（山東經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院 山東濰坊261011）

一、我國“營改增”稅改試點政策迅速實現(xiàn)行業(yè)、區(qū)域“雙擴圍”

2012年1月1日，醞釀多年的“營改增”在上海的“1+6”行業(yè)率先試點，至此拉開了“營改增”的序幕；2012年8月1日起，北京、江蘇、安徽、福建、廈門、廣東、深圳、天津、浙江、寧波、湖北等地也相繼納入試點，“營改增”試點政策區(qū)域范圍“升級”；2013年8月1日，根據(jù)國務(wù)院部署，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)廣泛推開，同時，廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等，也開始納入試點，“營改增”行業(yè)范圍擴至“1+7”；2014年1月1日，“營改增”二次擴圍再推開，鐵路運輸和郵政業(yè)納入試點，這標(biāo)志著交通運輸業(yè)已全部納入“營改增”范圍，其作為一個營業(yè)稅稅目的歷史使命也走到終點；2014年4月29日，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于將電信業(yè)納入營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅［2014］43號），決定自2014年 6月1日起，在全國范圍內(nèi)開展電信業(yè)“營改增”試點，“營改增”行業(yè)范圍擴至“3+7”。

二、“營改增”在“雙擴圍”過程中引發(fā)的問題

（一）部分企業(yè)的稅負(fù)反向增加?！盃I改增”試點以來，一部分企業(yè)的稅負(fù)不降反增，對于交通運輸業(yè)的稅負(fù)影響最為明顯，交通運輸業(yè)不再適用過去3%的營業(yè)稅稅率，而是適用更高的11%增值稅稅率。據(jù)測算，上海啟動“營改增”試點后，物流行業(yè)的實際稅負(fù)成本增長了近一倍。由于交通運輸企業(yè)的大型運輸工具不需要每月采購，燃油費、過橋過路費等在抵扣增值稅時相對嚴(yán)格，“營改增”意味著物流企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)上升8%左右。江蘇試點的結(jié)果是，約有近10%的企業(yè)稅負(fù)有不同程度的增長。而據(jù)武漢市國稅局介紹，試點僅一個月，物流運輸行業(yè)試點首月申報繳稅8 260萬元，平均稅負(fù)達到了5.55%，較原3%的營業(yè)稅稅率偏高。

（二）增值稅抵扣鏈條還很不完整。目前，“營改增”的區(qū)域范圍基本覆蓋全國，行業(yè)也擴展到了“3+7”，但是金融保險業(yè)、通訊業(yè)、建筑業(yè)還未被納入改征范圍。這樣就產(chǎn)生了增值稅的運行原理需要的廣泛性和政策制定的局部性之間的矛盾。一方面，增值稅的運行是通過本次的銷項稅減去上次的進項稅來避免重復(fù)征稅的，因此，它的運行依賴于完整的增值稅抵扣鏈條，否則無法達到避免重復(fù)征稅的初衷。另一方面，我國現(xiàn)有的試點政策只是允許一部分企業(yè)實行，很大一部分本應(yīng)處在這個抵扣鏈條中的企業(yè)由于政策排斥而無法進入抵扣鏈條，這樣自然造成鏈條的斷裂，政策效果大打折扣。

（三）過渡性財政扶持政策設(shè)計存在缺陷。過渡性財政扶持政策是對稅改中稅負(fù)不降反增的企業(yè)實行的一種彌補性措施，這種彌補的主要方式就是財政的支持。這項政策的出發(fā)點是避免一些企業(yè)在實行新政策的過程中做出犧牲，初衷是好的，但是判斷企業(yè)稅負(fù)變化的標(biāo)準(zhǔn)卻不甚合理，從而導(dǎo)致該項扶持政策實施并不盡如人意。主要表現(xiàn)在，現(xiàn)有的企業(yè)稅負(fù)變化的計算是以企業(yè)的總體稅負(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，并非是按業(yè)務(wù)類型分別計算。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，綜合性服務(wù)企業(yè)在這項扶持政策中不能得到財政扶持，不能反映試點政策對各類業(yè)務(wù)的影響。因為在一個綜合性服務(wù)企業(yè)當(dāng)中，一部分服務(wù)的稅負(fù)可能會因新政策而降低，另一部分服務(wù)可能會因新政策的出臺而升高，但是綜合來看的結(jié)果很有可能是降低的，那么按照這個結(jié)果和現(xiàn)有的財政支持標(biāo)準(zhǔn)來看，這個企業(yè)并不能享受到財政支持政策。從長遠來看，可能導(dǎo)致綜合性行業(yè)部分服務(wù)的萎縮，不利于綜合性行業(yè)的全方位發(fā)展。

