PPP模式撬動環(huán)保雪球

文/本刊記者 王璐

根據(jù)環(huán)保部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會議答記者問，我國在未來幾年環(huán)保投資需求大概8-10萬億元，按照社會資本環(huán)保占項目投入比例為1/3保守測算，未來社會資本將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來2.7-3.3萬億增量。

地方政府財政用于環(huán)保建設(shè)的資金捉襟見肘，公眾對環(huán)境的需求日益提高，社會資本力求長期合理穩(wěn)定的投資回報，如何進(jìn)一步將環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為市場需求？資本市場如何能發(fā)揮杠桿作用進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)？環(huán)保項目的PPP模式不失為一種良好的解決方案。作為深化投融資改革的重要途徑，在環(huán)保這樣公共服務(wù)性質(zhì)的領(lǐng)域推廣PPP，既能夠提高投資效率，也能緩解投資壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

以北京為例，“十一五”以來，在垃圾處理領(lǐng)域積極引入社會資本，通過PPP方式，開展生活垃圾和醫(yī)療垃圾處理設(shè)施投資建設(shè)和運營工作。目前，已實施了10個項目，其中分別采取BOT的方式開展特許經(jīng)營、政府企業(yè)共同投資、委托企業(yè)運營管理以及政府投資建設(shè)、委托企業(yè)特許運營的方式運作，項目總投資60億元，吸引社會投資約40億元。

目前，新一批垃圾處理設(shè)施項目正在采取PPP方式加快推進(jìn)。阿蘇衛(wèi)循環(huán)園項目、魯家山餐廚垃圾收運處一體化工程、大興建筑垃圾資源化處理項目已明確由社會主體投資建設(shè)和運營管理；密云縣垃圾綜合處理中心已通過公開招標(biāo)方式選取綠色動力集團(tuán)公司參與項目投資和運營管理；通州區(qū)垃圾綜合處理中心項目采取BOT方式建設(shè)，已與北京綠色動力環(huán)保有限公司簽訂合作框架協(xié)議；海淀區(qū)建筑垃圾資源化處理項目、順義區(qū)有機廢棄物處理廠、豐臺區(qū)餐廚垃圾處理廠等項目擬通過公開招標(biāo)方式選取社會主體，正在編制特許經(jīng)營實施方案。經(jīng)梳理，上述正在推進(jìn)的垃圾處理設(shè)施PPP項目，總投資估算約94億元，預(yù)計可吸引社會投資70億元。

事實上，中國在PPP（Public-Private-Partnership）方面的實踐早就有了，如市政水務(wù)、生活垃圾等領(lǐng)域，BOT、TOT等PPP概念的投融資模式已經(jīng)應(yīng)用得十分廣泛。

環(huán)保為何PPP？

首先從PPP的定義看，環(huán)保項目符合其中“為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)”的特征，運營維護(hù)相對專業(yè)和技術(shù)含量較高、市場規(guī)模大等特點為環(huán)保PPP提供了條件。

據(jù)美國環(huán)保部門估算，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運營成本，私營企業(yè)要比公共部門低10%—20%。同時，根據(jù)國際經(jīng)驗，污染治理投資占GDP的比例達(dá)2%—3%時，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。過去10年，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。2013年，中國GDP為56萬億元。如果達(dá)到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場，為PPP發(fā)展帶來了契機。

以實際應(yīng)用看，環(huán)保項目多為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，龐大的投資需求使得政府迫切需要社會資本參與。在技術(shù)層面，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，可以利用投資方對于專業(yè)領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗提高管理運營的專業(yè)程度和效率，提升服務(wù)質(zhì)量，通過環(huán)境績效考核等方式實現(xiàn)環(huán)保治理更加有效的目標(biāo)。

在北京市范圍內(nèi)，針對社會廣泛關(guān)注的河道水環(huán)境污染等問題，市政府啟動了清河、涼水河流域水環(huán)境綜合治理工程，選擇北京水務(wù)投資中心、北控水務(wù)集團(tuán)分別作為清河、涼水河實施主體，開展了投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)改革試點工作，探索推動流域水系綜合治理采用市場化模式運作。工程主要建設(shè)內(nèi)容包括河道清淤、兩岸綠化、濕地公園等。

