如何提升北京城鎮(zhèn)化質(zhì)量

文/趙凱

改革開(kāi)放以后，北京城市化水平穩(wěn)步提升，從1978年-2014年，全市常住人口由871.5萬(wàn)人增長(zhǎng)到2151.6萬(wàn)人，城市化率由54.9%提高到87.5%，已處于城市化穩(wěn)定發(fā)展的高級(jí)階段，城市化的外延擴(kuò)張式發(fā)展模式已經(jīng)到了臨界點(diǎn)。

城市化進(jìn)程中，城市與農(nóng)村將并存其間，北京亦不例外。城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化的必然任務(wù)，按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年）要求，北京的城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入到以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，實(shí)現(xiàn)北京的城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型，須針對(duì)北京城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，尋求解決路徑。

五大特點(diǎn)顯現(xiàn)

北京作為國(guó)家首都和特大型城市，對(duì)全國(guó)不同層次人口的吸納有著天然優(yōu)勢(shì)，城鎮(zhèn)化發(fā)展亦在人口快速增長(zhǎng)的前提下呈現(xiàn)出五方面特點(diǎn)：

一是外來(lái)人口成為拉動(dòng)城市化的主要力量，本地戶籍人口的城鎮(zhèn)化速度相對(duì)緩慢。一方面，外來(lái)人口成為城市化主力。2005-2014年，北京新增城鎮(zhèn)人口中外來(lái)常住人口占80%。2014年，北京常住外來(lái)人口達(dá)到818.7萬(wàn)人，占常住人口的比重達(dá)到38.1%，意味著每3個(gè)北京人中就有1個(gè)是外地人。另一方面，每年有一部分農(nóng)民主動(dòng)或者被動(dòng)地轉(zhuǎn)化為市民。如近年來(lái)北京推動(dòng)了城鄉(xiāng)結(jié)合部的50個(gè)重點(diǎn)村改造，以及與城區(qū)棚戶區(qū)改造同步進(jìn)行的農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，六環(huán)之內(nèi)的大量村莊被納入到了整治范圍，這些區(qū)域的農(nóng)民因此被動(dòng)實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但截至2013年，北京農(nóng)村戶籍人口仍有289.7萬(wàn)，農(nóng)轉(zhuǎn)居任務(wù)依然繁重。

二是中心城仍然是全市城鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要承載區(qū)，但近年來(lái)的產(chǎn)業(yè)與功能疏解也已取得初步成效。北京市中心城承載了全市68.5%的城鎮(zhèn)人口和69.6%的地區(qū)生產(chǎn)總值，發(fā)展方向已從外延擴(kuò)展轉(zhuǎn)為以內(nèi)涵發(fā)展為主。目前中心城功能疏解剛剛起步，勢(shì)頭較好，比如人口疏解方面，通過(guò)結(jié)合中軸線申遺和重點(diǎn)工程等多種方式，舊城已疏解人口3600余戶；產(chǎn)業(yè)疏解方面，借助奧運(yùn)機(jī)遇，中心城陸續(xù)停產(chǎn)搬遷首鋼、北京焦化廠、北京化二等傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)，工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地占中心城城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例從2003年的16.2%降至2014年的不足10%，且中心城區(qū)已明確不再供應(yīng)上市工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地。

三是新城地區(qū)建設(shè)規(guī)模有序較快增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平逐漸提升，有效分流了中心城區(qū)的人口流入壓力。新城已經(jīng)成為全市工業(yè)集聚發(fā)展的主要載體，2014年新城地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值占全市的比重達(dá)到60%左右，比2006年提高約15個(gè)百分點(diǎn)。新城目前聚集了全市近50%的常住人口，并且是全市人口增速最快的區(qū)域，特別是在截流外省市來(lái)京人員方面起到了較大的作用。

四是小城鎮(zhèn)集聚和吸納功能不斷提高，作為城鄉(xiāng)一體化重要節(jié)點(diǎn)的作用正在凸顯。目前北京市共有182個(gè)建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，31個(gè)已納入中心城范圍，43個(gè)納入新城規(guī)劃范圍，其余108個(gè)相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的小城鎮(zhèn)中，市政府確定了42個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。到2014年底，42個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)平均城鎮(zhèn)化率約為50%左右，成為吸引城市功能和人口的重要承載區(qū)域。

五是以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，城鄉(xiāng)一體化水平有待提升。盡管已經(jīng)擁有較高的城市化率，但北京的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距依然明顯。從居民收入來(lái)看，自1987年以來(lái)，北京的城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，雖然自2009年之后農(nóng)民收入增速較快，但由于城鎮(zhèn)居民收入基數(shù)較大，二者之間的絕對(duì)值之差仍在擴(kuò)大，2014年達(dá)到23684元，城鎮(zhèn)居民人均收入相當(dāng)于農(nóng)民人均純收入的2.2倍。從居民消費(fèi)來(lái)看，2014年北京城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出是農(nóng)民的2倍。

內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡

在近年來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，盡管北京推進(jìn)城鎮(zhèn)化的速度較快，但城鎮(zhèn)化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和質(zhì)量仍存在諸多不平衡：

首先，北京市各區(qū)縣城鎮(zhèn)化質(zhì)量差異明顯，區(qū)縣城鎮(zhèn)化質(zhì)量得分的標(biāo)準(zhǔn)差是5.56163，遠(yuǎn)高于區(qū)縣人口城鎮(zhèn)化水平的標(biāo)準(zhǔn)差0.1965。東城、西城城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高，城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量普遍不高。

