和諧社會與政府生態(tài)職能初探

◇文/范鋒亮

應(yīng)當(dāng)指出，不同時代政府的職能和責(zé)任是不盡相同的。2l世紀(jì)不僅是知識經(jīng)濟(jì)的時代，而且是生態(tài)文明的時代。從1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》到1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《地球憲章》和《2l世紀(jì)議程》；從1994年《中國2l世紀(jì)議程》到現(xiàn)階段全面落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，國際社會和我國政府對生態(tài)建設(shè)和保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源問題有了里程碑意義的認(rèn)識，并且生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻形勢和人類的理性反思，使得人類社會從工業(yè)文明時代向生態(tài)文明時代邁出了堅實的步伐。各國政府、各類社會組織和公眾從不同角度審視著或運(yùn)用不同手段保護(hù)著自然環(huán)境和生態(tài)平衡?；仡櫄v史，政府在不同的歷史階段扮演了不同的角色，諸如“政治人”、“守夜人”、“道德人”、“經(jīng)濟(jì)人”、“管理者”等等 。蘇州大學(xué)有學(xué)者認(rèn)為，我們所處的時代是“政府時代”，這主要是因為現(xiàn)代政府在當(dāng)今社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色 。當(dāng)今世界，各國都把法治政府、有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和高效政府列為現(xiàn)代政府的目標(biāo)定位。就責(zé)任政府而言，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，我國政府在構(gòu)建和諧社會中的責(zé)任主要表現(xiàn)為五種具體形式：政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和生態(tài)責(zé)任 。其中政府生態(tài)責(zé)任是一種新世紀(jì)、新階段的新責(zé)任。如何科學(xué)有效地承擔(dān)政府生態(tài)職能，充分發(fā)揮政府在生態(tài)文明建設(shè)中的能動作用，這是我國可持續(xù)發(fā)展亟待解決的重大課題。同時也是政府職能在新時代的重要體現(xiàn)。

一 政府生態(tài)責(zé)任的時代背景

近年來，隨著我國生態(tài)環(huán)境的日益惡化，人民的生存環(huán)境受到嚴(yán)重的威脅，作為公共權(quán)力組織者的政府，擔(dān)負(fù)著管理社會事務(wù)，給人類帶來福祉的重任 因此，在這個過程中，政府應(yīng)該把生態(tài)責(zé)任作為自己執(zhí)政的責(zé)任之一，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中注意生態(tài)保護(hù)，力爭構(gòu)建人與自然和諧相處的社會。特別是黨的十六屆三中全會提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，人與自然和諧是科學(xué)發(fā)展觀的應(yīng)有之意和構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)涵。黨的十八大明確提出了建設(shè)生態(tài)文明，因此，政府擔(dān)負(fù)生態(tài)責(zé)任具有內(nèi)在的現(xiàn)實和理論依據(jù)。

政府生態(tài)責(zé)任的現(xiàn)實依據(jù)是我國生態(tài)環(huán)境日趨惡化的嚴(yán)峻現(xiàn)實。最近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，GDP總值在短短的幾年內(nèi)進(jìn)入了世界第二位，但是在這驚人的成就背后是以資源耗竭、生態(tài)破壞和環(huán)境污染為代價的 據(jù)了解，目前中國1／3的國土被酸雨侵害；被監(jiān)測的343個城市中，3／4的居民呼吸不到清潔的空氣，全球污染最嚴(yán)重的十個城市我國占了一半，我國七大河流水系中劣五類水質(zhì)占41% ，城市河段90%以上遭受嚴(yán)重污染；全國尚有3．6億農(nóng)村人口喝不上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水；中國沙漠和沙化土地總面積為174．3萬平方千米 ，每年還以3 436平方千米的速度擴(kuò)展(相當(dāng)于一個大縣的面積) 。這些數(shù)據(jù)描述了我國生態(tài)環(huán)境惡化狀況。因此，如果政府不采取有力措施加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改善日益惡化的生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)峻的環(huán)境問題必將阻礙我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康、高速、持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)。

在國際社會上，保護(hù)生態(tài)環(huán)境也越來越受到重視。一系列環(huán)保政策和環(huán)保條約相繼出臺，并在國際社會中被越來越多的國家和人民接受。這對我國的政府生態(tài)責(zé)任形成了一種剛性約束。另位，西方的一些發(fā)達(dá)國家也不斷的對我國和一些發(fā)展中國家發(fā)起“綠色壁壘”這固然有西方國家保護(hù)自身薄弱產(chǎn)業(yè)的需要，也說明了符合環(huán)保的綠色產(chǎn)品的深受各國人民的喜愛。