合理的市場回報機制是實現(xiàn)PPP的關(guān)鍵，需要建立在利益共享風(fēng)險共擔(dān)的前提下

目前已完成部分河道清淤、排水口除臭、景觀提升等工程任務(wù)，投資約4億元，實施后有效改善了河道水環(huán)境面貌，遏制住了部分河段水環(huán)境惡化趨勢，治理效果受到社會各界的認(rèn)可。

從資金的使用結(jié)構(gòu)上，引入社會資本將扭轉(zhuǎn)政府在環(huán)保投入上的規(guī)劃方向，從耗費大量資金、時間進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境治理過程投入，轉(zhuǎn)變成指定性更強的環(huán)境效果的財政支付，對于吸納更多的社會資本參與環(huán)保投資，以及財政資金投入環(huán)保的效果提升等具有積極意義。同時，也有利于克服政府債務(wù)管理缺乏計劃性的弊端，PPP的合同型長期支付約束了政府的支付和借債行為，提高了履約精神。

從政策引導(dǎo)和保障方面，國家自去年圍繞PPP出臺了幾份相關(guān)文件，從政策角度大力鼓勵社會資本投入，加強組織和能力建設(shè)，盡快形成有利于促進(jìn)PPP發(fā)展的制度體系。在2014年財政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部門相繼推出了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》一系列文件，文件中關(guān)于加強政府和社會資本合作的內(nèi)容涉及的重點領(lǐng)域，環(huán)保均位列入其中。

至此，PPP模式成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，實際上也是在倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革?？辞辶谁h(huán)保引入PPP的大勢所趨，如何實現(xiàn)對接將成為政府和社會資本下一步面臨的任務(wù)。

環(huán)保領(lǐng)域的PPP實踐？

PPP的應(yīng)用在全球諸多國家得到普及。起源于歐洲，歐洲的PPP在全球開展得最早也最為成熟。其中英國作為PPP模式的發(fā)源地，幾乎在國民經(jīng)濟的所有部門完成了最多數(shù)量的PPP項目，因此英國在相當(dāng)程度上引領(lǐng)了歐洲PPP發(fā)展的潮流，絕大多數(shù)國家PPP項目都吸引了英國已有經(jīng)驗。

在探討國內(nèi)環(huán)保項目如何對接PPP之前，我們先大致了解一下環(huán)保哪些領(lǐng)域可以有效開展PPP模式運作。為此，記者采訪了清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任薛濤，他在市政環(huán)境領(lǐng)域有著多年的領(lǐng)域采購經(jīng)驗，作為資深市政環(huán)境投融資專家，他為記者詳細(xì)解釋了目前環(huán)保領(lǐng)域PPP的現(xiàn)狀。

我們得知在工業(yè)領(lǐng)域基本沒有PPP形式出現(xiàn)，因為工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能環(huán)保項目不具備PPP之中必要的政府公共要素?？諝庵卫碛捎谏婕岸鄠€部門聯(lián)合執(zhí)法，對責(zé)任不容易界定。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府的基本職能，包括地鐵、高速公路、污水、垃圾、餐廚垃圾等等，環(huán)保領(lǐng)域主要以水和固廢兩部分內(nèi)容為主，這兩個領(lǐng)域作為較為成熟的市場化領(lǐng)域，已經(jīng)在2002年允許特許經(jīng)營后高度PPP了。

為了證實這樣的說法，記者采訪北京市發(fā)改委區(qū)縣處相關(guān)負(fù)責(zé)人了解相關(guān)的情況。

自2008年起我市各個區(qū)縣開始實施小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施市場化運作，原來的污水廠和市政管網(wǎng)基本都由政府投資。開始實行由社會建廠、政府建網(wǎng)、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)付費的模式后共推出3批8個區(qū)縣小城鎮(zhèn)污水“打捆”項目，市場化專業(yè)運作公司通過與政府確立合理的水價運行機制、確定特許經(jīng)營的年限等內(nèi)容，徹底改善了小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施存在規(guī)模小、成本高、效率低、運行管護(hù)難的等問題。這些項目推行的非常順利，屬于運作比較成功的PPP項目領(lǐng)域。80座污水處理設(shè)施，吸引社會投資21.8個億，占總投資的49.7%，配套管網(wǎng)部分市政府投資16.6個億，區(qū)縣配套5.5個億，目前第一批順義、平谷、密云基本上已經(jīng)投入運營，整體動作情況比較好。項目市場化運作以來，緩解了政府又要建廠又要建網(wǎng)的資金壓力，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理設(shè)施上得到有效的管護(hù)，率先實現(xiàn)了十二五規(guī)劃確定的新城和重點鎮(zhèn)污水處理能夠達(dá)到90%的目標(biāo)。

