死相搏”來形容，其原因就在于很多發(fā)展中國家尤其小島聯(lián)盟的確面臨生死存亡或者嚴重災(zāi)難，由此氣候博弈就不能不在“氣候變化是安全議題”的氛圍內(nèi)進行。這種“生死相搏”的緊張氣氛具體體現(xiàn)在關(guān)于氣候談判的規(guī)范、內(nèi)容、架構(gòu)、主體等四方面。

圍繞氣候問題的國際博弈一直十分激烈，甚至可用“生死相搏”來形容，其原因就在于很多發(fā)展中國尤其小島聯(lián)盟的確面臨生死存亡或者嚴重災(zāi)難，由此氣候博弈就不能不在“氣候變化是安全議題”的氛圍內(nèi)進行。這種“生死相搏”的緊張氣氛具體體現(xiàn)在關(guān)于氣候談判的規(guī)范、內(nèi)容、架構(gòu)、主體等四方面。

是否堅持“共同而有區(qū)別的責任”？

始終貫穿氣候談判全過程的核心規(guī)范是，是否堅持“共同而有區(qū)別的責任”?！肮餐笔侵笐?yīng)對氣候變化是全球責任，每個國家甚至每個個體都要采取相應(yīng)措施減少溫室氣體排放、踐行低碳責任，而“區(qū)別”意味著發(fā)達國家要承擔絕大多數(shù)的減排責任，向發(fā)展中國家提供資金技術(shù)來減緩、適應(yīng)氣候變化。顯然，“區(qū)別”是要求“強者”比“弱者”承擔更多的道德責任和歷史責任，因為無論按照歷史累積或者人均排放，發(fā)達國家都必須承認自身工業(yè)化對當前的氣候變化擔負主要責任。然而，由美國領(lǐng)導的傘形集團卻堅持認為，如果只是發(fā)達國家減排而以中國為首的發(fā)展中大國不減排，那么任何減排努力都會失效，由此，發(fā)展中國家尤其是中國也必須實行絕對量的減排。實際上，隨著中國成為世界第一排放大國和第二經(jīng)濟大國，也由于小島聯(lián)盟和歐盟等立場的接近，要求包括中國在內(nèi)的“基礎(chǔ)四國”承擔更多責任的呼聲迅速上升。對中國等發(fā)展中大國來說，這不僅僅意味著更高的減排目標，也面臨資金技術(shù)對外援助的壓力，由此“區(qū)別”的責任越來越向“共同”的責任轉(zhuǎn)變。

氣候談判內(nèi)容聚焦于資金技術(shù)

《京都議定書》規(guī)定發(fā)達國家應(yīng)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)和資金，幫助發(fā)展中國家有效地適應(yīng)和減緩氣候變化的影響，甚至設(shè)計出了清潔發(fā)展機制以激勵雙方的合作。然而這一雙贏理想并沒有達到預(yù)期效果，發(fā)展中國家獲取了部分資金，卻與發(fā)達國家千億美元的承諾相去甚遠，而技術(shù)的獲得更是極其有限。應(yīng)發(fā)展中國家的強烈要求，《坎昆協(xié)定》終于達成妥協(xié)，發(fā)達國家在2012年前提供總計300億美元的快速啟動資金以支持發(fā)展中國家的氣候行動，并預(yù)期在2020年前每年提供1000億美元的長期資金。然而，即便是這筆300億美元快速啟動資金，發(fā)達國家也遲遲不能兌現(xiàn)。到2014年這一目標縮水至100億美元，而在德國柏林會議上30國才籌集93億，更遑論發(fā)展中國家此前一再提出的生態(tài)損害補償費。這說明一旦涉及到實質(zhì)性的以資金技術(shù)幫助發(fā)展中國家時，發(fā)達國家仍不愿意快速有效地付諸實施。在發(fā)達國家遲遲沒有兌現(xiàn)承諾的關(guān)鍵時刻，中國不斷自我加壓，在與美國達成的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，決定向綠色氣候基金捐資30億美元；拿出200億元人民幣（約31億美元）建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，包括增強其使用綠色氣候基金的能力等。

