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淺析我國(guó)大部制改革面臨的困境

黎慧

新疆大學(xué)

[摘要]大部門體制已成為世界各國(guó)現(xiàn)代政府管理體制改革的趨勢(shì)，同時(shí)也是極具代表性的政府管理體制，在當(dāng)前的形勢(shì)下，大部門體制改革已成為我國(guó)政府部門改革的必然趨勢(shì)。本文從分析當(dāng)前我國(guó)大部制改革過(guò)程中面臨的種種困境出發(fā)，通過(guò)探索化解我國(guó)大部制改革面臨的困境的有效路徑，來(lái)加深對(duì)我國(guó)大部制改革的認(rèn)識(shí)與理解，以使我國(guó)大部制改革能夠順利進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]大部門體制；政府部門；行政管理體制改革

在當(dāng)前，實(shí)行大部制改革是進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建政府運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容，但同樣存在著很多困難，一方面，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)職能分散，機(jī)構(gòu)設(shè)置較細(xì)，如我國(guó)的食品藥品監(jiān)督管理局，整個(gè)職能被完全分散開來(lái)，最終使整個(gè)食品藥品的檢驗(yàn)環(huán)節(jié)被劃分為由工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等近八個(gè)部門負(fù)責(zé)。另一方面，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)又常常集中于同一個(gè)部門，造成政出多門，使決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的能力弱化，并且也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，從而使得部門自身利益得到強(qiáng)化。而大部門體制則是在組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)政府機(jī)構(gòu)的機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，通過(guò)對(duì)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的科學(xué)建構(gòu)，達(dá)到?jīng)Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。因此，進(jìn)行大部門體制改革，迫在眉睫，但當(dāng)前我國(guó)大部么體制改革也面臨著種種困境：

一、我國(guó)進(jìn)行大部制改革面臨的困境

從大部制改革推行至今，我國(guó)的行政管理體制已取得了一些成就，僅就中央政府來(lái)說(shuō)，由原先的100個(gè)到2013年將減少至23個(gè)，減少了四分之一還多，大部制改革取得了一些成就。但也面臨著各種各樣的困難和壓力，此項(xiàng)改革的難度也是非常巨大：

(一)部門之間的改革、重組與職能的整合尚處于探索階段，缺乏完善的理論支撐

從1982年至今，中央政府部門實(shí)行改革，結(jié)果由于缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)，所采取的策略與方法不妥當(dāng)，如中央政府部門進(jìn)行的改革，起初僅是對(duì)存在的部門數(shù)量進(jìn)行改革，而不去考慮對(duì)應(yīng)相應(yīng)的職能需要，解決問(wèn)題的需要，最后使得部門的數(shù)量雖得到了減少，但不久后，裁撤掉的部門又被重新設(shè)置起來(lái)，這就使得大部制的改革并未取得明顯的效果，改過(guò)后的部門數(shù)量仍舊很多，甚至出現(xiàn)了不減反增的現(xiàn)象，使得大部制改革并未得到順利進(jìn)行。

（二）大部門內(nèi)部利益協(xié)調(diào)不順暢

在我國(guó)的政府部門中，原有的部門設(shè)置相當(dāng)于已經(jīng)對(duì)政府擁有的公共權(quán)力和社會(huì)資源進(jìn)行了劃分，在此基礎(chǔ)上，公共權(quán)力的部門化、部門權(quán)力的利益化及部門利益的私有化便成為我國(guó)的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中普遍存在的現(xiàn)象，并以此形成了較為穩(wěn)定的部門利益格局。而政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行大部門體制改革，將一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并、撤銷，使得對(duì)各部門的權(quán)力和利益分配做出了新的調(diào)整，而部門出于對(duì)自身利益的維護(hù)和對(duì)大部制改革未來(lái)前景的不確定，往往會(huì)采取對(duì)改革不協(xié)作的態(tài)度甚至是進(jìn)行阻礙，因此，部門的利益如果改革不到位，則大部制整體的改革將會(huì)變的異常困難。

（三）與大部制改革相配套的改革措施進(jìn)程緩慢

推行大部制改革是我國(guó)行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，但大部制改革涉及政府部門的權(quán)力、利益等多個(gè)方面，同時(shí)還涉及到社會(huì)制度等，因此大部制改革并不是單獨(dú)進(jìn)行的，而是要同與之相配套其他措施一起進(jìn)行，相互協(xié)調(diào)相互促進(jìn)，這樣才能夠取得理想的效果。但現(xiàn)實(shí)中，人們往往只重視到部門形式上的改變，常常忽略了其他相關(guān)制度的跟進(jìn)。如進(jìn)行的食品藥品監(jiān)督管理的改革，將工商、質(zhì)監(jiān)、畜牧、衛(wèi)生全部合為一個(gè)部門，但新組成的部門內(nèi)部又會(huì)按照各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)設(shè)置相應(yīng)的部門，這樣一來(lái)將會(huì)導(dǎo)致部門內(nèi)部責(zé)任又不明晰。因此這樣一來(lái)更沒(méi)有達(dá)到大部制改革的初衷。