其中，以密云縣小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施市場化建設(shè)項目為例，項目主要包括廠站建設(shè)工程和管網(wǎng)建設(shè)工程兩部分。其中：廠站部分主要實施新建和改造兩部分?？偽鬯畯S規(guī)模8490噸/天，其中新增污水廠規(guī)模4390噸/天?？偼顿Y4773萬元。管網(wǎng)建設(shè)工程主要為6個新建污水廠站和3個改造提升廠站配套實施污水管網(wǎng)和回用水管網(wǎng)建設(shè)，污水管網(wǎng)總長116.3千米，中水回用管總長22.7千米?？偼顿Y10581萬元。

密云縣小城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施市場化建設(shè)項目通過“社會建廠、市縣配網(wǎng)、縣鎮(zhèn)付費”的投資方式，采用“建設(shè)—運營—移交”（BOT）模式，新建6個污水處理廠站，改造提升3個現(xiàn)有污水處理廠站。

具體實施由選定的社會投資人為本項目在密云成立專門的項目公司，縣政府授權(quán)縣水務(wù)局與項目公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司本項目的特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期為自生效日起25年（含建設(shè)期1年），項目公司建設(shè)投資成本以污水處理費形式從運行費中逐年收回。同時項目公司還分別就每個污水處理廠與每一污水處理廠所在鎮(zhèn)政府和縣水務(wù)局簽訂《污水處理服務(wù)協(xié)議》，由各鎮(zhèn)政府委托項目公司完成污水處理廠的建設(shè)，由縣水務(wù)局對項目運營實施日常監(jiān)管，并支付污水處理費。特許經(jīng)營期滿后，污水處理廠移交給當(dāng)?shù)卣蛑付ú块T管理。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長 薛濤

另一個典型的項目就是位于北京門頭溝區(qū)的魯家山垃圾分類處理焚燒發(fā)電項目，據(jù)項目的相關(guān)負(fù)責(zé)人馮向鵬介紹，該項目是典型的公私合營的PPP模式，政府和首鋼各出資50%建成，也是首鋼向節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的代表性項目。項目日處理垃圾3000噸，有效地解決了北京垃圾圍城的局面。項目主要負(fù)責(zé)焚燒處理生活垃圾，余熱發(fā)電，為周圍居民供熱，屬于涉及民生環(huán)保的重大市政工程項目。

超越傳統(tǒng)模式的新探索

在新一輪的PPP項目全面推行之時，要實現(xiàn)對以往傳統(tǒng)模式的超越，需要更復(fù)雜的規(guī)劃設(shè)計和咨詢服務(wù)，政企雙方都要加大投入和改變自身的程序。

以水環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域為例，薛濤指出，實際上城市小流域的治理是個系統(tǒng)問題，流域不僅是河道本身，涉及污水處理廠、雨水、流域兩側(cè)的無組織排放等方面，河道本身還要進(jìn)行維護(hù)。之前河水臟了，通常采取硬化治理、挖干凈污泥，但很快又臟了，顯然這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式無法滿足人們對環(huán)境根治的要求，因為沒有建立完整的系統(tǒng)設(shè)計方案，使得河道既無法實現(xiàn)自然凈化的過程，又無法輔以生態(tài)輔導(dǎo)、人工濕地等人工手段實現(xiàn)。因此，從技術(shù)層面看，市場更需要可以提供系統(tǒng)集成方案的專業(yè)公司以整合技術(shù)實現(xiàn)真正的環(huán)保治理。

另一方面，在現(xiàn)有的運作成熟領(lǐng)域如何進(jìn)一步提高經(jīng)營服務(wù)水平，使社會資本的效率發(fā)揮更大的優(yōu)勢成為思考的重要內(nèi)容，企業(yè)如果能介入到前端設(shè)計和規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，使項目設(shè)計更加合理有效，不失為更深層次的探索。