以何種方式推進國際氣候談判進程？

在氣候談判架構(gòu)方面的博弈，主要圍繞幾大談判集團以何種方式推進國際氣候談判進程而展開。長期以來，由于美國退出《京都議定書》導致《框架公約》全面履約協(xié)議難以開展，為將所有國家整合進應(yīng)對氣候變化行動，氣候談判各方設(shè)立了《公約》和《議定書》雙軌談判進程。2007年氣候大會通過《巴厘路線圖》，明確堅持雙軌制談判，所有發(fā)達國家都要履行可測量、可報告、可核實的減排責任，美國也不例外，其設(shè)立的特別工作組在2009年向《公約》第十五次締約方會議遞交工作報告，與《京都議定書》第二承諾期的談判完成時間一致。遺憾的是，2009年哥本哈根談判大會沒有達成有法律約束力的協(xié)議，但決定延長巴厘路線圖的法律效力。2011年德班氣候大會又決議再延長5年《京都議定書》的法律效力，設(shè)立德班增強行動平臺，負責2020年后減排溫室氣體的具體安排。這種架構(gòu)充分保證發(fā)展中國家不能和發(fā)達國家一樣承擔絕對減排義務(wù)的核心關(guān)切，也保證所有國家有著充分機會和可能性參與到談判進程中來。然而，美國在長期談判進程中要求雙軌合一，既討論發(fā)達國家的減排責任，也要討論發(fā)展中國家的減排義務(wù)，實際上是要模糊兩大陣營的核心區(qū)別，要求發(fā)展中國家無差別地共同承擔責任。2009年哥本哈根談判大會失敗之后，歐盟作為氣候談判的火車頭遭受重創(chuàng)，談判的核心引擎出現(xiàn)缺失，談判意愿和動力明顯不足。直至去年以來美國氣候外交政策發(fā)生重大變化，中美接連達成兩項《聯(lián)合聲明》。這說明作為發(fā)展中國家和發(fā)達國家代表，中美開始從人類命運共同體角度出發(fā)推進全球氣候談判，并且分別作出了符合對方期望的若干承諾。這意味著有關(guān)氣候談判架構(gòu)的博弈出現(xiàn)緩和跡象。

氣候談判的博弈主體出現(xiàn)分化組合

本來氣候談判的主體主要分為發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩大陣營，歐盟、美國領(lǐng)導的傘形集團和“77國+中國”三大集團，然而隨著以中國為代表的發(fā)展中大國經(jīng)濟和碳排放的持續(xù)增長，“77國+中國”也分裂出了各種小的談判群體，譬如小島聯(lián)盟和最大不發(fā)達國家、“基礎(chǔ)四國”，還有各種區(qū)域性談判群體等，由此博弈主體逐漸從“南北格局”向“排放大國-排放小國格局”轉(zhuǎn)換。需注意的是，這一轉(zhuǎn)換并不是孤立的單一過程，而是伴隨其他行為主體對氣候談判的不斷介入，譬如各類綠色環(huán)保組織、聯(lián)合國的其他機構(gòu)、各類智庫和其他國際組織。這些新型行為主體以及聯(lián)合小島聯(lián)盟，或者代表發(fā)達國家，或者通過自身的研究影響世界輿論，對氣候談判進程施加了極大的影響。總體上看，這些非政府行為主體和國際組織多數(shù)來自發(fā)達國家，擁有豐富的知識和參與經(jīng)驗，也有著自身獨特的價值取向，對碳排放日益增多的發(fā)展中大國產(chǎn)生了顯著壓力。

總體朝不利于發(fā)展中大國方向發(fā)展

綜合來看，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的交鋒博弈整體朝著不利于發(fā)展中大國的方向發(fā)展，如何維護自身的利益，并與全世界一道實質(zhì)性應(yīng)對氣候變化，發(fā)展中國家尤其是中國這樣的大國需要拿出一整套的解決方案，而這套解決方案需要在上述四方面作出適宜的安排。在巴黎氣候大會前夕，中國通過與美國的雙邊聯(lián)合聲明，無論在國家自主貢獻還是幫助發(fā)展中國家方面都作出了史無前例的承諾。不過，這些承諾能否轉(zhuǎn)化為談判要件幫助發(fā)展中國家獲得來自發(fā)達國家更多的資金技術(shù)，還有待觀察。