三、現(xiàn)行稅制對試點效果的不確定性影響

（一）中央與地方財力的分配依舊是矛盾焦點?！盃I改增”之后，地方稅收收入將減少。為推廣“營改增”，目前的權(quán)宜之計是將營業(yè)稅改征增值稅之后的收入全部返還給地方政府，但此舉不可能長久。即使保持目前“營改增”收入全部納入地方財政籃子的格局不變，“營改增”的降稅負(fù)擔(dān)也將落到地方政府頭上。如上海2012年前11個月，“營改增”試點已經(jīng)累計減稅225億元，占2011全年營業(yè)稅收入的22%左右，占地方公共財政收入的6%左右。2013年許多試點省市紛紛下調(diào)財政收入目標(biāo)，為未來改革留空間。從長遠看，營業(yè)稅全部改為增值稅后，不可能保持目前的返還制度，地方與中央政府的分成比例必然會重新劃分。

（二）地方與地方之間增值稅稅源爭奪問題。各個城市的稅源矛盾一直在不斷增加，這是由增值稅的范圍不斷擴大造成的。由于我國的增值稅是在銷售地征收的，不難看出，很多擁有原材料以及最原始勞動力的落后城市，都在鏈條的最底端，會造成稅源從落后地方向發(fā)達地方轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在這種狀態(tài)之下，不但會令地方保護勢力增加，市場格局更加惡劣，還會造成落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)在財政收入上的差距越來越大，也就是東西部差距越來越大?，F(xiàn)在我國還沒有增值稅橫向的分享制度，可能在不久的將來，這種狀態(tài)會限制增值稅擴大范圍。

（三）增值稅稅率多樣化與改善社會福利目標(biāo)之間的背離。在國外的經(jīng)濟運行中運用的是單一稅率增值稅以及多檔稅率增值稅，兩者都能提高國家的福利水平，但單一稅率增值稅相對于多檔稅率增值稅，國家所得到的福利要有所提高。我國營業(yè)稅改征增值稅的試點方案中的有關(guān)規(guī)定是不完備的。目前改革中推行的多檔稅率設(shè)計，在一定程度上是為了使不同行業(yè)間的實際稅負(fù)趨向于公平，是平穩(wěn)推進稅制改革的暫時舉措。但從長遠發(fā)展來看，這會增加政府及企業(yè)的稅收管理成本，影響增值稅制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

（四）以各種形式發(fā)布的優(yōu)惠政策與增值稅擴圍目標(biāo)的背離。目前我國的增值稅體制中，在法律方面，還有授權(quán)立法上都會產(chǎn)生許多的優(yōu)惠政策。這樣的狀態(tài)持續(xù)下去，以前營業(yè)稅中的優(yōu)惠政策又會卷土重來。從根本上來說，這其中的每個優(yōu)惠政策都能切斷現(xiàn)行增值稅中的抵扣鏈條，這樣就會造成更多的逃稅行為產(chǎn)生。實際操作中，這些優(yōu)惠政策中體現(xiàn)出的稅制漏洞，沒辦法因為稅務(wù)管理而得到有效的改善。