其次，各區(qū)縣城鎮(zhèn)化質(zhì)量的空間分布不均衡。城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高的地區(qū)主要集中在中心城區(qū)，城市發(fā)展新區(qū)作為未來(lái)吸納北京人口、承接首都功能的重要承載區(qū)，應(yīng)該發(fā)揮的功能未得到充分體現(xiàn)，提升城市發(fā)展新區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的壓力尤為迫切。

第三，從分項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)部差距比較，空間集約指標(biāo)的內(nèi)部差距最大，城市建設(shè)的三個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及財(cái)政指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)綜合效益指標(biāo)內(nèi)部差距較大，社會(huì)發(fā)展、居民生活指標(biāo)的內(nèi)部差距較小。表明社會(huì)發(fā)展、居民生活等方面協(xié)調(diào)水平較好，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等方面需要強(qiáng)化。

最后，由于各區(qū)縣的發(fā)展基礎(chǔ)、物質(zhì)積累和發(fā)展實(shí)際不盡相同，制約各區(qū)縣城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高的短板也存在差異。

由此不難看出，北京的中心城區(qū)城市化已基本實(shí)現(xiàn)，未來(lái)提升北京城市化率的重點(diǎn)在于除東西城之外的其他區(qū)縣，特別是郊區(qū)縣，提升北京整體的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，必須立足區(qū)縣實(shí)際，因地制宜地采取針對(duì)性措施。

提升路徑

結(jié)合上述對(duì)各區(qū)縣城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評(píng)價(jià)，未來(lái)北京城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)以人口的城鎮(zhèn)化為核心，著眼于緩解人口資源環(huán)境矛盾為導(dǎo)向，著力推動(dòng)中心城-新城-重點(diǎn)鎮(zhèn)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平。

首先，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，推動(dòng)全體居民共建共享城市化發(fā)展成果。

城鎮(zhèn)人口既是推動(dòng)城市化發(fā)展的主力軍，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的服務(wù)主體，新型城市應(yīng)以人的全面發(fā)展和幸福作為終極目標(biāo)。一方面，要扎實(shí)推進(jìn)城市基本公共服務(wù)全覆蓋，有序推進(jìn)本地農(nóng)民“市民化”，分類引導(dǎo)“夾心層”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員、農(nóng)民工等重點(diǎn)人群更好地融入城市；另一方面，要推動(dòng)“夾心層”向上流動(dòng)為中產(chǎn)階級(jí)，成為城市發(fā)展中最具活力的中堅(jiān)力量。核心是要在一些領(lǐng)域逐步降低門(mén)檻，消除隱性障礙，真正給予“夾心層”市民待遇。三是要全方位提升城市化品質(zhì)，建設(shè)系統(tǒng)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、提供充足多元的就業(yè)機(jī)會(huì)、營(yíng)造舒適宜人的居住環(huán)境。

其次，要優(yōu)化空間布局，推進(jìn)“中心城-新城-重點(diǎn)鎮(zhèn)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局。

提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量須尊重城市化發(fā)展的一般規(guī)律，根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境承載力，完善城市化的總體空間布局。要構(gòu)建更加細(xì)化、更多層級(jí)的城市化體系，在推進(jìn)中心城人口與功能疏解的同時(shí)，將新城作為城市化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，同時(shí)積極發(fā)揮小城鎮(zhèn)的支撐作用，順利推進(jìn)新型城市化。一是深入推進(jìn)中心城功能和人口疏解，將優(yōu)化提升中心城功能作為新型城市化的主攻方向。二是要按照區(qū)縣功能定位，分類推進(jìn)新城建設(shè)，充實(shí)產(chǎn)業(yè)功能，完善服務(wù)功能，積極促進(jìn)新城業(yè)城均衡發(fā)展以及新城與中心城的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)人口承載能力，使新城成為未來(lái)新增城鎮(zhèn)人口的主要承載空間。三是把重點(diǎn)鎮(zhèn)作為新型城市化的重要節(jié)點(diǎn)，立足資源條件和發(fā)展基礎(chǔ)，充實(shí)城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)功能，依托功能區(qū)建設(shè)積極吸納農(nóng)民就近就業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收，建設(shè)“小而美”的特色城鎮(zhèn)。

第三，須強(qiáng)化以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城市化與新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

將城鎮(zhèn)建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)。推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移輻射，城市基礎(chǔ)設(shè)施向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸拓展，城市公共服務(wù)向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸擴(kuò)散，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)接與融合，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展目標(biāo)。

第四，要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化需要，開(kāi)展行政區(qū)劃調(diào)整和管理制度改革。

逐步推動(dòng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，合理規(guī)劃鎮(zhèn)域規(guī)模與布局，做大做強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)，合并一些面積較小、功能相近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以便于促進(jìn)城鎮(zhèn)更集中發(fā)展。精簡(jiǎn)高效地核定新鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施同步規(guī)劃，同時(shí)避免重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃與審批。針對(duì)現(xiàn)有行政管理問(wèn)題，加快城市化過(guò)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理向街道、社區(qū)管理轉(zhuǎn)變，借鑒網(wǎng)格化、精細(xì)化的管理模式，逐步推動(dòng)部分管理職能重心下移，進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政成本，同時(shí)為城鄉(xiāng)居民提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

第五，應(yīng)深化跨區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市化在更高層次可持續(xù)發(fā)展。

建立首都經(jīng)濟(jì)圈分工合作機(jī)制，帶動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促其對(duì)進(jìn)京人口起到一定“攔截”作用，有效調(diào)控北京城鎮(zhèn)人口規(guī)模，保障首都的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)跨區(qū)域合作，加速推動(dòng)北京周邊區(qū)域城市化進(jìn)程，并帶動(dòng)其城市化質(zhì)量提升。通過(guò)跨區(qū)域合作，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能協(xié)調(diào)的城市群，提升整體承載能力、綜合競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)力。