（四）地方政府推行大部制改革不順利

2008年十七大報(bào)告中正式提出要加大政府機(jī)構(gòu)的改革力度，并將劃分為前后兩個(gè)階段。有些地方政府在大部制改革的前一個(gè)階段就已進(jìn)行了相應(yīng)的改革，但有很多往往沒(méi)能得到上級(jí)的認(rèn)可，使得改革的成果不能得到很好的保證，從而陷入了“先精簡(jiǎn)后膨脹”的窘境。有了前一個(gè)階段的教訓(xùn)，在大部制改革的后一階段，地方政府由于種種原因往往缺乏進(jìn)行改革的內(nèi)生動(dòng)力，因此如果未來(lái)的經(jīng)費(fèi)不能常態(tài)化，則過(guò)去出現(xiàn)的問(wèn)題很有可能會(huì)卷土重來(lái)；其次，有些地方政府照搬中央政府的改革，或?qū)φ丈弦患?jí)政府的中存在相關(guān)部門來(lái)設(shè)計(jì)本級(jí)政府中應(yīng)當(dāng)存在的部門，由此使得改革后成立的部門不能起到應(yīng)有的作用，造成浪費(fèi)，而本地區(qū)實(shí)際需要解決問(wèn)題的部門卻不存在，使得改革浮于表面，不能起到實(shí)際作用。

二、我國(guó)進(jìn)行大部制改革的路徑探索

早在1964年英國(guó)就率先進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革，即所謂的大部制改革，隨后美國(guó)、日本等許多國(guó)家紛紛仿效，對(duì)本國(guó)的行政管理體制進(jìn)行改革。近半個(gè)世紀(jì)的改革使得西方國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量得到了明顯的減少，政府履行職能的效率得到了顯著的提高。我國(guó)從十七大開始正式對(duì)政府部門進(jìn)行改革，迄今為止還不足20年，改革的過(guò)程中，遇到了很多前所未有的困難，但由于國(guó)情的不同加之我國(guó)進(jìn)行改革起步較晚，因此對(duì)于西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)我們應(yīng)該并且只能進(jìn)行借鑒，而不能完全照搬照抄，對(duì)照我國(guó)的具體國(guó)情，針對(duì)我國(guó)大部制改革中遇到的困難進(jìn)行更為完善的路徑探索。

（一）進(jìn)一步深化對(duì)大部門體制改革相關(guān)理論的研究。堅(jiān)持部門設(shè)置以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)

經(jīng)過(guò)近些年的對(duì)政府部門進(jìn)行的大部門體制改革的實(shí)踐與探索，我國(guó)已經(jīng)對(duì)大部門體制改革有了一些認(rèn)識(shí)，并且這些認(rèn)識(shí)也對(duì)改革起到了一定的理論支撐和和對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用。但從總體看來(lái)，由于改革的實(shí)踐相對(duì)較短，因此相關(guān)理論研究的深度和廣度還十分有限，還不能滿足當(dāng)前對(duì)大部門體制改革進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)的需要。因此就目前而言，迫切需要研究適合我國(guó)現(xiàn)階段政府部門實(shí)際情況的改革的相應(yīng)特點(diǎn)和規(guī)律，認(rèn)清中央與地方各層級(jí)政府的行政職能及相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)事務(wù)相關(guān)管理部門及其他管理部門的總體數(shù)量和相互之間的關(guān)系等情況。以及相應(yīng)的決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門之間的應(yīng)有法律關(guān)系。大部門體制不僅反映了我國(guó)行政管理體制改革的趨勢(shì)，同時(shí)也是世界現(xiàn)代行政管理體制的方向，但推行大部門指改革的各國(guó)由于各國(guó)國(guó)情的不同所采取的具體措施也有異同，因此要在準(zhǔn)確把握我國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上，吸納別國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)我國(guó)的大部門體制改革進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，使我國(guó)的大部門體制改革順利進(jìn)行。