政府生態(tài)責(zé)任的理論依據(jù)是生態(tài)環(huán)境是公共物品，存在“市場失靈”的現(xiàn)象。公共物品是指那些具有非競爭性和非排他性，不能依靠市場力量實現(xiàn)有效配置的產(chǎn)品。公共物品中存在“搭便車”的現(xiàn)象，即不需要負(fù)擔(dān)任何的費用就可以享用別人付費的東西。生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，同樣存在著“搭便車”的現(xiàn)象。而生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“搭便車”是指企業(yè)和個人在開采自然資源謀取個人私利的同時卻沒有人愿意去投資保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。這種掠奪式的開采很容易導(dǎo)致自然資源的嚴(yán)重耗竭，環(huán)境的日益污染和生態(tài)的高度惡化，進(jìn)而引起溫室效應(yīng)、洪水、干旱、水土流失、土地沙漠化、地面下沉等一系列生態(tài)環(huán)境問題的頻繁發(fā)生。因此，為了彌補(bǔ)“市場失靈”，作為公共事務(wù)管理部門的政府應(yīng)該主動承擔(dān)保護(hù)生態(tài)的責(zé)任，發(fā)揮政府“有形的手”的作用，加強(qiáng)環(huán)境管理，通過制定一系列的政策措施來約束企業(yè)和個人急功近利、竭澤而漁的行為，以遏止生態(tài)環(huán)境的日益惡化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府的基本職能之一。長期以來，我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)走的是“高生產(chǎn)、高消費、高污染、低產(chǎn)出”的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的同時出現(xiàn)了自然資源耗竭、生態(tài)惡化、環(huán)境污染嚴(yán)重等現(xiàn)象，出現(xiàn)了人與自然不和諧相處的狀況。從而破壞了人們的生活環(huán)境，給人民的身心健康帶來了巨大危害。為了給人民一個良好的生活環(huán)境，政府理所當(dāng)然要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為自己行政職能的一部分。因此，只有政府承擔(dān)恢復(fù)和維護(hù)生態(tài)的責(zé)任，改善人民的生活環(huán)境，才能實現(xiàn)構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的社會目標(biāo)，真正體現(xiàn)政府“執(zhí)政為民，以人為本”的親民執(zhí)政理念。和諧社會對政府環(huán)境職能提出了新的要求，為此，政府要提供高品質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品。保護(hù)生態(tài)環(huán)境是每個公民和社會組織的應(yīng)盡職責(zé)，而依法行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)并承擔(dān)公共責(zé)任的政府在其中應(yīng)該起到主導(dǎo)性的作用。

二、政府生態(tài)責(zé)任的界定

我國生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實和政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，促使政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，要樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，擔(dān)負(fù)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，把建設(shè)一個生態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會作為己任。具體來講，所渭政府生態(tài)責(zé)任，是指在生態(tài)文明時代，在責(zé)任政府的現(xiàn)代化背景中，政府在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及社會可持續(xù)發(fā)展方面應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé) 。其內(nèi)涵特征如下：

1．時代性。人類文明經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明和今天的生態(tài)文明，不同歷史朝代的政政府對不同時代的文明承擔(dān)著不同責(zé)任，扮演著不同的政府角色。應(yīng)該說，現(xiàn)代文明是多種文明的集合體，諸如政治文明、物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明等等。其中生態(tài)文明是一種嶄新的文明，是2l世紀(jì)一切文明的基礎(chǔ)性文明，是2l世紀(jì)賦予政府的新的時代責(zé)任。

2．國家權(quán)威性。生態(tài)責(zé)任是生態(tài)文明時代每一個社會主體都應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，諸如政府、各類社會組織和自然人等。由于政府具有無與倫比的地位和公權(quán)力，決定政府的生態(tài)責(zé)任具有國家號召力、影響力、強(qiáng)制力和權(quán)威性。因此，政府的生態(tài)責(zé)任顯得特別的神圣而重要。

3．公共政策性。現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，而政府的主要職責(zé)就是制定與執(zhí)行公共政策，因此政府的生態(tài)責(zé)任必然體現(xiàn)為公共政策性。一方面向社會提供有形的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共性產(chǎn)品，諸如全民的公共生態(tài)環(huán)保教育、公共生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施、公共生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與保護(hù)機(jī)制等；另一方面向社會提供無形生態(tài)環(huán)保公共產(chǎn)品，諸如生態(tài)文明理念、生態(tài)環(huán)保價值觀與倫理觀、生態(tài)環(huán)保法律制度、生態(tài)文明社會引導(dǎo)氛圍等等。

