日本新安保法案加劇地區(qū)緊張局勢

☉胡波

日本新安保法案加劇地區(qū)緊張局勢

☉胡波

9月19日凌晨，日本國會參議院全體會議強(qiáng)行表決通過“新安保法案”，至此，日本安保法案修改已塵埃落定。新安保法案其實是兩項法案，分別是《國際和平支援法案》與《和平安全法制整備法案》。其中，《國際和平支援法案》是為日本自衛(wèi)隊支援多國軍隊提供依據(jù)，《和平安全法制整備法案》包括《自衛(wèi)隊法》《聯(lián)合國維持和平活動（PKO）合作法》《重要影響事態(tài)法》《武力攻擊事態(tài)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等10部修正法，規(guī)定了自衛(wèi)隊行使集體自衛(wèi)權(quán)和發(fā)起武力攻擊的條件。

這是二戰(zhàn)結(jié)束以來，日本安保政策的一次重大調(diào)整，新安保法案為日本軍事正?；嫠山墸沟萌毡竞推綉椃ǖ诰艞l的約束名存實亡。根據(jù)該法案，日本自衛(wèi)隊已與軍隊無異，而以首相為首的內(nèi)閣具有發(fā)動戰(zhàn)爭的實際裁決權(quán)。從制度上而言，日本已沒有發(fā)起新戰(zhàn)爭的任何障礙。因此，日本國內(nèi)甚至將該法案稱之為“戰(zhàn)爭法案”。

不過，雖然遭到了國內(nèi)7成以上民眾的反對和國際社會的廣泛譴責(zé)，但既然成為了法律，在日本即是木已成舟，今后具體怎么做則完全取決于日本行政當(dāng)局的判斷和意愿。

強(qiáng)化與美同盟的新“投名狀”

日本是美國在亞太最重要的盟國，但長期以來，日本與美國的軍事合作在范圍和深度上卻不如美國相對次重要的盟國，如韓國和澳大利亞，原因之一是日本國內(nèi)法律特別是和平憲法的限制。日本在軍事上對美國的貢獻(xiàn)主要是財政支援和后勤保障，比如分擔(dān)美國的戰(zhàn)爭開支，承擔(dān)美軍在日本基地的部分費用，在戰(zhàn)場外為美軍提供補(bǔ)給等。日美雙方在軍事上的融合度也相對有限，聯(lián)合指揮體系都尚未完全建立起來。

日本近10余年來的一大安全訴求就是結(jié)束戰(zhàn)后安排，謀求軍事正常化。而隨著美國全球?qū)嵙ο鄬ο陆担鲇趹?yīng)對中國快速崛起及推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略的需要，美國近年來在戰(zhàn)略上對日本的期待大幅提升。美國希望日本在亞太乃至全球發(fā)揮更大作用，以更好地遏制中國的海上崛起并配合美國處置全球危機(jī)，為此美國積極支持日本解禁集體自衛(wèi)權(quán)并向海外派遣自衛(wèi)隊。

今年4月，美國和日本就新版《日美防衛(wèi)合作指針》達(dá)成一致，允許日本武裝力量在全球扮演更具進(jìn)攻性的角色。該指針最重要的兩大變化，一是消除了日美軍事合作的地域限制，從“周邊”擴(kuò)展到全球；二是合作內(nèi)容實現(xiàn)全覆蓋，強(qiáng)調(diào)從平時到發(fā)生突發(fā)事件的“無縫”合作，如維和、救援、預(yù)警、情報分享、監(jiān)控、偵察、訓(xùn)練、演習(xí)、攔截彈道導(dǎo)彈、航船護(hù)衛(wèi)等等。這些變化與日本戰(zhàn)后的和平傳統(tǒng)相悖，要貫徹指針內(nèi)容，日本就必須修改舊的安保體制。

為滿足這一要求，安倍4月在美國眾參兩院聯(lián)席會議上承諾將通過新安保法案。該法案用“重要影響事態(tài)”替代原來的“周邊事態(tài)”，掃除了日本自衛(wèi)隊向美軍等外國軍隊在全球范圍內(nèi)提供支援的障礙。新《武力攻擊事態(tài)法》則全面解除了日本“專屬防衛(wèi)”和“后勤支援”的限制，這為日美雙方的所謂的“無縫”合作提供了條件。

更大的操作空間

除日美同盟威懾力以及美國的支持將出現(xiàn)可以預(yù)見的增強(qiáng)外，日本政府在危機(jī)處置方面的權(quán)力也得到了空前的增強(qiáng)，國會的作用被削弱。

新《武力攻擊事態(tài)法》界定了行使集體自衛(wèi)權(quán)的所謂“存立危機(jī)事態(tài)”，把“日本或與日本有密切關(guān)系的國家遭到武力攻擊，日本存亡受威脅、存在國民權(quán)利被徹底剝奪的明顯危險”的情況，定義為“存立危機(jī)事態(tài)”，在此情況下即使日本沒直接受攻擊，也可對他國行使武力。這就是所謂武力使用的“新三要件”，而此前自衛(wèi)隊行使自衛(wèi)權(quán)的首要條件、也是最關(guān)鍵的條件是“日本本國受到直接武力攻擊”。

而且，出現(xiàn)“存立事態(tài)危機(jī)”時，只要日本內(nèi)閣同意，即可采取行動，后由國會補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。這意味著無論是在形勢的判斷，還是具體應(yīng)對等問題上，國會都沒有任何實質(zhì)的發(fā)言權(quán)。