（二）切實(shí)完善對(duì)部門利益的調(diào)整與整合

完善對(duì)部門利益的調(diào)整與整合就是要建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，梳理好部門關(guān)系。進(jìn)行大部門體制改革容易導(dǎo)致部門內(nèi)外協(xié)調(diào)的困難，由于進(jìn)行改革前，各部門都具有較強(qiáng)誒獨(dú)立和完整的行政資源及權(quán)力系統(tǒng)，易造成各部門之間協(xié)調(diào)的困難，進(jìn)而影響政府政策的完整性，進(jìn)行大部門體制改革通過(guò)改變政府部門內(nèi)部的組織形態(tài)，不僅會(huì)把原政府部門內(nèi)部一些相關(guān)部門職能交叉、政出多門的情況予以遏制，同時(shí)也會(huì)對(duì)具體部門的現(xiàn)實(shí)利益造成巨大影響。進(jìn)行大部門制改革，將會(huì)把原來(lái)的一個(gè)小部門變成一個(gè)超級(jí)大部門，這個(gè)大部門的權(quán)力很大，同時(shí)該部門所能獲得的利益也會(huì)非常集中非常龐大，原來(lái)的利益受到侵害的小部門則會(huì)采取各種措施來(lái)維護(hù)自己本部門的利益。因此要對(duì)改革后的大部門的內(nèi)部的各小部門之間的利益進(jìn)行合理有序的整合與調(diào)整，盡量在不損害其他部門利益的基礎(chǔ)上對(duì)原有部門的利益進(jìn)行維護(hù)。

（三）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)與大部門體制改革相配套的其他行政管理體制的改革

首先，要對(duì)政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重新建構(gòu)。進(jìn)行大部門制改革后，形成的大部門，較之原來(lái)政府部門大了許多，所擁有的權(quán)力也更大了，因此必須建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，以使政府部門的權(quán)力不被濫用，真正建立起為人民服務(wù)的責(zé)任政府。其次，要積極推進(jìn)相關(guān)的干部人事制度的改革，原先各個(gè)部門有各自的相應(yīng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)，形成大部后，在形式上只有一個(gè)部門，原先的各部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)如何安置這也是亟待解決的。因此，要完善干部人事體制改革使之與行政管理體制改革相適應(yīng)。最后，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的治理理念。

（四）因地制宜的進(jìn)行大部制改革

地方政府應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行改革，并且要以法律的形式及時(shí)對(duì)其改革成果進(jìn)行確認(rèn)和保障。在進(jìn)行大部制改革過(guò)程中乃至整個(gè)行政管理體制的改革過(guò)程中，首先，既要堅(jiān)持對(duì)行政體制入手改革阻礙行政管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀結(jié)構(gòu)部分，同時(shí)也需要用主觀的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)對(duì)改革的成果及時(shí)進(jìn)行保障。但在我國(guó)的法律體系中，關(guān)于行政組織相關(guān)的法律并不健全和完善，使得大部制改革后顯現(xiàn)的新的政府組織結(jié)構(gòu)、職能的重新分配和新的權(quán)責(zé)關(guān)系并沒(méi)有以法律的形式出現(xiàn)，因此也就不能得到有關(guān)的法律保障，將會(huì)使調(diào)整后的政府部門在履行職能時(shí)因沒(méi)有法律的保障而缺乏有力的依據(jù)，使政府部門依法行政顯得沒(méi)有說(shuō)服力。其次，對(duì)于地方政府而言，進(jìn)行大部制改革，主要目的是為了解決本地區(qū)存在的問(wèn)題，因此各地方政府在進(jìn)行大部制改革是應(yīng)當(dāng)因地制宜，切實(shí)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的增加或削減部門。以我國(guó)甘肅省為例，在進(jìn)行大部制改革時(shí)組建省環(huán)境保護(hù)廳，掛省核安全局的牌子，將省環(huán)保局的職責(zé)歸入省環(huán)境保護(hù)廳，取消省環(huán)保局；將省宗教事務(wù)局調(diào)整為省政府直屬機(jī)構(gòu)，充分將具有地方特色的當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與中央的要求相結(jié)合，更好的實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

政府職能是否能夠有效履行并得以實(shí)現(xiàn)，政府的組織結(jié)構(gòu)是否合理起著重要影響，這對(duì)于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)來(lái)說(shuō)更具有現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性。職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制標(biāo)志著一種全新的行政管理體制改革方向，但這只是個(gè)方向，具體怎樣改，職能摸索前進(jìn)，在這個(gè)摸索過(guò)程中，我們雖然可以借鑒國(guó)外改革的有益經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)情的不同，使我國(guó)的改革不能照搬西方模式，因此我們必須根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的變革，在這期間會(huì)遇到種種困難，如部門間的利益協(xié)調(diào)不一致，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不健全等，但我們必須通過(guò)協(xié)調(diào)部門利益健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等措施來(lái)切實(shí)推行我國(guó)大部門體制改革，更好的構(gòu)建服務(wù)型政府。

參考文獻(xiàn)

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黎慧（1990.9-）女，新疆石河子人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院14級(jí)碩士研究生，行政管理專業(yè)，政府治理與社會(huì)建設(shè)方向。

作者簡(jiǎn)介