4．雙重性。傳統(tǒng)意義的責(zé)任觀，政府限于對君主或?qū)ι鐣驅(qū)θ嗣褙?fù)責(zé)，這是人類中心主義的價值觀取向所致。在生態(tài)文明時代、政府既要對人民負(fù)責(zé)任，又要對生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)；既要對當(dāng)代人負(fù)責(zé)，又要對子孫后代負(fù)責(zé)；既要對本國的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)，又要對國際生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。

5．戰(zhàn)略性。政府在不同的時代，其戰(zhàn)略重點是不盡相同的。在殖民主義時代，許多國家政府的戰(zhàn)略重點在于通過戰(zhàn)爭來爭奪土地和礦藏；在工業(yè)文明時代許多國家的戰(zhàn)略重點在于科技、教育、人才和市場。在生態(tài)文明時代，生態(tài)環(huán)境危機(jī)直接威脅著當(dāng)代人和子孫萬代的生存與發(fā)展，各國政府不得不把構(gòu)建良好生態(tài)提升為戰(zhàn)略重點。因此，黨的十六大”把生態(tài)良好列為全面建設(shè)小康社會的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，國家“十一五”規(guī)劃綱要把節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境上升為基本國策?？梢姡纳鷳B(tài)責(zé)任已經(jīng)具有了戰(zhàn)略性定位。

三、政府生態(tài)責(zé)任的實現(xiàn)路徑

黨的十六屆三中全會提出了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，從而使科學(xué)發(fā)展觀成為我國建設(shè)和諧社會的指導(dǎo)思想。樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，要求政府在進(jìn)行濟(jì)建設(shè)的同時，更要注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，具體說來，可從以下五個方面入手來承擔(dān)起政府的生態(tài)責(zé)任。

第一、加強(qiáng)職能整合，完善生態(tài)管理的組織體系為政府生態(tài)服務(wù)職能的實現(xiàn)提供強(qiáng)有力的組織保障。目前政府各部門在生態(tài)意識、生態(tài)責(zé)任和生態(tài)保護(hù)行為上步調(diào)并不完全一致，形成了環(huán)保部門“生態(tài)優(yōu)先”，“協(xié)調(diào)發(fā)展”，某些經(jīng)濟(jì)部門“發(fā)展優(yōu)先”、“生態(tài)滯后”的“職能抵消”現(xiàn)象。要打破環(huán)保部門孤軍作戰(zhàn)的局面，構(gòu)筑為生態(tài)環(huán)境服務(wù)的政府整體職能，就要建立有足夠決策參與權(quán)、環(huán)境執(zhí)法權(quán)的管理組織體系。早在1984年國務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》就明確規(guī)定了環(huán)保部門的基本職能，即各級政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)是環(huán)境保護(hù)方面的綜合、協(xié)調(diào)、監(jiān)督部門。為保證這一職能的實現(xiàn)，國務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)委員會，由時任副總理的李鵬兼任主任，1998年該委員會因國家環(huán)?？偩值某闪⒍废?。環(huán)?？偩蛛m然在級別上屬于正部級單位，但畢竟只是國務(wù)院直屬單位而非職能部委，在環(huán)境決策上權(quán)力有限，綜合協(xié)調(diào)的職能也難以完全實現(xiàn)，因此有必要在國家環(huán)保總局基礎(chǔ)上組建新的更具權(quán)威性、協(xié)調(diào)性的國家環(huán)境保護(hù)部，統(tǒng)籌全國的生態(tài)環(huán)境治理。同時，建立環(huán)保部門實行自成體系的垂直領(lǐng)導(dǎo)或跨層級的環(huán)境監(jiān)督，使地方環(huán)保部門具有相對獨立的環(huán)境管理與監(jiān)督權(quán)限。