更吊詭的是，迄今為止，日本政府包括安倍本人沒有對具體哪些行為會滿足上述三個必要條件予以明確解釋，這就給日本內(nèi)閣留下了相當(dāng)大的操作空間，可根據(jù)政策需要隨意解讀這三個條件。沒有了國會及和平憲法的掣肘，日本將更加有恃無恐。

新安保法案還發(fā)明了“灰色地帶事態(tài)”的概念。所謂“灰色地帶事態(tài)”是指介于戰(zhàn)爭與和平狀態(tài)之間，例如外國軍艦擅自侵入日本領(lǐng)海、外國的武裝漁民非法登陸并侵占日本的離島等。在“外國武裝集團(tuán)登陸島嶼”“外國軍艦侵入領(lǐng)?！薄叭毡久耖g船舶在公海遭到攻擊”的緊急情況下，日本政府能借助電話會議通過決議，由首相迅速向自衛(wèi)隊下達(dá)“海上警備行動”和“治安出動”命令。

值得注意的是，日本內(nèi)閣在回應(yīng)國會質(zhì)詢時承認(rèn)，“灰色地帶事態(tài)”假定的種種情況出現(xiàn)的最大可能性是在其西南諸島與中國的低烈度危機(jī)中。

新《自衛(wèi)隊法》還規(guī)定，對于為協(xié)防日本而活動的美軍及其他外軍艦船，自衛(wèi)隊能參與防衛(wèi)。比如，美軍軍艦在東海公海水域?qū)δ硣灤M(jìn)行監(jiān)視追蹤時遭火控雷達(dá)鎖定，根據(jù)新法，護(hù)航的日本軍艦或戰(zhàn)機(jī)能對某國軍艦進(jìn)行警告射擊。

和平與發(fā)展的時代主題下，還鮮有一國在公開的安全戰(zhàn)略文件或安全法中對另一國進(jìn)行如此赤裸裸的威脅，日本算是開了先河。新安保法案的通過對很多國家很多人而言都是當(dāng)頭一棒，中國特別需要重新認(rèn)識日本的政治社會及日本可能帶來的威脅。

推高中日擦槍走火的風(fēng)險

新安保法案通過“重要影響事態(tài)”“存立危機(jī)事態(tài)”和“灰色地帶事態(tài)”三個核心概念全面顛覆了原有的安保體制，用含混不清的措辭諸如“威脅”，代替了“本土受到直接攻擊”這樣的剛性動武條件。

在戰(zhàn)爭與和平的重大問題上，國會既已被邊緣，那么“威脅”的判斷和應(yīng)對權(quán)限就完全集中在內(nèi)閣一小撮官僚手中，而官僚的信息又主要來源于外務(wù)省和自衛(wèi)隊一線官員。這個圈子不大，而且非常封閉，流動性很差，日本普通民眾根本難以企及。

愛好和平的人們并不能改變?nèi)毡菊蔚倪\(yùn)行和發(fā)展軌跡。須知，日本的右翼和軍國主義分子始終就是一小部分人，即便在二戰(zhàn)時期，這個觀點也是成立的，大部分日本民眾不過是被煽動或裹挾進(jìn)來的犧牲品。然而，日本的歷史卻往往是這一小撮創(chuàng)造出來的。即便大多數(shù)國民反對也于事無補(bǔ)，新安保法案得以通過即是明證。

首先，按照日本的決策和政策實施習(xí)慣，新安保法案通過后，海上保安廳和自衛(wèi)隊還會出臺一系列現(xiàn)場處置細(xì)則，將戰(zhàn)與和這樣的戰(zhàn)略問題庸俗化為具體的行動章程。鑒于新安保法在一些重大問題上的語焉不詳，內(nèi)閣的權(quán)力必然會下放，海保廳和自衛(wèi)隊一線官員也將由此取得較大的自由處置權(quán)限。

其次，新安保法案正式宣告日本海洋戰(zhàn)略及政策立法工作徹底完成，從離島及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管理，到危機(jī)處置應(yīng)對等，法律上都有詳細(xì)的規(guī)定。而在日本，法律往往大如天，一旦成為法律，則包括首相的任何人都不得違背。這些法律規(guī)章會給日本行政當(dāng)局和自衛(wèi)隊造成非常大的壓力，在邦交和法律發(fā)生激烈沖突時，囿于日本國內(nèi)特殊的政治生態(tài)，日本必然會傾向于遵循法律而漠視對外關(guān)系。

另外，新安保法案的模糊和彈性還可能被日本右翼勢力利用，一旦出現(xiàn)危機(jī)，右翼必然會借機(jī)在某些概念上做些極端的闡釋，要求日本政府采取行動。在現(xiàn)代媒體高度發(fā)展、資訊高度使捷的時代，右翼的炒作或曲解即使不能完全左右日本政府的決策，也會大大壓縮日本政府的政策選擇空間。

作為利益攸關(guān)方，中國有權(quán)利要求日本就新安保法案的一些細(xì)則做出令人信服的解釋和承諾，否則中日間的和解只能是建立在沙灘上；另一方而，要想維系和平，必須做好萬一準(zhǔn)備，中國有必要對等提高威懾力度和級別。

【作者系北京大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究中心研究員】

（轉(zhuǎn)自《中國新聞周刊》）