從國外發(fā)展經(jīng)驗看，能夠提供一體化、綜合性的整體解決方案，集成服務(wù)能力強的大型專業(yè)化節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的出現(xiàn)是一個大趨勢。大型專業(yè)化節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)打造一條開放式的全產(chǎn)業(yè)鏈，與節(jié)能環(huán)保中小型科技企業(yè)攜手或組合，最終形成大型骨干企業(yè)為主導(dǎo)、廣大中小企業(yè)配套的產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展格局。

拿什么吸引社會資本？

環(huán)境質(zhì)量的改善，需要巨量的投資，必須吸引社會資本進(jìn)入，但目前并沒有完全符合中國國情的、足夠的經(jīng)驗可以借鑒，中國PPP的發(fā)展正處于摸索階段，不可回避的現(xiàn)實情況是制度相對滯后、政府較為強勢、社會資本采取觀望，而社會資本的信心和進(jìn)入決定取決于開放公平公開的市場環(huán)境、合理的市場回報機制、法制保障等。

典型PPP模式的北京市門頭溝區(qū)魯家山垃圾分類處理焚燒發(fā)電項目

從法制保障的角度，亟需推動設(shè)立跨部門的PPP協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和管理機構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力職責(zé)。理順PPP立法與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系，使得PPP項目能夠在一個可預(yù)期的環(huán)境下實現(xiàn)規(guī)范有序運作。具體到項目操作層面，PPP立法可以依據(jù)國內(nèi)的項目實踐情況，適當(dāng)拓展以特許經(jīng)營合同為代表的PPP項目協(xié)議的必備條款內(nèi)容，如風(fēng)險分擔(dān)與利益共享原則、信息公開、績效評估、提前終止安排等，以此來完善頂層設(shè)計。

合理的市場回報機制是實現(xiàn)PPP的關(guān)鍵，需要建立在利益共享風(fēng)險共擔(dān)的前提下。一方面政府要實現(xiàn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)，另一方面社會資本又要有利可圖，因此要充分發(fā)揮政府的職責(zé)，完善科學(xué)的成本核算，健全產(chǎn)品和服務(wù)的價格形成和調(diào)節(jié)機制；以財政資金為種子，吸引社會資本進(jìn)入，成立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)專項基金，為節(jié)能環(huán)保企業(yè)提供融資、擔(dān)保等服務(wù)；還可以配置一些贏利性資源吸引資本進(jìn)入節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域。在配置可贏利性資源方面，2012年國家就有文件鼓勵一體化開發(fā)的內(nèi)容，意圖配置土地資源，但地方在落實過程中也遇到不少困惑，怎么配置？配置多少？土地出讓的程序應(yīng)該怎么走？社會主體怎么招？一體化在哪個環(huán)節(jié)介入？這一系列的困惑都擺在政府面前，力求尋得一個合理的答案。

在本文刊完稿時得到最新消息，北京市政府剛剛發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制 鼓勵社會投資的實施意見》。《實施意見》共包括66條措施，涉及生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會事業(yè)、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7個領(lǐng)域136個示范項目。其中，《實施意見》細(xì)化了土地供應(yīng)政策。進(jìn)一步對不同類型項目適用劃撥、協(xié)議出讓、競爭出讓、租賃等供地方式進(jìn)行了細(xì)化說明。

政策在不斷向市場靠攏，為社會資本不斷注入更大的信心。

切忌一哄而上

同時，環(huán)保PPP不能一哄而上，否則會有一哄而散的危險。項目各方都要有深入細(xì)致的考量。

在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素。

在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強調(diào)市場機制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以實現(xiàn)政府意圖，有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項目運營效率。社會資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進(jìn)行合作。

在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會資本收

值得關(guān)注的是已經(jīng)有些企業(yè)開啟了探索之路，目前北京排水集團(tuán)與國家開發(fā)投資公司所屬國投創(chuàng)新公司發(fā)起設(shè)立合資公司“北京北排水環(huán)境發(fā)展有限公司”，同時與國家開發(fā)投資公司、中國工商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、國投創(chuàng)新公司等五家機構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立首期100億元水環(huán)境投資基金，優(yōu)先投入到“污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動方案”建設(shè)項目。

環(huán)境治理刻不容緩，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開資本市場的推動，PPP模式能否使社會資本全面深入地參與到環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，值得我們期待。益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經(jīng)營性項目的合同應(yīng)重點關(guān)注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應(yīng)重點關(guān)注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

在合同履行方面，政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神。需要關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強勢地位，尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險。