第二、突出政府生態(tài)服務(wù)職能中的環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法的法制建設(shè)。為政府的生態(tài)服務(wù)職能提供法律制度上的保障。改革開放以來，我國已制定了環(huán)境保護(hù)法9部、自然資源法15部、行政法規(guī)50余部，地方性法規(guī)和地方規(guī)章1600多部，初步建立了符合我國國情的環(huán)境法律體系。但政府在環(huán)境行政立法上存在的突出問題是配套立法進(jìn)展緩慢，現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)滯后于社會發(fā)展。如環(huán)境保護(hù)急需的排污許可、機(jī)動車尾氣、環(huán)境污染損害賠償、環(huán)境監(jiān)察、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)管理等方面的法規(guī)都需盡快制定。另在環(huán)境執(zhí)法上，一方面要有法可依、有章可循，另一方面要執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?，F(xiàn)在有的地方政府在項目的環(huán)保審批、驗收上把關(guān)不嚴(yán)，對破壞環(huán)境的違紀(jì)、違法行為放任不究。如建設(shè)項目中污染治理必須與主體工程“同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”的“三同時”制度早在1986年就實施了，但一些大型工程未經(jīng)環(huán)保部門審批就擅自施工的事例至今仍然比比皆是。因此，政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，切實維護(hù)環(huán)境法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

第三、制訂具體而嚴(yán)格的政府生態(tài)責(zé)任規(guī)范，其中最重要的是在生態(tài)服務(wù)中對違反職能規(guī)定、產(chǎn)生不良影響的要追究責(zé)任。我國政府的環(huán)保責(zé)任目前主要體現(xiàn)在政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制上，但或由于考核內(nèi)容缺乏量化指標(biāo)，或由于考核力度不夠，或由于把環(huán)境指標(biāo)作為“軟指標(biāo)”等原因，政府責(zé)任沒有完全落實。監(jiān)察部、國家環(huán)?？偩?005年12月制訂了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，對政府及其工作人員、企業(yè)中由政府任命的人員的環(huán)保違法違紀(jì)行為的處理做出了具體規(guī)定，這是我國首項環(huán)境問責(zé)制度，是對政府及其領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任進(jìn)行追究的良好開端。當(dāng)前，在落實政府環(huán)境責(zé)任中，要把環(huán)境保護(hù)納入到領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系之中，并將環(huán)保考核結(jié)果作為干部選拔任用和獎懲的硬指標(biāo)；對環(huán)保不作為、亂作為的政府領(lǐng)導(dǎo)要實施責(zé)任追究并依法懲處，使各級政府對環(huán)境保護(hù)真正從思想上重視、在行動中落實。

第四、提高政府生態(tài)服務(wù)的能力建設(shè)。政府能力的強(qiáng)弱決定了政府職能的實現(xiàn)程度，而提高政府能力的重要途徑之一就是職能方式的轉(zhuǎn)變。溫家寶總理在第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)新形勢下的環(huán)保工作要實現(xiàn)歷史性的三個轉(zhuǎn)變，其中之一就是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。這要求政府盡快建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策體系，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、鼓勵綠色消費、實施綠色GDP等?，F(xiàn)階段尤其要做好以下幾方面：首先完善生態(tài)補(bǔ)償政策，開展生態(tài)補(bǔ)償試點，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其次做好政府生態(tài)服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督工作，協(xié)調(diào)計劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源和建設(shè)等部門加強(qiáng)對自然資源的規(guī)劃和管理。第三要加強(qiáng)區(qū)域及國際間的環(huán)保合作，及時處理各種環(huán)境突發(fā)事件。

第五、重視生態(tài)環(huán)境的公民制約機(jī)制的制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，努力發(fā)揮公眾對環(huán)境保護(hù)的自覺維護(hù)，參與和監(jiān)督作用。從而強(qiáng)化政府生態(tài)職能的建設(shè)效果。雖然政府在環(huán)保中發(fā)揮主要職責(zé)作用，但政府的生態(tài)職能也是有限的。我國的政府可以把一部分環(huán)境職能轉(zhuǎn)移給社會，如加大生態(tài)教育與研究的投入和規(guī)劃，但把具體的生態(tài)教育、研究逐步轉(zhuǎn)移到社會中介組織；增強(qiáng)環(huán)境引導(dǎo)職能，讓更多的社會組織、企業(yè)和個體參與到環(huán)保中來，使環(huán)境保護(hù)成為全社會共同的責(zé)任。為此，政府要在滿足公眾環(huán)境知情權(quán)、拓寬環(huán)保參與渠道、保障公眾環(huán)境權(quán)益方面積極創(chuàng)造條件，鼓勵公眾參與環(huán)境決策，環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境保護(hù)。只有這樣，我們的社會才能在追求人與自然的和諧中真正實現(xiàn)人與人、人與社會的和諧，從而最終實現(xiàn)和諧社會的根本要求 。