四、完善我國“營改增”稅制改革的幾點建議

（一）提供過渡性財政扶持政策。過渡性扶持政策本來希望達到一種不因新政策而導(dǎo)致部分服務(wù)行業(yè)犧牲的人性化目的，但是由于適用了不當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，實際上打擊了一些綜合性行業(yè)的積極性?？梢钥紤]當(dāng)企業(yè)每月申報納稅時，按照試點政策的增值稅稅率計算繳納的稅負(fù)超過原營業(yè)稅稅負(fù)的一定標(biāo)準(zhǔn)時，可享受一定比例的政府資金扶持，以彌補納稅支出。在實行財政扶持政策中，要考慮到各個行業(yè)的不同情況，實行有區(qū)別的核算政策，充分考慮到一些大型或特殊行業(yè)的發(fā)展方式，以進行有針對性的扶持。一些服務(wù)行業(yè)，要按照業(yè)務(wù)分類來計算稅費，將每項業(yè)務(wù)的情況分別予以列明，對于一些稅負(fù)降低的業(yè)務(wù)不予扶持，而對于稅負(fù)增加的業(yè)務(wù)，在核實情況后予以扶持，從而保護該類業(yè)務(wù)在綜合性服務(wù)企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，不至于因新政策的實施而剝奪了該類服務(wù)行業(yè)的發(fā)展利益。

（二）完善增值稅制度，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。目前增值稅共有四檔稅率，原有的17%、13%和“營改增”試點政策新增的11%、6%稅率，這是作為過渡時期的稅率政策。西方國家征收“消費型”增值稅的稅率大多設(shè)置在8%到20%之間，我國設(shè)置的法定稅率是建立在生產(chǎn)型增值稅基礎(chǔ)上的，若將其換算為消費型增值稅，實際稅負(fù)則分別為23%和18%，明顯較高。再加上試點新政策新增的兩檔稅率，可見我國增值稅稅率結(jié)構(gòu)復(fù)雜，增值稅設(shè)置多檔稅率違背了其作為中性稅制的本質(zhì)，破壞了增值稅的統(tǒng)一性和抵扣鏈條的連續(xù)性，不僅會增加稅務(wù)部門的征管難度，還給納稅人偷稅漏稅甚至騙稅提供了可乘之機，不利于增值稅的長期發(fā)展。另外相對一直實行增值稅（17%或13%的稅率）的農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)而言，目前試行的交通運輸業(yè)適用11%的稅率，部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)適用6%的稅率，相比稅率要低得多，形成服務(wù)業(yè)對農(nóng)業(yè)的擠壓。不同行業(yè)間稅負(fù)的不公平，造成了對試點政策稅率合理性的質(zhì)疑。因此在未來的稅制構(gòu)建上，要充分考慮對如農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)藥、圖書期刊等生活必需品或文化產(chǎn)業(yè)市場的扶植。

（三）合理調(diào)整增值稅占財稅收入的比重。增值稅作為主體稅種，很大程度上抑制了別的稅種作用的發(fā)揮，稅收在不平衡的狀態(tài)下發(fā)展。從經(jīng)濟角度來說，稅收是商品價格的一部分，增值稅稅負(fù)如果加大，就會給物價造成很多不穩(wěn)定的因素。全球許多國家的實際經(jīng)驗是，把增值稅的稅收占到全部稅收的比例控制在25%以內(nèi)，大致上不超出這個范圍?！盃I改增”試點政策推行后，增值稅“塊頭”陡增，造成了其他稅負(fù)間的失衡。作為地方主要稅種的營業(yè)稅將被增值稅逐漸取代，也影響到地方財政收入規(guī)模。而目前仍施行中央與地方財稅分權(quán)的體制，如何使地方財政收入的損失得到彌補，建立一個長期穩(wěn)定的財政保障機制，對“營改增”試點政策擴圍能否成功起著決定性的影響。在地方政府財稅收入大幅減少的情況下，部分學(xué)者建議通過開征房產(chǎn)稅、個人所得稅等財產(chǎn)稅來彌補，并以此來調(diào)整稅制體系的總體格局，構(gòu)建符合我國國情的直接稅體系。在此基礎(chǔ)上，增加直接稅的同時，相應(yīng)減少間接稅在整體稅收收入中的比重，以此來實現(xiàn)各種稅種的均衡分布，使國家財政收入不過度依賴某一個稅種，打造一個融收入與調(diào)節(jié)、穩(wěn)定功能于一身的稅制體系。因此在“營改增”實施的過程中，政府要適當(dāng)減少增值稅在稅收中的比重，增加其他稅種所占的比例，減少增值稅和市場經(jīng)濟的經(jīng)營風(fēng)險。